京津冀协同发展亟需加快公共服务一体化进程

孔祥利

公共服务一体化是京津冀协同发展的重要目标，也是突破京津冀发展瓶颈、促进区域协同发展的关键所在。贯彻落实京津冀协同发展的重大国家战略，亟需加快公共服务一体化进程。

加快公共服务一体化进程的制约与困境

京津冀公共服务一体化进程推进较为缓慢，是历史与现实多种因素综合作用的结果。其中，最重要的是建立在行政区划基础上利益区隔机制的影响。行政区划导致了区域空间的割裂，也带来了区域合作中政策法规体系、财政支出体制、政绩考核制度的各自为政以及发展的不均衡，阻碍了京津冀公共服务一体化的顺利推进。

区域政策法规的缺失与冲突。区域政策法规体系，将为完善区域协调与合作机制、推动公共服务一体化提供制度保障。但在京津冀公共服务一体化进程中，相关政策法规稀缺而零散。在中央层面，虽然新近出台了《京津冀协同发展规划纲要》以及相关部委针对产业转移制定的若干指导性目录，但在地方层面，三省市几乎没有出台过专门性的政策文件。政策法规缺失将导致三个方面的问题：一是产生制度空白，致使公共服务供给程序、标准等不清晰，地区间无法实现有效对接和流转;二是造成政府职能缺位，政策法规明确了政府提供公共服务的权力，更规定了政府提供公共服务的责任和义务，敦促政府保质保量地履行职责;三是导致政策权威性差，对政府和其他供给主体无法起到激励和约束作用。

财税体制的不健全、不合理。一是分灶吃饭财政体制的影响。分灶吃饭是在20世纪80年代形成的一种以划分收支为基础的分级包干和自求平衡的财政体系。它确立了基本公共服务事权由地方财政负担的原则，使公共服务供给与地方财政能力直接相连。京津两地因其具有多种功能和资源叠加的优势，且经济实力较强，公共服务供给能持续获得充裕的财政支持;而河北资源有限、经济实力整体较弱，一旦纵向转移支付不到位，公共服务支出便难以保障。更为重要的是，分灶吃饭使各地财政“画地为牢”，直接削弱了区域公共服务一体化的经济基础和利益纽带。二是GDP导向下重经济建设轻公共服务。分灶吃饭的财政体制使地方政府面临巨大的经济增长压力，进而形成所谓的GDP导向。产业发展、公共投资直接产生GDP效应，而公共服务供给不仅不能直接拉动GDP，反而会增加财政负担。因此，地方财政政策历来都是重经济建设而轻公共服务。三是城市偏向型的公共服务支出体制。受城乡二元体制的影响，我国城乡公共服务提供形成了两套截然不同的财政支出体制——城市基本公共服务由公共财政承担，农村绝大部分公共服务由集体或农户自筹资金解决，进而造成城市公共服务水平明显优于农村。京津城镇化水平高，而河北农村腹地广阔，这也是造成京津冀区域间公共服务不均衡的重要原因。

政绩考核制度的偏差与抵牾。首先，政府绩效考核中的GDP导向并未获得根本性的改变，公共服务职能有待进一步凸显。近年来，伴随服务型政府建设的推进，各地尽管都在探索和试点服务型政府的绩效评估制度，但囿于政府间权责不清晰、绩效评价指标体系难于建立等原因，以GDP为核心的政绩考核制度仍在继续发挥作用。这套政绩考核制度不仅抑制了政府的公共服务职能，而且因其建立在不考虑地区差异性、不考虑区域功能定位的基础之上，所以还将进一步激发地方政府争取项目、发展经济的热情，导致区域间的无序竞争和难以协同。其次，政府绩效考核都是基于当地财政状况和经济社会发展水平的考核，不仅缺乏对区域经济发展水平、区域基本公共服务均等化和一体化进程的考核指标设计，而且可能还会导致相关绩效评估政策的不协调。

首都圈的区位特殊性及其桎梏。作为首都圈，京津冀区域协同发展有其区位战略优势和政策优势，但由此也会带来更多的挑战。首先，首都圈意味着京津冀协同不止于“两市一省”发展关系的协同，更包括中央与地方之间的协调和沟通。其次，首都圈意味着京津冀三省市在协同发展中将有着不完全对等的行政级别和地位。例如，作为直辖市，京津无疑处于区域城市体系的第一层级，而河北省内的各城市只能处于区域城市体系的第二三层级。更为重要的是，作为首都，在北京的府际关系概念里，首先是北京与全国的关系，其次才是北京与所属经济区域的关系;与其他省市开展合作时，它首要考虑的是确保首都功能的实现。再次，与长三角、珠三角比较，京津冀协同属于跨省合作，而且具有京津“双核心”，整体协调难度较大。因而，在推动京津冀公共服务一体化进程中，如何在地方政府之间、地方与中央之间建立明确的行为边界和科学合理的协调机制，值得深思。

加快公共服务一体化进程的思路与建议

京津冀公共服务供给失衡实质上是制度的“失衡”，归根结底是部分城市功能和资源的过度“叠加”。作为一项系统性工程，京津冀公共服务一体化必须围绕有序疏解北京非首都功能，进行全局性、前瞻性、战略性的制度设计。

