博物馆建设项目的全过程投资控制和管理研究

董 蔚 刘晓萍

(中国农业博物馆基建处，北京 100026)

博物馆建设项目的全过程投资控制和管理研究

董 蔚 刘晓萍

(中国农业博物馆基建处，北京 100026)

纵观国内的博物馆建设项目，总投资突破财政批复概算的情况屡屡发生。本文针对这一情况，从全过程投资控制和管理的角度，将项目分为前期决策、设计、招投标、施工和竣工结算5个阶段，分析了影响各阶段投资控制的主要因素，提出了投资控制的要点、难点，给出了各阶段存在问题的解决方法和建议，初步建立了投资控制管理体系，以期在未来的博物馆建设项目中，更有效地防止和应对投资失控情况。

博物馆建设项目；全过程；投资控制

随着国民经济的迅速发展和物质条件的不断提高，广大人民群众的精神文明需求日益增长，博物馆作为党和人民政府精神文明建设的重要举措，发展十分迅速。截至2014年末，全国共有4510家，比改革开放前增加了十几倍，比2013年也增加了345家，几乎每天都会有一个新博物馆诞生。其中国有博物馆3528家，占比78.2%，非国有博物馆982家，占比21.8%[1]。国家财政资金亦是博物馆建设的主要资金来源。财政部全国财政决算的数据显示，仅2011至2014年期间，国家投入到博物馆的资金累计达491亿元[2]。在如此巨大的财政资金投入下，对博物馆建设项目的投资控制和管理情况进行研究，以提高资金使用效率，是非常必要的。

本文旨在通过分析博物馆基建项目投资控制存在的主要问题，找到要点、难点，提出解决方法和建议，最终搭建一套投资控制管理体系和框架，以期在未来的博物馆建设项目中，更有效地防止和应对投资失控情况。

一、目前博物馆建设项目投资控制存在的问题

本文将博物馆建设项目投资控制中存在的问题，按照存在于项目的全过程和各阶段，划分为共性问题和阶段性问题，分别阐述如下。

(一)共性问题

1.多头管理效率低

在博物馆建设项目的实施过程中，各个阶段管理主体众多，建设单位在不同的阶段往往依赖于不同的专业公司，其自身多只起统筹管理和居间协调作用。虽然这是社会专业化分工越来越细大背景下的一个必然趋势，但这种情况下，如果建设单位管理不到位，很容易导致项目的投资控制出现工作脱节、责任不明确、管理成本高、效率低下等问题。

2.专业造价人员缺乏

放眼国内博物馆，其建设项目一般由博物馆内部基建部门负责，博物馆作为项目建设的甲方，与市场化的甲方如房地产公司、建筑公司等相比，造价专业人员无论是数量还是质量都存在很大差距。一方面是因为在博物馆系统内，基本建设并不是主营业务，仅属于后勤服务和保障部门，本身工作人员数量就少；另一方面，普通博物馆常年没有大型的新建或改建任务，因而对于基本建设工作人员而言，积累工作经验的机会不多，专业技能、综合协调能力均有待提升。

(二)阶段性问题

因建设项目每个阶段投资控制的管理内容和重点有所不同，相应的问题无法一言以蔽之。本文把项目划分为前期决策、设计、招投标、施工、竣工结算等5个阶段，从投资控制的角度，逐项分析当前博物馆建设项目中各个阶段存在的问题。

1.前期决策阶段

与国外一些博物馆仅前期筹备工作就要花费数十年相比，国内的情况着实有些仓促。由于经验不足、统筹规划缺失等因素，出现方案可行性论证不足、项目功能定位模糊、过于追求建筑规模、造型的现象，导致建筑规模盲目偏高、博物馆大而无物，无法实现公益价值、发挥社会效益，实质上造成了国家财政资金的巨大浪费。

2.设计阶段

一般来说，设计费不到建设项目总投资的1%，但正是这少于1%的费用，对项目投资的影响却是决定性的。据国内外研究资料显示，初步设计阶段影响项目投资的可能性为75%-95%，技术设计阶段为35%-75%，施工图设计阶段为5%-25%[4]。

首先，设计方案的选择直接影响工程投资。但是，国内一些博物馆在设计方案的选择上出现了偏差，体现在未对方案进行充分优选和完善，或过于追求建筑设计、忽视展陈内容及功能需求设计，导致展陈形式受限、必要功能缺失、边施工边改图、后期运行维护费用增加等现象。这样的博物馆建成后，往往无法充分实现博物馆的社会价值。

