当代公民法治认同与法治政府权威提升研究

朱国良

(山东大学 马克思主义学院，山东 济南 250100)



法学研究

当代公民法治认同与法治政府权威提升研究

朱国良

(山东大学 马克思主义学院，山东 济南 250100)

法治认同实质是一种凝聚社会共识的重要文化心理基础。当代公民法治认同的现实基础在于认同是一种利益期待，法治为公民提供一种正当、现实的利益保护。法治树立权威的正当性基础在于民众对法治的内心响应与理性权衡，法治凭依政治属性和政治向心力能最大化凝聚人心、形成共识、树立权威。法治政府权威提升既需要一种内在的情感认同、价值引领，更需要一种外在的实践规范、制度保障；先立法、后行为成为一种法治常态与法治认同，为提升法治政府权威打造了畅通的制度实践路径。

法治认同；法治政府；权威提升

一、当代公民法治认同的现实基础与基本前提

(一)当代公民法治认同的现实基础条件

对人们正当利益的承认和维护，是法治认同形成的现实基础①李春明，王金祥：《以“法治认同”替代“法律信仰”——兼对“法律不能信仰”论题的补充性研究》，《山东大学学报》(哲学社会科学版)，2008年第6期，第103页。。人们之所以认同法治，是基于一种普遍的需求和希望。推行法治是政治家的选择，同时对公众来说也是最佳选择②陈金钊：《法治思维和法治方式的意蕴》，《法学论坛》，2013年第5期，第6页。。法治具有超阶级意识形态的特点，可以凝聚不同阶级利益的利益诉求，是一种国家信仰或国家理性。公众期待法治能实现和保障其正当利益，享受稳定的社会秩序和正常的工作生活。因此，当代公民认同法治的根本基础在于认同是一种利益期待，完全符合市场经济规则。公民需要通过健全的法治获得全面、平等、正当的法律利益保护，尤其是当公民的合法利益受到侵害的时候，法治应该为公民提供一种周到而现实的保护机制，让公民的正当利益得到及时恢复性补救。

首先，法治为公民提供一种正当的利益保护。法治追求的多元价值中包含公正、正当，法治应当为公民的正当利益提供法律保护，公民的法治实践中体验到的是一种公正价值有助于培养对法治的认同感。反之，助长特权、破坏公正、保护非法利益的法治实践只能削弱公民的法治认同感。依法治国作为一种理性选择的治国方略，在党的十八届四中全会后提升到了一种新的战略高度，从社会公众视域看，公民对法治的期望值普遍较高、认同度也较高，尤其是中央提出的老虎、苍蝇一起打的反腐政策得到了国际国内的点赞，昂山素季访华期间就曾表达敬佩中共反腐决心和力度。老虎、苍蝇一起打的做法使法治得到贯彻实施，打击非法势力正是对民众正当的利益保护，包括公民的生命、财产利益，从而极大地提升了公民对法治的普遍认同。

其次，法治为公民提供一种平等的利益保护。平等在法治的价值中有着特殊的意蕴，公民最易于感动和满足的是受到平等相待，只要是平等便无其他可言，惟有平等最能服人。国人办事最愿意求人也最痛恨求人，求人可以获得特殊优待，似乎高人一等；求人思维与平等思维最相矛盾，因为如果养成法治思维，平等是法治的应有之意，是自然而然的结果。大家都认同法治，自然按照制度和规则办事，无需求人，反之，法治如果不能为公民提供一种平等的利益保护，便会助长求人思维、甚至破坏法治。因此，法治应当为公民提供一种平等的利益保护，久而久之，公民的法治认同便有了坚实的实践根基。

最后，法治为公民提供一种现实的利益保护。此处现实的利益保护有两层理解，一是法治为公民提供一种可实现的利益保护。曾经发生过也不可能杜绝将来会发生这样一种现象：胜诉者在街头公开拍卖法院判决书——此种现象的实质是公民对胜诉预期利益不能实现的抗议和嘲弄。法治只有为公民提供一种可实现的利益保护才能真正实现公民的利益保护期待，才能在法治实践中让公民感受法治的真实，才能有利于培养公民的法治认同。二是法治为公民提供一种及时的利益保护。迟来的正义不是正义，姗姗来迟的利益保护就无法真正保护公民的合法利益，甚至会极大地损害公民的正当利益或者造成难以挽回的利益损失。及时提供利益保护才能让公民认识和体会到法治的现实性，所谓越及时越现实，法治实践中公民最需要现实和及时的利益保护。

