“公众参与”概念辨析

2016-03-09胡德胜

贵州大学学报（社会科学版） 2016年5期

关键词：公众参与公民决策

胡德胜

(西安交通大学法学院，陕西西安 710049)

“公众参与”概念辨析

胡德胜

(西安交通大学法学院，陕西西安 710049)

“公众参与”是一个外来概念，国内外都对其有不同解读，以致有混乱之嫌，不利于公众参与制度、体制和机制的建立和健全。本文讨论和阐释了国外学术界、外国政策法律、国际政策法律以及国内学术界对它的不同解读。关于“公众参与”的内涵，需要从程序和权力/权利两个方面予以明确；其外延应该包括公众有权获得有关(拟)决策事项的信息、参与机会并进行参与以及法律救济程序三个部分，而且原则上不宜涉及政党政治和国家机构及其工作人员选举。

公众参与；概念辨析；比较研究；内涵；外延

一、导语

“公众参与”(public participation，英文有时也用public involvement)这一术语，与 “公民参与”(citizen participation)、“利益相关者参与”(stakeholder participation，stakeholder involvement)、“社区参与”(community involvement)之间存在相同或者近似涵义，有时相互替换使用。不过，在涉及国家、社区管理/治理领域的决策方面，“公众参与”(public participation)的使用最为普遍。

极大地推动并切实使得公众参与进入国际和国内公共政策领域的，是1992年6月联合国《环境与发展宣言》原则10。它提出“环境问题最好在所有有关公民在有关一级的参与下加以处理”。正如埃伯哈德·多伊奇(Eberhard Deutsch)和京特·汉德尔(Günther Handl)所指出的：“原则10之前虽然存在一些先例……，但它仍然是开拓者，首次在全球层面提出了一个对有效环境管理和民主治理都很重要的概念。”[1]

此后，“公众参与”一词，不仅在国家、社区的，而且在企业公司的管理/治理领域，都成为一种时尚，特别是在国家和社区管理/治理中成了核心的治理理念和方法。例如，联合国亚太经济社会委员会认为，善治有8大特征或要求，即，“公众参与，共识导向型，可问责，公开透明，反应灵敏，有效和高效，公平和包容，以及，遵从法治”。[2]公众参与居于首位，尽管这些特征或者要求之间是一种辩证关系。

然而，“人们用许多不同的方式来理解公众参与”[3]；而且，正如下文所展示的，人们给公众参与以许多不同的概念和定义，实有混乱之嫌。科学的概念对于公众参与制度、体制语来源和全面背景来说，“公众参与”根植于民主理念、以善治理论为基础、发端于西方发达国家、经国际政治政策法律文件推动而广为应用。因而，探讨公众参与的概念宜从国外开始。

二、国外的公众参与概念

国外的公众参与概念可以分为学术性、外国政策法律规定以及国际政策法律规定三类。

1.公众参与的概念：国外学术性

世界粮农组织、联合国欧洲经济委员会和国际劳工办公室组织了一个林业公众参与专家组。在其2000年报告《欧洲和北美林业中的公众参与》中，该专家组将公众参与定义为“一种自愿程序，人们单独地或者经由有组织的团体，能够据之交流信息、发表意见以及明确表达利益诉求，并因而有可能影响有关事务的决策或者结果”[4]6。

欧洲公众参与研究院(European Institute for Public Participation)在其2009年研究报告《欧洲的公众参与：比较的视角》中这样定义公众参与：它“是这样一种审议程序，感兴趣的或者受影响的公民、市民社会组织，在有关政府或其部门/机构做出一项政治决定之前，共同参加到决策中来。就审议而言，我们是指一种在给出和决定的选择理由基础上的深思熟虑的讨论过程”[3]。

公共参与国际协会(International Association for Public Participation)是这样界定公众参与的：它“意味着让那些受一项决策影响的人们参与到决策程序中来。它通过向参与者提供以一种有意义的方式进行参与所需要的信息，促进可持续发展的决策，并且同参与者进行沟通交流他们是如何受到决策影响的。公共参与实践可能会涉及到公开会议、调查、经验交流会、研讨会、投票、公民咨询委员会以及其他形式的公众直接参与”[5]。

