我国民事诉前调解制度的末路与新生

2016-03-09李亚楠

广州广播电视大学学报 2016年4期

关键词：强制性立案民事

李亚楠

（北京师范大学，北京 100875）

我国民事诉前调解制度的末路与新生

李亚楠

（北京师范大学，北京 100875）

随着人们通过法律手段维护自身利益的意识逐步增强，以及法院受理的案件越发复杂、疑难，法院的审判压力越来越大。尤其是在我国在实行立案登记制后，民事案件的立案量大幅度增加。我国现有的诉前调解模式虽然曾经起到过减少立案量、减轻审判压力的作用，但在立案登记制的要求下已受到严重冲击，亟需重新定位、构建，才能焕发新的活力。

民事诉讼；诉前调解；立案登记制；完善建议

引言

法学理论界一直对诉前调解存有不少质疑的声音，范愉教授认为诉前调解制度体现了司法社会化的理念转变，但容易使法院受到回避司法和超越自身功能、权限的指责［1］；傅郁林教授认为诉前调解制度可能导致公民的诉权被剥夺以及司法权的越位［2］；赵钢教授更是尖锐地指责诉前调解制度不是真正的“能动司法”，法院不管是在职责角度还是在利益层面都缺乏积极推行诉前调解制度的理由。［3］与此同时，当事人和律师们也有对诉前调解造成了“立案难”的抱怨。但诉前调解制度确实为减少立案量、减轻审判压力、化解矛盾纠纷作出过重大贡献。2015年，法院的立案审查制改革为立案登记制，立案量的激增亟需诉前调解制度发挥诉前化解纠纷的功能，减少审判压力。但现有的诉前调解模式已不能满足现实需要，我国的诉前调解制度如何走出末路走向新生成为一项值得研究的话题。

一、我国民事诉前调解制度面临的困境

（一）遭遇正当性的质疑

诉前调解是案件在正式立案前进行的调解，此时民事诉讼法律关系尚未形成，在理论上说，受诉法院还没有获得对案件的管辖权。“制度或规则的正当性应该是建立在合法性与合理性二者叠加的基础之上。”［4］虽然修改后的民事诉讼法在形式上赋予了诉前调解的合法性，但其合理性仍存疑问，其正当性问题仍然没有解决。根据“无原告即无法院”的基本诉讼原理，法院如果要开始实施具有司法职能性质的调解行为，必须在完成立案受理程序之后。法院凭什么可以在立案前进行调解，其合理性在理论上无法自圆其说。其他国家相关类似制度，如日本的民事调停制度，将启动权交给了当事人。当事人向法院提出申请的，法院才进行调停。此种制度设计正当合理，符合民事诉讼法原理。又如我国台湾地区的法律给必须进行诉前调解的案件划定了一个特定范围，在该特定范围内的案件于起诉前，应当经法院调解；在特定范围外，调解依当事人申请进行。也就是说，以当事人申请为主，强制为辅。反观我国的诉前调解制度，法院实际掌握着主动权，法院如此积极地推行诉前调解缺乏职权正当性。正因为这一点，我国的诉前调解实践自实施以来就始终站在理论上的风口浪尖。

（二）容易沦为人为控制立案节奏的工具

自2000年来，我国法院就开始面临巨大的审判压力。以朝阳法院为例，2012年其收案量就突破6万件，到2014年收案量竟突破7万件，而审判人员的数量受人员编制的限制，无法解决案多人少的状况，法院的审判压力可想而知。此外，法院考虑到政治上的维稳压力，也会想尽办法让一些潜在的容易激发社会矛盾的敏感类纠纷在诉讼前化解掉，以免纠纷进入诉讼程序引起舆论关注，造成社会上的不良影响。再加上一些疑难案件如法律政策规定不明确、涉及制度层面的问题，像涉及小产权房问题的案件目前就不太适宜由法院处理。这些案件一旦进入诉讼程序将是对民事审判工作极大的挑战，法院更希望通过诉前调解的形式把这些案件纠纷化解掉。

从实践来看，法院始终站在主动引导、劝说的立场上向当事人“推销”诉前调解，其“引导”、“劝说”的力度到底如何没有尺度可衡量，在时间上也没有限制。如果当事人表示坚持起诉，不愿意进行诉前调解，是否会受到法官再进一步的劝说呢？事实上，诉前调解很容易被用来迫使当事人进行调解而不走诉讼程序的一道屏障。诉前调解实践虽然有立竿见影的效果，但也容易滋生“立案难”的负面效应。