(二)当代公民法治认同的基本前提条件

要让人们认同法律的合法性，自愿遵守法律，最基本的前提就是立法和执法应当具有“可见性”、“可审视性”*[美]汤姆·R.泰勒.《人们为什么遵守法律》，黄永译，北京：中国法制出版社，2015年2月，第1页。。认同本身就意味着是一种思想和理念的共鸣，是认同主体对认同客体的内心接受，当然公民同法律打交道、认同法治自然应当是一种发自内心的意愿，起码不是一种外力强加。

要实现这一目标，法治首先做到公开、公正，实现看得见的正义。法治不是神秘的武器，愈是公开愈是公正，公民才能信服，这种可见性要求公民应当能够参与到当前的立法和司法过程中来，听证程序就是公民参与立法的很好例证，也只有广泛听取民众意见的立法才能最大限度得到民众的维护和遵守。因此，依法治国的实现要充分保障公民的参与权，公民积极参与法治建设、法治实施本身就是对法治的极大认同，可以说，公民参与保证了法治的公开和可见性，公民参与培育了公民的法治认同。

其次，法治接受民众的批判和监督，自觉与民众相融共生的立法和司法才是最有亲和力和生长力的法治，才能最容易生成公民的法治认同。以往成为热点案例的广州许霆案、辽宁刘涌案，有人评价说是舆论左右了司法，与其说是舆论左右司法不如认为是民众在审视司法，公民在用一种普遍的社会道德审视现实的司法，能够经得起民众公开审视和批判的立法与司法，才是最易于得到公民认同的立法与司法，国内国外的司法实践莫不如此。当然国内与国外的司法传统存在很大差异，也许国外的司法传统是公民首先要认同法治的形式要件和司法独立性，因为形式和程序要件的合法而接受和认同一个“不合法”的结果；国内的司法传统或许更多是因为实质和内容要件的“不合法”而拒绝接受和认同一个合法的结果。两种情形的共同点是公民都在审视着立法，尽管审视的视角有差别，但起码说明了审视法治是公民法治认同生成的基本前提条件。

二、法治树立权威的正当性基础

就目前来说，中国需要改变由权力或者完全由市场主导改革的局面，使其逐步变成由法治主导改革更加趋向于公平的社会。法治与公平紧密相连，公平是社会权威的价值基础。法治认同是因为法律能够满足人们的利益期待和价值需求、能够有效实现保障权利和限制权力的社会目标，从而使公民发自内心的产生对法治的自愿服从、尊重和信赖之情。由此可见，人们选择法治本身就是社会成员之间达成的一种理性共识，法治认同自然与树立社会权威紧密相关，法治树立权威的正当性基础是建立在民众的内心响应——理性权衡——政治共识的达成这一基本逻辑根基之上而形成的。

(一)内心响应

权威的约束力，依赖于被约束者认为妥当的其他理由，依赖于正当化论证，依赖于内心响应*②季卫东：《通往法治的道路——社会的多元化与权威体系》，北京：法律出版社，2014年10月，第48页，第53页。。社会需要权威，权威的形成往往依赖于传统，人们习惯于遵从传统，这是一种心理响应定势。法治是一种传统，带有各自民族和国家的强烈历史传统色彩；法治是一种历史经验的总结，包含有大量的约定俗成和惯例。法治认同本身就是遵从法律、信守传统的结晶，是民众对传统和惯例的认可与接受。权威的力量一方面来自于权威自身的感染魅力，另一方面也需要民众对权威的内心响应，权威不可能仅靠强制力树立权威，即使靠某种外在强制力树立了一时的权威也难以达到长久的权威、真正的权威。权威可以分为人格化权威和非人格化权威，人格化权威是一种传统社会中人治下的权威，靠的是个人魅力，中国三十多年改革开放的政治经济文化社会发展将人格化权威冲击的遍体鳞伤，人们不再信服个人魅力，普遍展现出个人为中心的基本特质。非人格化权威可能有多种表现形式，法治是一种比较具有共识性的非人格化权威，民众对法治的内心响应和普遍信服是一种历史的选择和推动，是一种权威的引领和带动，非人格化权威正处于形成之中。因此，在经济新常态下的大数据时代，法治认同能够树立权威的正当性基础首先在于民众对法治认同的内心响应，尤其是对非人格化权威的自觉服从和遵从，这是权威具有约束力的心理定势基础。