桑木如迪·尼科罗(Somrudee Nicro)于2002年将公众参与定义为“影响决策的法律权利和实践机会，例如，就一项活动、项目、计划/规划、流程或者程序，向做出决定的政府机构提交声明的方式”[6]11-12。

皮埃尔·安德烈(Pierre André)等人在2006年认为：“可以将公众参与定义为，个人和团体组织，或因受某一拟议干扰事项(例如，一个(项)项目、方案、规划、政策)正面或者负面影响，或因对该拟议事项感兴趣，根据一项决策程序而进行的参与”[7]。

西纳·奥杜贝米(Sina Odugbemi)和托马斯·雅各布森(Thomas Jacobson)2008年使用公众参与来指“在能够让利益相关者以及其他感兴趣的和受影响的各方参与……决策的程序和机制的基础上的一种宽泛的矩阵”[8]157。

伊瓦·弗曼(Eeva Furman)等学者没有给公众参与下定义，而是根据国际政策法律文件(例如《环境与发展宣言》原则10，1998年《在环境问题上获得信息、公众参与决策和诉诸法律的公约》)的规定认为，公众参与由获取信息、参与决策程序以及利用法律程序救济这3个部分组成。[6]11-12

巴斯琴·阿费尔特兰格(Bastien Affeltranger)认为：“公众参与是一个常用术语，又被称为参与式程序，它一方面识别一种道德的和民主的价值，另一方面确定一系列的技术性程序。”[9]

2.公众参与的概念：外国政策法律规定

一些国家或者联邦制国家的州(省)制定有专门的公众参与(保护)法律，其中有些对“公众参与”进行了法律上的界定。例如，加拿大不列颠哥伦比亚省2001年《公众参与保护法》在第1条定义部分这样界定公众参与：它“是指就一项公共利益事务，旨在影响公众舆论或者促进或推动公众或者任何政府机构采取法律行动的行为”。

澳大利亚首都地区2008年《公众参与保护法》在第7条这样界定公众参与：它“是指针对一项公共利益事务的行为，而且一个理性的人会认为是它的目的(全部或者部分)在于影响与公众舆论，或者在于促进或推动公众、公司或者政府机构采取行动”。

南非国会立法部门服务局在其2013年报告《南非立法部门公众参与框架》中是这样界定公众参与的：它“是指这样一种程序，国会和省级立法机构在做出一项决定之前，经由之与人民以及感兴趣的或者受影响的个人、组织和政府机构进行咨询。公众参与是一个用于沟通和协作解决问题的双向机制，旨在实现具有代表性的和更为接受的决策的目标”。[10]

一些国家或者地区没有在法律文件中规定公众参与的定义，但在官方文献中就公众参与的概念进行了说明。例如，欧盟在其2003年《水框架指令相关的公众参与(指南文件之八)》中认为，“通常意义上可以将公众参与定义为允许人们影响计划/规划和工作程序”。

关于美国，学者莉萨·布洛姆格伦·宾格汉姆(Lisa Blomgren Bingham)于2010年统计，“public participation”和“public involvement”在《美国法典》中出现了200多次，在《联邦行政法典》中出现了1000多次。[11]美国环境保护署在其官方网站中这样说明公众参与：它“可以是使公众直接参加决策并且在决策中充分考虑公众意见的任何程序。公众参与是一个过程，而不是一个单一的事件。它由政府主办机构在一个项目全部生命周期内的一系列活动和行动所组成，政府主办机构既通知公众又获得公众意见。公众参与向利益相关者(那些对某项事项拥有利益或者具有利害关系的人，例如个人、利益团体、社区)提供机会来影响那些影响他们生活的决策”[12]。

3.公众参与的概念：国际政策法律规定

1992年，《联合国气候变化框架公约》第6条要求各缔约方“在国家一级并酌情在次区域和区域一级，根据国家法律和规定，并在各自的能力范围内，促进和便利：……(二)公众获取有关气候变化及其影响的信息；(三)公众参与应付气候变化及其影响和拟订适当的对策；……”。1994年，《联合国关于在发生严重干旱和/或荒漠化的国家特别是在非洲防治荒漠的公约》第3、5、10和19条的规定，涉及了公众参与。1998年，《在环境问题上获得信息、公众参与决策和诉诸法律的公约》是对《里约环境与发展宣言》关于公众参与的原则10的立法编纂，它从获得信息、公众参与决策和诉诸法律3个方面对公众参与做出了详细解释。