准确把握公共服务一体化的政策目标。公共服务一体化，旨在突破行政区划的界限，逐步实现区域内公共服务的对接共享并最终达到同一标准。其中，统一区域基本公共服务最低标准、提高次发达地区基本公共服务水平和实现区域公共服务自由流转，是实现区域公共服务一体化的主要任务。但是，公共服务一体化不等于公共服务同等化、同质化或一城化，而且基于各地自然资源禀赋、经济发展水平等方面的差异，区域公共服务亦不可能实现完全的均等化、同质化。它只能是打破行政区域壁垒，提升市场化程度，构建地区差异但公平的基本公共服务平台，推动公共服务资源合理有效配置。因此，公共服务一体化实质上是从“不同不和”到“同而不和”，再到“和而不同”的发展过程。

科学确立公共服务一体化的基本原则。加强顶层设计，强调系统性。公共服务一体化是一项系统工程，必须从协同的理念、规划、管理和绩效考核等维度全面构建，防止因某块管理上的“短板”而导致“全盘皆乱”。与此同时，公共服务一体化涉及深刻的利益问题，例如重新布局公共资源，就意味着京津尤其是北京部分公共资源的转移，怎么转移、转移多少、转移到哪里，需要京津冀三地甚至是与中央的沟通和协商。因此，相关决策必须具有宏观战略思维和系统思维。

鼓励多方参与，合作共赢。京津冀公共服务一体化必须充分调动相关利益主体的主观能动性、创造性，让地方政府、企业、社会组织、社区和居民等都能主动参与进来，共同制定决策、运行规则和利益分享机制，从而实现决策民主化和科学化的有机统一。鼓励多方参与、合作共赢，既有利于发挥地方政府的自主性、能动性以及第三部门、社会公众的参与性，又有利于区域整体利益的有效实现。

协调公平与效率以及可持续发展的关系。公共服务一体化存在复杂的利益关系，需要处理好功能分工与共同利益、地方利益与区域整体利益、短期利益与长期利益的关系。在实现市场对资源优化配置起决定性作用的同时，提升政府的区域治理能力，通过政府调控和市场调节有利于效率和公平的兼顾。以利益机制为纽带，以市场配置资源为基础，形成多方共赢的局面，这是区域合作的基础和动力所在。

积极推进公共服务一体化的具体建议：完善京津冀公共服务一体化的政策法规。首先，探索京津冀地区总体控规立法，重点是以《京津冀协同发展规划纲要》为支撑，三地共同编制公共服务均等化和一体化的规划和相应的法律法规，防止“制度真空”;其次，确保两市一省政策法规的有效衔接，建立共享的公共服务网络系统，防止“制度冲突”;再次，建立公共服务立法公众参与制度，使相关政策制定切实体现公众利益和需求，防止“制度空转”。

优化公共服务供给的财政投入及保障机制。首先，建立纵横向相结合的财政转移支付制度。既要优化纵向财政转移支付制度，清晰划分中央和地方的事权和责任，加大对农村和边远地区的公共服务投入，也要健全横向财政转移支付制度，推动重点开发和优化调整地区向限制开发和禁止开发地区的横向财政转移支付，逐步完善地方政府间的税收横向分享制度;其次，完善基本公共服务供给成本分担和利益共享机制，主要是区分公共服务的性质和类型，建立不同的成本分担和利益共享机制;再次，创新基本公共服务供给的评价监督机制，重点是从整体和分类、内部和外部等角度，对公共服务和公共服务供给者进行全方位、多层面、复合型的评议与监督;最后，改革区域公共服务政绩考核制度，既要建立基于功能分区的政绩考核制度，也要构建基于人口、资源、环境、经济发展等指标的政绩综合评价体系和多元评估主体的公共服务评估制度，从根本上改变GDP导向的政府绩效评估制度。

推动京津冀公共服务资源共享和功能互补。目标是在区域内实现基本公共服务信息、资源、技术、设备等要素共享和充分流动，统一公共服务建设规划，合理布局公共服务基础设施，避免重复建设与资源浪费，充分发挥基本公共服务资源的效用，探索公共服务均等化和一体化。为此，一方面，要积极推动公共服务资源共享，通过统一公共服务标准、推动区域之间待遇互认以及推进区域制度对接促进公共服务资源的融合发展;另一方面，要合理布局，核心是以疏解北京非首都功能为契机，推动地区公共服务资源存量疏解、增量均衡。

实现基本公共服务均等化，缩小非基本公共服务差距。通过综合试点，建立基本公共服务体系。其中要强调两点：一是合理确立公共服务保障项目数量，确保政府公共服务供给的可持续性;二是优先推进民众最期待、现实最紧迫的项目，确保政府公共服务供给与民众需求相匹配。合理配置资源，缩小非基本公共服务差距。既要合理配置公共服务资源，均衡优质资源布局，又要推动公共服务要素趋同，保证各种公共服务资源能在区域内顺畅有序流转。

强化组织保障，实现公共服务决策指挥协调统一。京津冀公共服务一体化，不仅需要依赖政府“看得见的手”的推动，更应发挥市场“看不见的手”的协调作用，鼓励行业协会等社会组织的有效参与。为此，在政府层面，建议在国务院牵头成立的京津冀协同发展小组下设区域公共服务一体化专门小组，具体承担制定政策、协调关系、监督执行的功能。在民间层面，建议在京津冀条件成熟的领域或行业组建区域性民间组织，具体承担直接提供公共服务、构建区域交流与协商平台的功能。

构建多元参与的区域公共服务供给新格局。核心是在明确公共服务各供给主体的前提下，实现政府的行政机制、市场的竞争机制、第三部门的自治机制的良好分工、互相补充、共同努力、协同合作，具体包括：一要创造良好的民间资本的发展环境;二要塑造规范高效的公共服务管理模式;三要帮助市场和社会主体提升公共服务和自主创新能力。

（作者单位：中共北京市委党校公共管理教研部）

责任编辑：谭   丁