(二)理性权衡

柏拉图所期待的“哲学王”、庄子所倡导的“内圣外王”，着眼点都是理性权威而不是实有权力②。民众对司法的自愿服从并不是简单依赖于司法的强制力，多半是对司法过程和判决内容的一种理性权衡，在某种意义上讲，法院本身就应当是理性的一种化身，法官是最理性的人，司法过程是完美展现人的理性的集中场合。整个的司法进程包括启动、审理、质证、辩论、裁决都是一种理性的选择和智慧的抗衡，人们经过司法理性的洗礼，特别是裁判文书的说理教育，其实就是一场生动的理性法治教育，人们服判遵法就是内心经过权衡比较最终服从于理性权威，这种权衡论证就是法治认同有效树立权威的正当性基础。人都是社会中的具体人，社会人是理性之人，在法治认同的过程中，人们会不自觉地掺进道德评价的因素，人们总是从自己的道德情感出发，作出符合个体和社会道德情感的评价和抉择。但同时符合个体道德情感的评价和抉择并不总是符合法治的判断，因此人们总是会运用理性来进行权衡和比较，试图克服不符合理性判断的选择，最终作出一种在个人道德情感和理性权衡之间妥协的最佳选择，当然个体道德情感和理性权衡之间并非总是完全矛盾和对立的，有时甚至可以是一致的。个人、社会、国家同样都需要理性，法治是实现理性的载体和必由之路。因为法治具有规则性和程序性、具有预期性和确定性，人们根据法治的指引可以预测到自己行为的后果，使未来社会发展演变成一个可以确定的规则运行的过程，人们行为变得可以确定起来，人们知道该如何行为和为什么该这样行为，国家与社会形成了一种让人们自愿服从和尊重的权威形态，当然这种权威形态是非人格化的法理型新权威，已经截然不同于以往传统社会中的个人魅力型的精神领袖权威。在此过程中，理性权衡始终起到了引领和把握的推动作用，构成了法治认同树立权威的正当化进程和有效途径。

(三)政治共识

作为法律概念的法治，实际上是指一种法律文明秩序，即社会框架、人的行为、交往、活动皆以法律为依归*於兴中：《法治东西》，北京：法律出版社，2015年1月，第133页。。法治同法律一样带有政治意识形态属性，法律意识的阶级性不再是主要的问题了，但人们法律意识上的不同政治倾向性或者价值性还会存在*孙春伟：《法律意识形态论》，北京：法律出版社，2015年5月，第170页。。不管人们是否深刻的意识到这个问题，法治与政治意识形态并存着，一谈到法治问题，不可避免的会涉及政治意识形态属性问题，也恰恰是政治意识形态问题使得法治更加步调统一，使得法治具备了灵魂和统帅。中国法治必须奠基于中国的文明传统之上，它一定有着与西方法治截然不同的结构和气质。中国法治需要一种政治向心力*刘哲昕：《文明与法治——寻找一条通往未来的路》，北京：法律出版社，2014年1月，第161页。。政治意识形态是最能团结人心向背的，法治凭依政治属性和政治向心力能最大化凝聚人心、形成共识、树立权威，这种层面的共识和权威是一种政治共识和政治权威，法治承载了反腐倡廉、政治清明的时代重托，法治承载了稳固国权、繁荣发展、通向未来的历史重任，法治还承载了中华民族伟大复兴之中国梦的铁肩道义。法治在十八届四中全会之后受到空前追捧，比起任何网络流行语都受爱戴，法治认同达到了一种前所未有的高度，法治认同在树立时代权威、提升政府权威方面形成了深厚的政治根基和政治向心力，法治话语因为这种时代属性和政治共识而成为一种主流话语体系和主流意识形态。在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部*③《中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议文件汇编》，北京：人民出版社，2014年11月，第62页，第61页。。党员干部要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力③，自此，选拔任用领导干部注重其在工作中是否善于运用法治思维和法治方式，法治工作队伍成为首要的人才保障，法治思维和法治方式成为评价的政治共识和政治依据，法治认同具有了强烈的政治向心力，法治认同的生成为提升法治政府权威奠定了坚实政治基础、锻造了普遍的非人格化魅力。