美洲国家组织于2000年4月2日通过的《为了可持续发展促进决策中公众参与的美洲国家战略》这样定义公众参与：它“是指政府和市民社会之间的所有互动，而且包括政府和市民社会经由之进行公开对话、建立伙伴关系、共享信息以及其他互动，进而设计、实施和评估政策制订、项目和方案的程序。这一过程需要所有利益相关方(除其他方面外，其中包括穷人和传统上被边缘化的群体特别是弱势种族和少数族裔)的参与和投入”[13]。

南部非洲发展共同体就利益相关者参与的定义，这样规定：“利益相关者参与可以被定义为这样一种程序，它使利益相关者能够参与解决问题或者决策，并且利用利益相关者的意见，从而做出更好的决策。利益相关方可以是个人、团体或者机构，他/它(们)对一项决定程序或者项目拥有或者具有明确的和得到承认的利益或者关联。据此定义，利益相关者参与是指一种涉及一系列的活动、影响和结果的程序，它不是一个单一的行为。”[14]

三、我国学者的公众参与概念

国内文献中的公众参与概念和定义很多，它们之间存在诸多差异，对它们可以根据不同的视角进行分类和理解。

1.根据参与范围不同的广义与狭义

根据所界定参与范围的大小，可以将我国学者的公众参与定义分为广义和狭义两类：

第一类认为，公众参与包括传统的政党政治以及国家机构组织成员和公职人员的选举，涉及的参与范围极其广泛、无所不包。例如，俞可平认为：“公众参与，又称公共参与，是公众试图影响公共政策和公共生活的一切活动。”[15]他还认为：“凡是旨在影响公共决策和公共生活的行为，都属于公民参与的范畴。投票、竞选、公决、结社、请愿、集会、抗议、游行、示威、反抗、宣传、动员、串联、检举、对话、辩论、协商、游说、听证、上访等等，是公民参与的常用方式。”[16]王家德和陈建孟认为：“公众参与指社会群众、社会组织、单位或个人作为主体，在其权利义务范围内有目的的社会行动。”[17]356陶东明和陈明明认为：“公民参与主要是指公民依据法律所赋予的权利和手段，采取一定的方式和途径，自觉自愿地介入国家社会政治生活，从而影响政府政治决策的政治行为。”[18]104贾西津认为：“公民参与是民主制度的一个重要维度。公民参与对民主治理的作用至少体现在公共政府的产生与监督、公共决策运作过程、公民自治能力发展等多个方面。”[19]1王文革认为：“公众参与就是公众及其代表以主体身份参与到公共权力运作中，使各方代表能够在阳光下，充分表达自己的利益诉求，形成利益博弈，达到资源的优化配置的一种形式。”[20]182武小川认为：“广义的公民参与包括了对政治活动的参与和对社会活动的参与，而狭义的公民参与则与对社会活动的参与相并列。”[21]

第二类没有明确认为公众参与应该包括传统的政党政治以及国家机构组织成员和公职人员的选举，涉及的参与范围较小。例如，李图强认为，公民参与“就是为了落实民主政治、追求公共利益及实现公民资格，由公民个人或公民团体从事包括所有公共事务与决定的行动，这些公共事务是以公民本人切身的地方性事务为基础，再逐步扩大到全国性的公共政策，因此，可以由每一个公民时时刻刻都关心与适时的投入来实现”[22]37。李艳芳认为，公众参与“是指具有共同利益、兴趣的社会群体对政府涉及公共利益事务的决策的介入，或者提出意见与建议的活动”[23]16。王琳将公众参与定义为“社会成员自觉自愿地参加社会各种活动或事务管理的行动，是社会成员对公共管理中各种决策及其贯彻执行的参与，是对社会的民主管理”。[24]徐文星和刘晓琴认为，公众参与在理论上还没有精确定义，但认为关于公众参与的核心内涵存在共识，这就是“公民有目的的参与和政府管理相关的一系列活动”。[25]马琼丽认为：“现代意义上的公众参与概念与当代参与式民主理论和公共治理理论紧密相连。参与式民主理论认为公民应当直接参与包括工区和地方社区在内的社会中的关键工作的管理，实现直接民主参与；公共治理理论则主张治理的主体应当多元化，其中就包括社会公众群体，也就是公民社会，他们被看作治理活动的参与者，是作为治理活动的主体之一而存在于整个社会治理结构当中。……是现代意义上的公众参与，其内涵和内容基于当代参与式民主理论与公共治理理论。”[26]关于公众参与的范围，蔡定剑认为不应过于宽泛，它不是政治参与，因而不应该包括选举活动、街头行动、个人或者组织的个人维权行动。[27]