其次，设计质量也直接影响着施工阶段的工程造价。博物馆的设计非常复杂且特殊，从先后顺序而言，应该先有展陈内容设计，再有展厅形态设计，然后才有外立面造型设计；从功能需求而言，应当在满足研究、收藏、保护和展示等中心功能的前提下，再辅以科普教育、文化交流、休闲娱乐等配套功能。不少博物馆的设计优化不足，出现功能设置不合理、设计错漏项多、各专业设计之间相互矛盾的情况，影响了建筑的正常使用，严重的甚至会造成质量缺陷和安全隐患。

3.招投标阶段

对于招标人，目前主要存在的问题有以下几个方面。一是招标文件条款编制不够严谨，此类漏洞往往成为施工企业追加工程款的突破口。二是工程量清单普遍存在一定误差。目前国内普遍使用工程量清单计价模式，即招标人编制工程量清单，投标人以此清单为依据，结合企业自身生产力水平，自主填报包含人工、材料、机械、企业管理费、利润及风险费在内的综合单价，汇总后进行报价，并以所报综合单价作为竣工结算和工程价款调整的依据。这样一来，工程量清单的风险由招标人承担，工程单价的风险则由投标方承担，实现了量价分离。工程量清单编制专业性极强，一般由招标人聘请专业咨询公司编制。由于咨询人员对具体实施项目不熟悉、造价水平参差不齐、施工图纸不准确等因素，导致工程量清单往往存在较大误差，使得项目最终结算金额超出合同金额的风险加大。

4.施工阶段

施工阶段是建设项目全过程中资金投入量最大的一环，并且这期间不可控因素非常多，或因现场条件发生变化，原施工方案不适用，需进行方案变更；或因原设计图纸错项、漏项，产生变更洽商、增加实际工程量；或由于建设期间，人、材、机的价格上涨导致建设成本增加；或受恶劣气候影响，项目措施费、人员窝工费增加；或因建设单位提出新的想法和需求，要对项目进行变更等原因，导致项目投资失控。

5.结算阶段

本阶段的投资控制工作受决策阶段、设计阶段、招投标阶段、实施阶段的影响非常大，并且有很强的关联性。

由于专业性较强，建设单位一般聘请专业造价咨询机构来协助进行结算谈判。这种做法的缺点在于，造价咨询机构的工作人员往往并未参与到实际的施工过程中，对工程量、工程变更等的确认多依赖于图纸和文字；就整个项目的投资控制而言，造价咨询机构仅参与此阶段的投资控制工作，缺乏对事前、事中的控制和监管，缺乏对施工合同、工程月进度款及洽商变更的过程管理；另外，造价咨询公司虽然代表建设单位，但实际施工单位并不完全认可他们的代表位置，对其多处刁难、不配合，导致造价咨询公司的工作开展难度大。

二、博物馆建设项目的全过程投资控制与管理模式

博物馆建设项目的特性，决定了其投资控制必须建立在全过程、全方位的视角下，以建设单位为主导，以高效、有序、可控的管理体系和框架为基础，以科学合理的方法为依托，使得各阶段的投资能够彼此影响、相互制约，各参与单位能够各司其职并相互配合，齐心协力做好项目投资控制。

(一)管理体系框架

在前文分析各阶段投资控制主要存在问题的基础上，笔者在此节指出了相应的控制要点、难点和方法，初步搭建了管理体系框架。

1.项目决策阶段

在国家财政资金大量投入博物馆建设的背景下，科学、合理、严谨的决策，是全过程投资控制的第一步也是最重要的一步。

建设单位应充分发挥责任管理主体的作用，在此阶段引入博物馆建设方面有丰富经验的工程咨询机构，在收集整理与建设项目有关勘察设计资料的基础上，对项目实施的可行性和必要性进行广泛调研、充分论证；在项目切实必要且可行的前提下，组织博物馆、施工技术、造价管理等各行业专家，结合建设单位自身发展规划和博物馆行业未来发展趋势，进一步明确项目的基本功能需求和定位，确定项目建设地点、建设内容、建设规模、规划方案和实施周期，要做到近期目标与远期规划结合，投资控制与功能实现兼具，在可能的情况下预留可持续发展空间；最后，加强可行性研究的深度与精度，合理计算投资估算，使投资估算能起到控制项目总投资的作用。