三、当代公民法治认同提升法治政府权威的着力点分析

不管人们是否愿意承认，有悠久人治传统的中国已经步履蹒跚地踏上法治的征程。当下中国政治体制改革进程中，法治成为执政党治国理政基本方式的首选和理性之选，伴随着传统人格化权威的动摇与逐渐失落，政府自身进行的改革与完善、政府权威自身进行的修复和提升成为一种可能和势在必行。当代公民法治认同贯穿于法治中国的实践进程之中，为提升法治政府权威提供了不竭动力之源和充分的机制选择。

(一)激发情感动力，培育公民的法治情感认同

民众对法治的情感是法治认同的前提基础，更是对树立政府权威的内心确信。中国二千多年的人治社会缔造了老百姓畏讼、远讼、抵触法治的负面情感，新中国社会主义民主政治的发展重新塑造了民众对法治的信赖和对政府权威的承认，拨乱反正改革开放后曾经达到了为一元钱而滥讼的、矫枉过正的畸形地步。再后来市场经济的发展、权力高度集中的体制使得法治情感受到了极大破坏，一度到了极其危急的状态，少数人为所欲为，表现为政法思维工具主义的登峰造极，法治倒退了一大步。十八届四中全会将依法治国提高到一个新的战略高度，老虎苍蝇一起打的反腐决心，再次重新唤起了民众对法治的深厚情感，民众深刻感受到了法治惩恶扬善的质朴情感体验。公民对法治的敬畏、信任尽管还存在某种程度上的游移不定、半信半疑的侥幸心理，但毕竟占据绝对优势的还是法治的进步和对法治的认同，法治重新担负起了凝聚人心、塑造权威的历史重任。公民对法治的敬畏之心源于法治的刚性和法律对侵害公民合法权益行为的严厉惩治，没有惩戒，法治无法保持应有的威严。惟有法律的警钟长鸣，才能强化人们对法律的敬畏感，从而增强人们对法治的认同度*卢建军：《法治认同生成的理论逻辑》，北京：法律出版社，2014年10月，第18页。。公民对法治的信任体现为：公民遇事首先找法，充分表现为对法治的信赖和亲近。全国政协委员周大生曾经说过让国人少求人，如果国人习惯于遇事求人，那绝不是对法治的信任感情。只有让公民感受到诉诸法律维权比其他任何机制都节省成本、都更有效，才能真正培养起公民对法治的信任感情。

公民对法治的信任、敬畏之情构成了法治认同产生的情感基础，而法治认同对于提升法治政府权威打造了一种畅通机制，信任、敬畏的法治情感潜移默化成为提升政府法治权威的一种情感动力，因为法治的信任和敬畏才产生对法治政府权威的信任和敬畏，民众这种朴素情感是最真实的、最容易满足的、也是最有感染力的。