（三）立案登记制下遭受重创

2014年，法院将立案审查制改革为立案登记制，要求做到有案必立、有诉必理，切实保障当事人诉权。2015年，《关于人民法院登记立案若干问题的规定》颁布实施，明确了立案登记制的具体要求。根据该规定，法院应当一律接收诉状并出具书面凭证、注明收到日期。对符合起诉条件的案件，应当场登记立案；不符合起诉条件的案件，应一次性书面告知当事人在指定期限内补正。若当场不能判定是否符合起诉条件，应在收到起诉状之日起7日内决定是否立案；若7日内仍不能判定应先行立案。如此以来，诉前调解原有模式就没有发挥的时间。只要起诉符合法律规定，就应当当场立案，没有暂不立案的情况。法官顶多对不符合起诉条件的案件告知当事人限期补正，同时释明其诉前调解的优势，至于是选择补正还是选择诉前调解就完全取决于当事人了。对于不能判定是否符合起诉条件的案件，法官最多也只有7天的时间来促成双方达成合意，而这类案件只是极少数案件。这就是为什么目前诉前调解制度不再有昨日风采的最直接原因。

二、我国民事诉前调解制度的缺陷

（一）具体操作缺乏法律统一规定

我国目前立法上有关诉前调解制度的规定非常简陋、模糊，仅有“先行调解”的规定和少数几个司法解释，其具体适用范围和运作程序都无从遵照。这也导致各地法院在实践上的具体操作各不相同，诉前调解缺乏统一的运作模式。例如，在适用范围上，有些法院只排除法律明确规定不能进行调解的案件；有些法院只调解其列举的类型化案件；有些法院对特定类型案件适用专门的诉前调解机制，对普通类型案件适用一般的诉前调解机制。在诉前调解的方式提供和选择上，有些法院把主动权掌握在自己手中，主要由立案庭或者审判庭法官进行诉前调解，只对个别类型案件采取委托社会组织调解或者法院与社会组织联合调解的方式；有些法院同时提供多种调解方式，不区分案件类型，在向当事人作出释明提示后由当事人进行自愿选择，根据当事人的选择再启动相应的调解程序。［5］即便是在同一法院，由于法律缺乏相关规定，法院也可以随时视情况调整诉前调解的适用范围、调解流程等。

（二）强制性诉前调解缺失

我国的诉前调解以当事人同意为前提，许多类型的案件适宜调解，却因各种因素导致了当事人对诉前调解的拒绝，错失了诉前调解的良机。在我国台湾地区，有12类案件在诉讼前必须经过调解。这些案件是以简易程序事件和人事诉讼程序事件为标准，按案件性质、当事人之间的关系、居住环境及争议金额等因素划定的范围，主要为与不动产相关的各种纠纷，如地上役权纠纷、建筑物区分所有权纠纷、不动产租赁纠纷等；道路交通事故纠纷；医疗纠纷；雇用契约纠纷；合伙关系纠纷；亲属间发生的纠纷；离婚案件；收养关系纠纷；标的额较少的纠纷等。［6］这些类型的案件是根据多年实践经验总结的较为容易调解成功的案件，把这些类型案件强制性地放在诉讼前进行调解，有利于纠纷的快速解决，更便利更经济，也有利于当事人之间的关系缓和，维持和谐关系。因此，对这些类型的案件设置强制性的诉前调解非常必要，这一点值得我国大陆地区借鉴和参考。

3. 与诉讼的衔接机制不足

我国现行民事诉讼法仅规定了对起诉的两种处理结果，即在7日内立案或者在7日内裁定不予受理。根据这一规定，选择诉前调解的案件没有相应的暂不予以立案的裁定，在这7日审查期内就像是浮在空中一样悬着。并且，根据这一规定，案件只能在7日内调解结束，否则法院就只能出具立案通知书或者不予受理通知书了。但是，根据以往的经验，一般的诉前调解大概需要15日，7日时间太短，不容易促成当事人达成调解协议。若诉前调解进行7日后，双方当事人未达成合意，仍有继续协商、调解的意愿，现行的法律规定也没有提供相应的方式方法，当事人只能撤回起诉，自行协商，这显然不合理，也不经济。

此外，我国各地法院对诉前调解协议的司法确认普遍采取立案后由审判庭按庭前调解程序依法出具调解书的方式。也就是说，诉前调解协议只具有民事合同效力，缺乏强制执行力，必须通过诉讼程序将其变身为庭审调解协议。这无疑使诉前调解的快捷、便利性大打了折扣。

三、完善我国诉前调解制度的建议

（一）诉前调解的主动权应回归于当事人

我国目前的诉前调解模式仍是法院掌握主动权，因而饱受合法性和合理性的质疑。综观其他国家和地区类似制度，如日本和我国台湾地区，均是以当事人主动向法院提起申请的方式为主，这才符合民事诉讼法“无原告即无法院”的基本原理。我国的诉前调解制度应将主动权回归给当事人。大力发展供当事人自主选择的诉前ADR模式，不仅克服了合法性和合理性的质疑，也真正地把诉权和处分权交给当事人，减轻了法院负担。笔者认为，诉前调解不应该只是由立案法官释明指导当事人来选择，更应当在法院设置独立于诉讼的ADR诉前调解模式，回归诉前调解作为ADR机制的本质，将诉前调解主动权回归给当事人，如法院可在立案大厅设立专门的诉前调解申请窗口，双方当事人可根据合意到该窗口申请诉前调解。