2.设计阶段

(1)编制切实可行的设计任务书

编制准确、细致、切实可行的设计任务书，是设计阶段投资控制的龙头。设计任务书要提出项目建设的综合设计要求，包括博物馆的建筑外观、功能需求、总体规模、建设标准及相关配套要求等。

(2)进行设计方案招标，优选设计方案

建议通过多个设计方案竞标，采用科学可行的评标方法，优选出最实用、经济的设计方案。

(3)鼓励推行限额设计

限额设计是指按照批准的设计任务书及投资估算控制初步设计，在保证各专业达到使用功能的前提下，按照初步设计总概算控制施工图设计，保证总投资限额不被突破。

(4)严把设计图纸质量关

设计图纸的质量是设计阶段投资控制的关键。

3.招投标阶段

招标文件是整个招投标过程的纲领性文件，应当全面、准确地体现建设单位的意愿，以利于项目的顺利开展，减少日后纠纷和索赔的可能。

(1)认真编写招标文件

建设单位应在有经验的招标代理公司和造价咨询公司的协助下，逐条完善招标文件的相关专用条款，合理制定评标办法，避免可能因招标文件编制不够严谨而出现的推诿扯皮。

(2)优选工程造价咨询公司

从工程行业发展的大趋势来说，造价咨询公司以其极强的专业性，将在工程项目的全过程投资控制中发挥越来越重要的作用。建议通过重点考察以往业绩、专业人员素质情况，优选工程造价咨询公司。造价咨询工作应当从招标文件编制开始，贯穿项目的施工和竣工结算。

(3)核准工程量清单

工程量清单的编制是整个招投标阶段投资控制的核心，建设单位应当予以高度重视，在专业造价咨询公司的协助下，结合施工图纸和现场实际情况尽可能细致、详尽的编制工程量清单，每一子项的特征描述应当准确、完整，计量单位应核实无误，工程量应做到不多算、不少算、不漏项，不留缺口，并尽可能减少暂定项目，做到整体可控。

(4)推荐采用招标控制价

招标控制价是指招标人根据国家或省级、行业建设主管部门颁发的有关计价依据和办法，以及拟定的招标文件和工程量清单，结合工程具体情况编制的最高投标限价。招标控制价不能超过国家批复概算金额，否则应当重新编制概算并报批。相比于以往编制标底并于开标时公布的做法，使用招标控制价可以把中标金额控制在原批复概算内，从源头上避免招标过程中的投资失控。

4.施工阶段

施工阶段是建设投资的主要使用阶段，必须采取有力措施做好这一阶段的投资控制。主要有以下几个方面：

(1)加强施工合同编写与管理

建设工程施工合同是确定工程范围、建设工期、工程造价和质量等目标，规定合同双方责权利关系，保证工程建设活动顺利进行的重要文件。

建设单位要高度重视合同条款尤其是专用条款的编写，必须对所有合同条款通盘考虑，仔细推敲、认真斟酌，减少因约定不清、考虑不周而产生纠纷的可能。建议组织经验丰富的造价专家、工程咨询专家以及技术人员结合以往工作经验来完善专用条款的编写，并聘请专业律师对合同做进一步法律方面审查。其次是要加强合同管理体系和制度建设。建设单位应建立合同管理制度，规定合同的执行程序和执行部门，明确专人进行合同归口管理。

(2)合理控制人材机价格变化

在工程造价中，人工费、材料费和机械费占据了相当大的比重。而博物馆建设项目由于实施周期较长，市场价格波动较大，人材机费用调整的风险比较高。

建议在合同条款中约定，材料、工程设备单价变化在5%以内的不予调整，超过5%的应制定明确的调整方法，将材料价格变化带来的投资风险变为可控；同时，在设计时就应当尽可能确定工程中要使用的材料及设备的规格、型号、种类、颜色、名称，以方便施工单位准确报价，并且应当尽可能减少暂估价。

(3)加强监督和管理，控制不合理变更

在图纸设计阶段，建设单位应在充分探讨、明确自身需求，避免在施工阶段因建设单位的需求发生变化而产生变更；在编制工程量清单和招标控制价前，应加强对施工图纸的审核，避免因设计方案不适用、设计错漏项等原因造成施工阶段投资失控。

如果由于工程实际需要，经建设单位、监理单位严格审查后，确认必须进行变更或洽商调整的，则要严格遵循合同约定的相关程序，即由设计单位出具设计变更通知单、施工单位编制工程洽商确认单，报建设单位和监理单位审核、签字后方能进行施工。