(二)优化价值体认，培育公民的法治价值认同

如果社群或者政治当局能够获得其成员的广泛认同，它就能向具有共同价值观念的成员提出要求，这样他们就能够更有效地行使自己的管理权*[美]汤姆·R.泰勒：《人们为什么遵守法律》，黄永译，北京：中国法制出版社，2015年2月，第413页。。法治文化的价值认同，则是对民主和法治这个好东西的价值体认*④卢建军：《法治认同生成的理论逻辑》，北京：法律出版社，2014年10月，第19页，第19页。。法治不仅有规则、程序，更主要的是法律中包含了多重价值，诸如正义、公平、自由、民主、人权以及秩序等，这些价值就是改革的目标，同时法治方式的论辩、论证过程也为多元价值融合提供了切实的路径。价值观念的基础和来源，在于它是人们价值生活状况的反映和实践经验的凝结；价值观念的功能，在于它成为人们内心深处的评价标准系统*李德顺：《价值论》，北京：中国人民大学出版社，2013年8月第三版，137页。。因此，法治中国建设的法治实践过程中，法治认同能够提供有效价值引领，多重价值易于达成共识，有了这样的共识，全社会认同法治就有共同的利益追求和践行法治的高度自觉④。在社会转型期，法治是最理性的选择，法治方式是各方都能够易于接受的方式，法治认同恰恰是从民众的实践经验出发形成内心深处的价值评价标准体系，进而对民众的社会行为实践形成一种价值指引。政府权威提升既需要一种实践规范、制度约束，更需要一种内在的观念认同、价值引领，前者是一种外在的、形式化的要求，后者则是一种内在的、实质性的羁束。法治认同恰恰同时能够满足政府权威提升所需要的这些要素，其根源在于法治本身就是外在规范约束和内在价值引领的结合体，也只有法治才能够充分反映着人类普遍的公平正义诉求，也只有法治才能够为公民正当权益提供可靠的保障，而且也只有法治才能够将权力关进制度的笼子，保障社会治理的有效实现，确保社会权威和政府权威的形成。习近平总书记曾引用过“公生明，廉生威”的典故，我们也可以用在这里讲法治认同、论政府权威提升的问题。公正是法治追求的永恒价值，也是民众普遍的诉求，最易于得到民众的认同。一个公正、廉洁的政府是最受民众拥戴的政府，在民众之中最有权威的政府。法治认同与提升法治政府权威具有着目标和价值的部分一致性，法治认同不但能够为提升法治政府权威提供了切实融合的现实路径，而且提供了现实的价值引领。

(三)引导公民参与，培育公民的法治实践认同

所谓“法治政府”，就是不仅要以法律作为手段进行治理，也不仅要树立依法行政的方针，还必须承认法律优越的原则，承认法院在具体案件审理方面做出终局性决定的权力，承认在法律解释权方面审判权高于行政权*季卫东：《通往法治的道路——社会的多元化与权威体系》，北京：法律出版社，2014年10月，第95页。。因此，提升法治政府权威的关键在于法治的实践途径，要充分运用司法审查制度将现行的宪法和法律制度激活起来，要运用法治思维和法治方式开展各项社会性工作，引导公民参与宪法实践、给予公民以宪法保护。宪法是最高的法律，宪法认同是最核心的法治认同，宪法认同就是一种政治认同，政治认同能够为提升法治政府权威奠定坚实的宪法基础。

第一，培育宪法精神、运用宪法监督

法治实践首先强调政府的法治实践和制度实践，也即依法行政。依法行政首先是依宪执政，政府和公民都要遵从宪法，政府应当带头遵守宪法，政府服从宪法比公民遵守宪法更具关键影响力。行政权力是最易于侵犯公民私权利的，一旦缺乏了宪法和法治的有效羁束，其产生的对法治认同和政府权威的破坏是无可比拟的。行政权力是最容易和国家强制力搅浑在一起，不正当运用或假借国家强制力的威力肆意侵犯公民个人的私权利。因此，国家法治实践中，要树立宪法权威，但首先要将宪法从神坛上请下来，让宪法走进公民的现实生活中，让公民运用宪法武器监督行政权力的依宪依法行使。具体而言，设立国家宪法日还远远不够，要畅通宪法诉讼，要培育行政官员和普通公民的宪法意识和宪法精神，要做到唯宪是从、非宪勿作。行政官员要时刻想到这样行使行政权力是否违法反宪法，是否具有宪法依据，宪法上是怎样规定的，要培养宪法的阅读和追问精神；公民要不自觉得意识到自己的权益宪法上是怎样保护的，我的宪法权利是否受到侵犯，遵守宪法成为全社会的基本规则。