2.不同学科视野下的定义

公众参与主要是在环境资源领域的盛行而得到推广的，了解一下该领域学者关于它的定义很有必要。韩广等学者认为：“环境保护领域的公众参与是指公众及其代表有权通过一定的程序参与一切与环境有关的决策活动，使得该项决策符合公众的切身利益，且有利于环境保护。”[28]332张晓文认为：“在环境保护领域，公众参与则指公众有权平等地参与环境立法、决策、执法、司法等与其环境权益相关的一切活动。”[29]金亮等学者认为：“在环境保护中公众有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相关的活动，同时也负有保护环境的义务。公众参与是公众根据国家赋予的权利参与环境保护的制度，是政府依靠公众的力量与智慧，制定出环境政策、法律法规、确定建设项目等的制度。”[30]王文革认为，环境公众参与“是公众及其代表根据国家环境法律赋予的权利和义务参与环境决策和管理”。[20]182王朝梁认为，环境公众参与“是指在环境保护领域里，公民有权通过一定的程序或途径，参与一切与环境利益相关的决策活动，从而保证该项决策符合公众切身利益的一项制度”。[31]57

环境与资源法学者多从法律原则的角度来讨论公众参与。例如，史学瀛等人认为：“公众参与原则是指生态环境的保护和自然资源的合理开发利用必须依靠社会公众的广泛参与，公众有权参与解决生态问题的决策过程，参与环境管理并对环境管理部门以及单位、个人与生态环境有关的行为进行监督。”[32]35汪劲认为，公众参与原则是指“公众有权通过一定的程序或途径参与一切与公众环境权益相关的开发决策等活动，并有权得到相应的法律保护和救济，以防止决策的盲目性、使得该项决策符合广大公众的切身利益和需要”。[33]106-107

关于行政中的公众参与，王锡锌认为，它是指“在行政立法和决策过程中，政府相关主体通过允许、鼓励利害相关人和一般社会公众，就立法和决策所涉及的与其利益相关或涉及公共利益的重大问题，以提供信息、表达意见、发表评论、阐述利益诉求等方式参与立法和决策过程，并进而提升行政立法和决策公正性、正当性和合理性的一系列制度和机制”。[34]3马琼丽的定义则是：“在现代民主政治和民主行政的背景下，社会公众(包括自然人和以组织形式存在的法人)基于公共理性，通过一定的途径和渠道向国家行政机关及其所实施的公共行政活动施加影响力，力求干预公共政策的制定和执行，使之更加符合公共利益的要求的一切活动。”[26]

王士如和郭倩这样定义政府决策中的公众参与：“在行政决策制定过程中，公众以合法的形式表达利益要求，并影响决策过程和结果的活动。”[35]张晓文提出：“从社会学角度讲，公众参与是指社会主体在其权利义务范围内有目的的社会行动；法学视域中的公众参与，更多关注的是社会公众参与管理国家事务和社会公共事务的权利。”[29]李永胜将水污染防治中的公众参与定义为：“对水环境品质关注的公民个体、组织或法人单位，依照法律制度所赋予的权利或在政府允许的范围内，通过特定的途径、程序或方式在与其他相关治理主体互动中，直接或间接地对良好水环境的维护起到积极推动作用的一切活动。”[36]

四、讨论和结论

前面两个部分堆砌了关于公众参与的许多概念和定义，但笔者的目的既不是为了以此方式发表高见，也不拟创造一个替代“公众参与”的新概念，而是为了厘清公众参与的概念，为公众参与的应用奠定坚实的理论基础，促进我国公众参与研究和讨论能够与国际话语体系接轨，以免闭门造车。

