黄河下游干流水权体系建设问题探讨

李红卫

摘 要：建设基于基本用水水权的黄河下游水权体系，是黄河水资源配置体制创新的初步探讨。从水权、水市场理论出发，提出包括基本用水水权层次和丰余水层次的水权体系架构，分析了河流内外分水、农业水权、水泉界定、用水主体等黄河下游干流水权分配的基本问题，对水权转让及管理机制进行了初步探讨。

关键词：水权体系；基本用水水权；丰余水水权；农业水权；水权转让；水价；黄河下游

黄河水资源在我国整个国民经济布局中具有重要的战略地位。黄河水资源配置体制中深层次矛盾在经济发展、环境变化等外界条件变化后逐步暴露出来。运用水权与水市场理论，将市场机制引入水资源配置是当前迫切需要研究的课题。本文提出建立基于基本用水优先的黄河下游水权体系的基本思路。

一、黄河下游干流水权分配的基本问题

建立水权体系的目的是为了提高黄河水资源的利用效率和促进黄河流域水资源的可持续利用。其知道思想是：利用基本用水水权，保障各地区基本生活、生态用水以及基本的经济用水，通过允许水权转让，结合水价政策，兼顾地区公平，促进水资源的优化配置。

黄河下游水权分配及运作必须遵守以下原则：①人类基本生活用水优先；②生态环境基本用水优先；③灌区基本用水优先；④工业和城市基本用水优先；⑤地区间合理分水；⑥ 现状用水优先；⑦效益优先。

黄河下游水权体系的基本构架可以分为基本用水水权和丰余水水权两个层次。设立基本用水水权的主要目的是在现状优先原则指导下，结合生活、生态、生产基本用水优先原则，为各地区各行业提供高保证率的基本用水，反应基本的用水公平。丰余水层次的水权配置主要反映市场经济的资源配置原则，根据水资源供求状况，通过水权交易市场，将水资源配置到经济效益高的用水部门。

河道内外的分水问题是水权分配的主要内容。黄河上的水库尤其是三门峡水库和小浪底水库都是首要功能，水库水位必须遵从防洪和防凌需要。减淤是指把淤沙冲到海，一般不能和其他河道外来用水兼容。防洪和减淤二者也随 、水情变化而具有一定的弹性，是可以调度的。功能配水的原则是：防洪、防凌、减淤、生态功能用水优先，作为基本用水水权；其次是供水、灌溉、发电。根据黄河水资源紧缺的具体情况和三门峡、小浪底两水库的建设目标。供水、灌溉等河道外用水具有优先权，即首先满足下游河道外用水，然后才兼顾发电。

黄河下游引水以农业引水为主，处理好农业水权问题，是建立黄河下游水权体系的关键。针对农业水权的以上特点，要处理好农业水权问题，必须做到以下两点：一是实施定额制度和基本用水水权制度，保证农田关键时期的基本用水，允许基本用水水权转让。二是通过对超定额用水实行竞争性的水价，抑制过度用水需求，敦促调整农业种植结构。

水权具有时间、地点、取水量、取水方式、取水条件等各种构成要素。受水文规律复杂性的影响，水权的界定比较困难。尤其是当水权转让时，往往给第三方带来有益或有害的影响。而且水的流程不同，其率也不同。因此，配给各用户的水权应以干流取水口处的水量确定，但在确定基本用水水权时考虑水的沿程损失，同时根据多年水文监测统计结果，适当考虑回归水。

二、黄河下游干流水权体系建设基本思路

（一）基本用水水权初始分配

基本用水水权主要是为保证基本生活、生产、生态用水，作为枯水年水资源优化配置的公平基础。水权初始分配的过程如下：

1.根据黄河多年水文资料和水库兴利库容、下游用水保证率等确定某一枯水年型的来水量作为基本用水水权可分配水量。

2.确定水权用户及优先权。基本用水水权用户以现状用水户为主，可以根据具体情况由国家通过政治协商制定一些修正条款对用水户进行增减。

3.确定水权定额。基本用水水权根据科学制定的定额、标准确定。定额是在现有的社会正常的生产生活条件下，在社会平均的节水技术水平下的耗水量或取水量。

4.水权申报。用户申请基本用水水权，可以在定额以内，但不可以超过定额。

5.水权核定。根据用水定额和取用黄河水比例，结合用水依赖度进行修正，计算得出各用户基本用水水权核定量。

6.确定有效满足的可分配基本用水水量。

7.各省在限额内按照优先原则确定本省内各用户基本用水水权。

（二）丰余水水权配置

建立丰余水水权分配制度，旨在通过取水权的拍卖、转让、租赁等，发挥价格杠杆的作用，引导水资源配置到经济效益高的地方。

丰余水可分水量是指基本用水水量以外的来水，与天然来水有关，具有随机性。但根据水文预报和水库调度，可以预测本月、本旬的可分水量。丰余水用户不受任何限制，用水也不考虑定额问题，但用水须向黄委申请购买。丰余水权受省际分水指标限制，各省每年年初应根据本省分水指标对各用户规定用水限额，在实际取水时，用水超出限额后开始缴纳水权转让基金。

（三）水权体系运作机制

1.水权管理、水权转让和水权市场

取水时间是水权的重要特征之一。考虑到农作物的生长期发生变化等原因，水权所有者可能会要求提前或推迟使用水权。由于水权尤其是基本用水水权是根据水库对天然来水的调蓄之后确定的流量过程线分配的，饮水时间的变化将可能影响水库的调度，并受到来水量的限制，因此水权的提前或推迟使用要根据水库调度情况和用户申请确定。

基本用水水权初始分配后的获得途径有两个：一是通过水市场从其他基本用水水权用户处受让（永久或临时）；二是以投资换水权，用户投资与水资源开发、节约工程，获得相应水权。如建设大坝，增加了用水保证率，可分配优先水权增多，可以根据投资等指标分配；或者投资与农村灌溉节水措施，获得节约下来的相应水权，这也是水权转让的主要内容之一。

基本用水水权可以在部门内转让，也可以跨部门转让。鼓励节水设施的使用，因节水而多出的水权可以转让。水权转让须备案或报批，以便于调度和控制。由于水对生产、生命和生态的意义重大，因此必须建立协调机制，设立水法庭、仲裁机构等专门机构协调出现的用水矛盾。