第二，构建阳光法治、调动公民参与

法治方式是通过赋予权利并保护权利来调动公民参与国家和社会治理的积极性，而政治方式则是喜欢动员群众参与国家和社会的管理。运用法治方式调动公民参与国家与社会治理是培育公民法治意识、树立政府法理型权威的最直接有效途径，因为公民可以亲自“看得见”社会治理过程，可以直接感受公民权利对行政权力的有效制约。凡是涉及公共利益的重大事项，政府在作出决策前都必须进行公开的听证程序，听证程序成为行使行政权力的前置程序，公民实实在在的可以参与行政决策并影响行政权力的具体行使。阳光法治与公民参与二者成正相关关系，法治在阳光下才能减少甚至杜绝司法腐败，阳光是治疗腐败的最好药剂。正因为如此，公开审判向来被视为司法公正的基本保障之一，甚至被各国宪法视为维护民主和法治的基本法律准则*陈瑞华：《看得见的正义》，北京：北京大学出版社，2013年7月第2版，第68页。。公民充分的参与行政管理、参与司法和执法过程，其法理基础是要赋予公民权利并对公民权利提供有效保护，享有权利成为公民积极参与社会治理的内在动因，同时，公民的积极参与也是对法治的充分信任和对政府权威的完全认可，因为治理决策和治理过程就是在公民充分参与之下进行的，是可以看得见的，是受到公民私权利制约的阳光决策和阳光程序。

第三，畅通法治渠道、树立权力公信

现代社会民主法治的发展已经给权力树立公信力方面创造了极佳的制度途径，传统权威是人格魅力型的权威，依赖于领袖杰出人物的个人魅力，现代社会尤其是社会转型期，传统人格魅力型的权威已经逐渐瓦解甚至衰落下去，法理型非人格化权威还尚未形成、正在形成过程中，表现为公民对法治还存有一定的疑惑甚至是半信半疑，但普遍的诉求和愿望是追求法治。法治是现代民主国家的重要支柱之一，法治往往是公民权利的守护神。如果法治渠道被堵塞，公民申诉无门，权利救济便会出现不给力的现象，社会积怨甚多，负能量无处排解，便会动摇社会稳定的根基，政府权威就会受到切实的挑战。法治渠道畅通，公民控告能得到有效处理，公民权利得到法律保护，公民对法治的认可度就会非常高，遇事就会自然想到法治方式，法治思维的培养、法治认同的形成就是一种自然结果。权力要有公信力，这也是政府权威提升的根本基础之一。权力必须依法行使，既包括依据实体法的规定，也包括依据程序法的规则，只有依法才能杜绝随意、杜绝其他无关的考虑，以免考虑影响权力正当行使的非法因素。权力依法行使才能赢得民众的信任和服从，权力依法行使在公民心目之中才具有普遍的公信力可言。

打造权力公信力的另一重要制度途径就是坚持先立法、后行为。我们固然不能等所有法律制度都制定完善了再去搞经济文化建设，当然也不能等国家所有的经济文化建设全部搞好了再去制定法律。因此，各个国家几乎都是在边搞建设边完善立法，但是法治社会、法治国家一个基本的规则是先立法、后行为。先立法是在全社会形成广泛的共识并达成一致性；先立法是给权力设定法律依据、规范行使规则、羁束权力任性；先立法是在权力与权利之间形成某种平衡，给权利制定了法律保障措施，同时为树立权力广泛的公信力锻造了法治认同的情感、价值和制度基础。后行为是在法治社会防止行为的任性，特别是公权力行为的任性，杜绝闯黄灯处罚的7天夭折、禁猪令三个月流产的闹剧行为；后行为是设定规则、引导公民积极参与的过程，公民知悉法律、熟悉法治要求之后自觉参与法治实践的主动性提高；更为重要的是先立法、后行为成为一种法治常态有助于更好的推进民众的法治认同，为树立社会权威和提升法治政府权威打造了畅通的制度实践路径。

[责任编辑：毕可军]

本文系山东省社科规划青少年研究专项(山东省青少年研究基地资助项目)“大学生法治认同的现状、问题及对策研究”(批准号15CQSJ01)；山东省高校人文社会科学研究计划项目(思想政治教育专题研究)“法律思维在高校思想政治教育中的价值与运用研究”(批准号J14SY74)的阶段性成果。

朱国良(1973-)，男，山东大学马克思主义学院博士研究生，山东青年政治学院副教授。

D920.4

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1003-8353(2016)06-0106-06