（二）立法确立诉前调解的规则

我国目前关于诉前调解制度的规定相当简陋，各地法院的实践操作各异且不稳定，要建立实施诉前调解制度的长效和统一机制必须把诉前调解制度立法化，用法律详细规定诉前调解制度的运作规则，这样才能杜绝各地法院诉前调解制度的不规范做法，稳定实施诉前调解制度，提高诉前调解制度在当事人心目中的权威性。具体来说，诉前调解的程序规则有以下几方面需要立法予以明确：

1.诉前调解的启动

目前我国的诉前调解模式将诉前调解处于一个即将立案却尚未立案的尴尬地位，容易被立案法官利用行拖延立案之实。笔者认为，应明确诉前调解的启动规则，如果案件是由立案法官启动的，就应当由立案法官作出暂不予以立案的裁定，明确案件进入诉前调解阶段。如果当事人到法院诉前调解窗口直接申请诉前调解，接待法官应出具纠纷进入诉前调解的凭证，记载该纠纷的诉前调解案卷号等内容。

2.诉前调解的期限

诉前调解的期限非常重要。如果诉前调解的期限不明确、不确定或者可任意延长，诉前调解就极易成为剥夺当事人诉权的工具。目前我国各地区法院对诉前调解期限的规定各不相同，都是内部规定，除规定一般情况下诉前调解的期限外，还规定了在特殊情况下可对诉前调解期限延长。而所谓的“特殊情况”到底指哪些特殊情况，无从得知，其实也就是法院说了算。笔者认为，应当立法明确规定诉前调解的期限以及可延长诉前调解期限的条件，以此保障当事人的合法权益。可考虑将诉前调解的期限规定为7日，7日后调解未果法院可根据双方当事人的意愿延长至15日，15日后双方仍愿意继续调解的，应主动提出延长调解期限的申请。这样既考虑到了与我国现行民事诉讼法的衔接，也考虑到了调解的现实需要，还顾全了当事人的自由处分权。

3.调解人员的选任

目前负责进行诉前调解的人员比较杂，大致包括立案庭的法官、法院退休法官以及人民陪审员和特邀调解员等。这些调解人员如何选任及如何被指定为诉前调解人员不明确。事实上，法院完全可以制定诉前调解的工作人员名单供当事人选择。案件如进行诉前调解，双方当事人可以从名单中挑选出一名或三名调解人员主持调解纠纷，双方当事人在三日内无法确定人选的，法院可代为指定。［7］

4.费用收取

我国各地法院一般都不针对诉前调解收取费用，只是在调解成功后当事人向法院申请确认诉前调解协议效力时减半收取案件受理费。笔者认为，在立法确立了诉前调解协议直接具有强制执行力之时，也应规定诉前调解的费用收取。诉前调解耗费了一定的司法资源，应当收取必要的费用，但是收取的费用也不宜过高，以免影响当事人的积极性。从目前来看，保持按诉讼费减半收取较为合适。

（三）设立强制性诉前调解

在司法实践中，当事人愿意接受诉前调解的比例并不高。据朝阳法院2007年的统计数据，仅20.2%的案件当事人同意接受诉前调解。［8］从朝阳法院历年工作报告的数据来看，诉前调解的比例也每年也基本维持在20%左右。这样的适用比率对于激增的案件数量来说是不够的。强制性的诉前调解能够有效过滤可化解纠纷，大大减少立案量，减轻审判压力。如在德国，经强制性诉前调解的案件只有一半最后进入了诉讼程序。即便是调解失败，当事人大多也不会立即起诉。［9］可见，设立强制性诉前调解非常有必要。

1.将简易程序案件纳入强制性诉前调解范围

在我国，婚姻家庭纠纷和继承纠纷、劳务合同纠纷、交通事故和工伤事故引起的权利义务关系较为明确的损害赔偿纠纷、宅基地和相邻关系纠纷、合伙协议纠纷以及诉讼标的额较小的纠纷等6类民事案件是调解前置案件。这些案件由于其性质的特殊性适宜调解，也容易调解成功。事实上，适用简易程序审理的案件，大多数最终以调解方式结案，调解结案率高是我国民事诉讼简易程序的一大特点。［10］因此，将适用简易程序审理的案件纳入强制性诉前调解范围具有合理性，大多数简易程序案件能够通过诉前调解化解掉，减轻审判人员的审判压力。