(4)注重工程档案管理

工程档案是项目实施的完整记录，包括合同文件、招投标文件、工程技术资料、验收报告等文字资料，以及施工图纸、总体规划方案、概算、估算等图表资料，还包括施工现场的照片、录音、录像等影像资料，是项目建设过程中积累的重要文件。同时，这些工程档案也是项目运营维护、日常管理、后期改扩建的重要依据。建设单位应当安排专职档案员进行全过程的档案管理，保证工程档案的真实、准确和完整。

(5)注重发挥第三方作用

监理公司和造价咨询公司都是第三方。造价咨询公司自招标阶段起，监理公司应当自项目开工起，二者均服务至项目竣工结算完成。一是建议这期间第三方的项目主要负责和参与人员尽量保持稳定，减少因人员变动带来的系列问题。

其次是要充分发挥第三方咨询服务公司投资控制的积极性。建议在合同中明确，咨询服务费用的计取，以施工合同为计算基数，以申报项目的审减额乘以一定的费率为奖励，鼓励第三方咨询服务公司同施工单位积极进行充分的协商、谈判，尽最大可能把投资控制在批复范围内。

三是要对监理公司和造价咨询公司的职能进行明确划分。相比于以往由监理公司全权负责技术审核和造价审核的做法，作者建议增加一个造价公司复审的环节，即由监理公司对设计变更、洽商等内容进行技术审核，确定其合理性、必要性后，对工程造价进行初审，再由造价咨询公司对这些内容进行造价复审。这个做法的优势在于既能够在技术审核和造价审核上充分发挥两类公司的专业特长，又进一步激发出监理公司的积极、严谨的工作态度，从而降低了投资失控风险。

(6)做好投资控制的动态管理

由于博物馆建设项目实施周期长，过程中各个外部条件对投资控制的影响不是一成不变的，建设单位必须做好项目投资控制的动态管理[5]。建议在造价咨询公司的协助下，以月或季度为单位，对项目的投资控制情况进行分析，内容应涵盖各个子项的概算批复金额、承包单位、合同金额、工程款支付进度、工程余额、结算金额、投资控制情况分析等，以利于项目管理者找出投资发生偏差的原因，及时采取措施将偏差控制在合理范围内。

5.结算阶段

在这个阶段，施工单位会编制涵盖全部施工内容的工程结算书，报由建设单位进行审核。这时的审核工作虽然属于事后控制，但仍能对整个项目的投资控制起到重要作用。

结算审核结果与双方造价人员的专业技能、职业道德和谈判能力直接相关，建设单位必须高度重视，安排熟悉工程各方面情况、实际工作经验丰富、公正廉洁的同志来主抓结算工作，组织相关部门认真对结算书进行分析、审核。

三、结论

博物馆建设项目的全过程投资控制是一个动态的系统管理工程，建设单位应充分发挥投资控制的主体作用，高度重视前期决策和设计工作，优选设计院、监理公司、造价咨询公司，注重本单位造价专业人才的综合素质培养，合理设置项目专用管理办法，适当使用激励机制，充分发挥各参与人员积极性，以做好博物馆项目的投资控制工作。

[1]文化部.2014年文化发展统计公报[Z]，2014.

[2]财政部.2014年全国财政决算[Z]，2014.

[3]李秀平.首都博物馆新馆建设项目后评价的几点启示[J].中国工程咨询.2009(4)：47-49.

[4]邓梅.工程项目全面造价管理研究[D].北京，对外经济贸易大学，2005：20-21.

[5]左言华，邱菊.建筑工程项目投资控制体系的建立与分析[J].建筑经济，2007(7)：79-81.

Research on the Whole Process Investment Control and Management of Museum Construction Project

Dong Wei，Liu Xiaoping

(China Agricultural Museum，Beijing 100026)

Throughout the domestic museum construction projects，it occurred repeatedly that the total investment had exceeded the budget approval estimate. From the perspective of the whole process investment control and management，this paper reviews this situation，exploring to divide the project into preliminary decision-making process，design，bid，construction and completion settlement altogether five stages，analyzes the main factors affecting the investment control in each stage，puts forward some key points and difficult points in investment control，gives suggestions on how to solve the problems in each stage. And the investment control and management system is initially established to prevent and deal with the situation of investment out of control effectively in the future museum construction project.

Museum construction project; Whole process; Investment control

董蔚(1987—)，女，中国农业博物馆基建处工程师，研究方向为博物馆建设、工程项目管理；刘晓萍(1963—)，女，中国农业博物馆工程师。