概念特别是关键概念对于科学的发展和进步非常重要。翟锦程教授认为：“科学的理论体系本质上就是一个由概念构建起来的有机体系，人们学习、研究一种新的理论、新的学说，实际上就是在学习和研究它的核心概念体系。理论的形成过程是概念辩证运动和发展的过程。”[37]陈占江副教授认为：“学术概念既是科学共同体中的成员之间相互交流的语言媒介，也是进行科学研究不可或缺的工具。”从学术发展的角度看，正是由于对既有概念的批判性继承和新概念的创造，学术才能向前推进，“但一个新概念的提出如果不是建立在对旧概念进行批判性分析或新旧概念深入对话的基础之上，那就既不是创新，也扰乱了学术话语秩序。”[37]

“公众参与”是一个起源于西方现代公共/政府治理理论和实践，经由以联合国机构系统为主推动的国际政策法律文件的推进而广泛应用于世界各地的概念，其核心内涵和外延已经定型。正如美国学者约翰·克莱顿·托马斯(John Clayton Thomas)所指出的：“将公民参与作为现代公共管理不可分割的有机组成部分是一个比较新的思想或观念，是20世纪末叶的管理创新。”[38]2将国内学者关于公众参与的诸多定义同国外的、国际政策法律文件中的进行对比，可以发现：其中许多已经脱离了国际上主流的(或者说为国际政策法律文件所确认)的核心内涵，并将外延进行了很不适当的扩张。这不仅扰乱了关于公众参与的国际学术话语体系，也扰乱了国际政策法律文件所构建的公众参与应用体系。

综合分析国际政策法律文件关于公众参与的规定以及国外关于公众参与定义的讨论，可以发现：(1)公众参与的理论基础是关于社会管理的、基于民主政治的现代公共/政府治理理论，而不是以任何形式的代议制为核心的政党政治和国家管理理论，它基本上与政党政治无关。因此，将国家机构组织成员和公职人员的传统选举活动纳入公众参与的范围，无疑是对公众参与这一本来是创新的事物，去其实质、留其外表，以外表的“公众参与”作为一个新瓶，把无论新旧的什么东西都往里面装。这种做法，既是不合适的，也是容易引起混乱的；(2)公众参与产生的直接原因是对国家机构及其工作人员的国家管理活动通过传统选举路径无法进行有效制约、监督，以及国家机构及其工作人员的国家管理活动低效、无效或者不公正情形进行校正的产物。无论是公众参与，理论本身还是作为其直接理论基础的现代公共/政府治理理论，其产生的直接原因都是代议制民主的缺陷。“代议制民主下，选举的代表一般由少数的政治精英统治并受各种利益集团支配，往往不能真正地代表选民的利益，国家机关与市民社会之间也缺乏有效透明的沟通机制，因此选举已经不能满足人民参与管理的需要。”[39]公众参与注重的是市民社会的成员直接参与，或者通过市民社会组织团体间接参与传统上由国家机构及其工作人员所进行的针对具体事项的社会管理活动。因此，如果市民社会成员或者其通过市民社会组织团体的活动，不是以国家机构及其工作人员针对具体事项的(拟)决策社会管理活动为对象，就不宜将之纳入公众参与的范围；(3)公众参与的概念如果基本上无所不包，于逻辑上就会过于宽泛而缺乏针对性，进而丧失了公众参与应有的真正意义和价值。

基于上述发现，笔者认为，可以将公众参与的概念表述如下：

就其内涵而言，公众参与作为一种程序，是指因公共机构关于某一(拟)决策事项(例如，一个项目、一个方案、一项规划、一项政策)(可能)遭受其正面或者负面影响的，或者对该(拟)决策事项感兴趣的个人、法人或者其他组织，通过交流信息、发表意见以及明确表达利益诉求等方式，旨在影响公共机构关于该(拟)决策事项的决策或者结果的过程；作为一种法律上的权力/利权，是一国公民所享有的并可通过其所在国有关团体、组织或者机构实施的国内法上的权力/权利，公共机构负有职责和义务考虑国内公众的意见并给出在决策中采用或者不采用的理由，国内公众享有获得法律救济程序的权利。

从其外延上看，公众参与应该包括公众有权通过适当的途径获得公共机构所掌握的关于(拟)决策事项的信息，有权获得参与公共机构决策程序的机会并进行参与，以及对其本国(拟)决策事项，通过本国法律救济程序获得救济这3个部分，而且它原则上不宜直接涉及政党政治和国家机构及其工作人员选举，尽管可以将政党列入公众的范围。

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