2.增加必要的强制性措施

对于被纳入强制性诉前调解范围的案件，可增加必要的强制性措施，如强制双方当事人必须到场，否则将面临处罚等不良后果，这样能切实保证诉前调解高效运行。如台湾民事诉讼法第408 条和第409规定法官在必要时，可以命令当事人或法定代理人本人于调解期日到场；调解员认为必要时，也可以报请法官命令当事人或法定代理人本人如期到场。如果当事人或法定代理人无正当理由不在调解期日到场，即便其委托代理人到场了，法院也可以裁定处三千元以下新台币罚款。［11］在美国的审前程序中也有类似的强制性措施，如在洛克哈特诉佩特（Lockhart v. Patel）的医疗事故一案中，法院指示被告律师出席11月3日举行的和解会议，并要求被告保险公司总部的代表同来参加。法院明确、正式地告知被告律师保险公司总部不要派无和解权力的代表来协商。但当天，保险公司虽对法院的指示没有误解，却仍然只派来了公司地方办事处的一名调停员，于是，法院作出口头裁决并随即发布了书面命令，取消被告的诉答状，宣布对其缺席判决，并于12月12日审理是否应对保险公司处以藐视法庭罪的问题。保险公司在这一系列的措施下立即向法院作出书面的正式道歉，并与原告达成了和解。［12］可见，强制性措施能促使诉前调解制度高效实施，而不是形式上的“走过场”。

（四）加强与诉讼的衔接机制

合理的诉调对接一方面能够减少法院重复的无意义操作、减轻法院工作量，另一方面也能真正地方便当事人、减轻当事人诉累，从而激励当事人自主选择诉前调解制度。

1.建立诉前调解与速裁机制的对接

当事人在选择诉前调解制度时通常会担心调解不成浪费时间，耽误了诉讼。建立诉前调解与速裁机制的对接，对未若能调解成功转入诉讼程序的案件免去立案、送达等环节，加快审理，有效缩短结案时间，当事人的顾虑就得以打消了。例如，在实践中，有的法院对于诉前调解未能调解成功的案件启动速裁程序作出裁判，时间最长不超过20日。［13］这样既节省了司法资源也能激励当事人选择诉前调解。

2.直接赋予诉前调解协议强制执行力

诉前调解协议目前在我国只具有民事合同效力，不具有强制执行力。若要申请司法确认，只能通过诉讼程序在案件立案后由审判法官作出庭前调解协议书。直接规定诉前调解协议具有与确定判决相同的效力不仅更经济更便捷，还增加了诉前调解的权威性，可以激励当事人选择这种更便捷的纠纷解决方式。

结语

诉前调解制度在我国已经历过浮沉兴衰。在我国推进法治社会，切实保障公民诉权的大背景下，立案登记制的实施给原有诉前调解模式很大的打击。诉前调解作为诉讼外纠纷解决方式之一，能够将亲民随意的人民调解与权威严谨的诉讼司法有机结合起来，减轻法院负担，便利当事人，具有广阔的发展前景。我国立法机构应尽快完善立法，确定诉前调解的运行规则，紧跟时代发展需要及司法体制改革要求，以服务当事人为宗旨，不断地思索和完善诉前调解制度，这样才能让诉前调解制度更公正、更高效、更权威，从而发挥其应有的作用。

［1］范愉.诉前调解与法院的社会责任——从司法社会化到司法能动主义［J］.法律适用，2011（11）.

［2］傅郁林.“诉前调解”与法院的角色［J］.法律适用，2009（4）.

［3］赵钢.“能动司法”之正确理解与科学践行——以民事司法为视角的解析［J］.法学评论，2011（2）.

［4］赵钢.关于“先行调解”的几个问题［J］.法学评论，2013（3）.

［5］方洁.社会矛盾化解视野下对诉前调解的实践与制度性探析［EB/OL］.北京市高级人民法院网站（内网），2012-06-15.

［6］张榕.台湾诉前调解制度分析［J］.台湾研究，2006（1）.

［7］［11］高翔.法院附设诉前调解之制度构建［J］.福建警察学院学报，2008（6）.

［8］北京市朝阳区人民法院.关于开展诉前和解工作的调研报告［EB/OL］. http://cyqfy.chinacourt.org/public/detail. php？id=261，2008-08-27.

［9］王福华.论诉前强制调解［J］.上海交通大学学报（哲学社会科学版），2010（2）.

［10］徐胜萍.民事简易程序研究［M］.北京:中国书籍出版社，2005：125.

［12］汤维建.美国民事诉讼规则［M］.北京:中国检察出版社，2003：232-233.

［13］吴英姿.“调解优先”改革范式与法律解读——以O市法院改革为样本［J］.中外法学，2013（3）.