推进新型城镇化和城乡发展一体化的实践与思考

倪志成

[摘要]本文主要从推进新型城镇化和城乡发展一体化发展进行探索实践，并以江苏省盐城市为例，从其率先摸索和取得的初步成效进行理性分析，研究成功与不足，以期能够为其他地区探索新型城镇化之路提供一些帮助。

[关键词]新型城镇化；城乡发展一体化；盐城市

[DOI]1013939/jcnkizgsc201608178

十八大以来，新型城镇化一直是热门的探讨话题。十八届三中全会的《中共中央关于全面深化改革的若干重大问题的决定》报告中，对新型城镇化工作提出了要求，围绕“人的城镇化”这一核心，明确加快产城融合发展，构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，均衡城乡要素平等交换和公共资源配置，完善城镇化健康发展体制机制，促进农民就地就近转移，推动城镇化进入以提高质量和内涵为主的转型发展。盐城市正处于由城乡二元经济社会结构向城乡一体化发展转变、由传统农业向现代农业转变的重要时期，推进新型城镇化和城乡一体化是契合盐城市情和阶段发展的重大战略，是盐城全面建设高水平小康社会、解决“三农”问题的现实路径。盐城市通过学习借鉴成都、重庆和苏州、嘉兴等先进地区的具体做法，从实际出发，采取了一系列的措施，扎实推进新型城镇化和城乡发展一体化，并取得了一定的成效，但是受法律、政策、客观条件的约束，在认识、措施和政策制定上还存在一些差距。“十三五”期间，盐城市将提升战略高度，完善各类规划，健全发展的体制机制，加快构建以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，积极探索一条沿海特色、国家重点农区的新型城镇化和城乡一体化发展之路。

盐城市地处黄海之滨，下辖9个县（市、区）和1个经济开发区，全市总面积17万平方千米，总人口810万，是江苏面积第一、人口第二的地级市。全市耕地总面积1170万亩，占江苏省的166%，是全省面积最大的农副产品生产基地，粮食、棉花、油料、蔬菜、水产等主要农产品占全省首位。滩涂面积45万多公顷，占全省的67%，是江苏省最大、最具潜力的土地后备资源，海岸线总长582千米，占全省的56%。2014年，全市实现地区生产总值3836亿元，一般公共预算突破400亿元，农民人均纯收入超14万元。

党的十六大以来，盐城市按照国家和江苏省的部署要求，于2009年提出了统筹城乡发展的战略口号。2009年7月，市委、市政府召开了动员大会，出台了《关于推进全市城乡统筹发展的实施意见》（盐发〔2009〕12号）和《关于鼓励和支持统筹城乡发展的政策意见》（盐发〔2010〕12号），七年来，盐城市新型城镇化和城乡一体化工作经过试点先行、重点培育、典型示范的思路，重点围绕规划布局、产业发展、基础设施和公共服务、就业与社会保障，着力改善民生，不断缩小城乡差距。

1盐城市推进新型城镇化与城乡发展一体化的情况

11立足农业大市市情实际，确立统筹城乡发展总体方略

经过改革开放30多年来的建设，盐城市总体上已进入工业化中期，人均地区生产总值已突破4500美元，开始进入城市化加速推进、城市文明加速普及、城乡加速融合的新阶段。从资源禀赋条件看，盐城市地处东部沿海平原地区，现代高效农业初具规模，大市区、各县（市）城区发展较快，一批中心集镇逐步兴起，发展潜力较大，发展条件较好。加之长三角一体化和江苏沿海开发已上升为国家战略，为盐城市统筹城乡发展带来了难得的机遇。要抓住此次发展机遇，就必须抓住经济、社会转型的关键时期，大力破除城乡二元结构，扎实推进全市统筹城乡发展。盐城市做出了全面部署，出台了实施意见，明确了推进统筹城乡发展的总体要求、主要目标和推进措施，强调用统筹的理念谋划城乡互动发展，围绕“四化联动”，着力推进“六个一体化”和工业向园区、人口向城镇和新型农村社区、土地向适度规模经营“三个集中”。在实施步骤上，确立了规划先行、试点突破、全面推进的“三步走”策略，建立健全了市、县（市、区）两级的组织领导体系，市及各县（市、区）均成立了统筹城乡发展工作领导小组及其办公室，加强对统筹城乡发展工作的领导；明确年度重点目标，制定专项考核办法，对重点工作落实领导挂钩、部门服务责任制，建立专题会办制度，确保统筹城乡发展的各项措施落到实处。

12调整优化城乡空间布局，科学编制统筹城乡发展规划

在加强中心城市和县城建设的基础上，根据统筹城乡发展的新形势、新要求，积极做好乡镇和村行政区划调整工作，优化城乡空间布局。按照镇域面积100～150平方千米、县（市）城人口20万人以上、县（市）副中心镇人口10万人左右、重点镇人口7万人左右、一般镇人口5万人左右、农村集中居住点人口1500人左右的标准，实施了乡镇和村行政区划调整，全市镇的总数由原来的138个调减至99个，新型农村社区（农民集中居住点）将由原来的6000多个缩减到1000多个。在此基础上，聘请高资质的规划设计单位，编制大市区、县（市）域和试点镇村统筹城乡发展规划。规划突出三个重点：一是突出特色功能定位，着力体现试点镇村在区域发展、产业特色和文化内涵诸方面的特性特征；二是突出优化空间布局，着力在新镇区、新型农村社区的布局上体现科学发展、以人为本、集聚适度的要求；三是突出基础设施和公共服务配套，着力在交通、生态景观、环境保护等方面体现统筹城乡发展的要求。2014年，根据推进新型城镇化的最新要求，对城乡统筹发展规划进行了修编，重点规划了1个大市区核心、沿海高等级公路、204国道、西部边界带3条发展轴及4大功能片区的“134”布局和6个县城、30个重点中心镇及200个新型农村社区的“632”布点，形成大中小城市和各类城镇协调发展的城镇体系，为深入推进新型城镇化和城乡一体化发展奠定空间布局基础。市里还组织了全市统筹城乡发展规划集中展示，有效地达到了相互借鉴、相互促进、相互提高的目的。

13研究出台扶持政策，着力创新统筹城乡发展的体制机制

市委、市政府要求有关部门紧紧围绕推进试点镇村建设这个重点，深入调查研究，制定促进加快发展的政策意见。经过几上几下和借鉴市内外的好的做法，市委、市政府出台了关于鼓励和支持统筹城乡发展的政策意见。该《意见》共32条，包括切实加大财政支持力度、着力创新土地使用管理制度、深化户籍制度改革、建立城乡接轨的社会保障制度、鼓励引导居住向城镇和新型社区集中、进一步改善金融支持和服务、不断强化人才支撑和组织力量、大力支持特色经济区和村级集体经济发展、扎实推进行政管理体制改革、强化对统筹城乡发展政策落实情况的督查考核十个方面。主要表现在以下几个方面：

（1）在财政支持方面，市县设立统筹城乡发展专项扶持资金，并明确市级城乡统筹试点示范镇当年新增财力原则上全部留镇使用；村一级在县（市、区）、镇（乡）工业集中区或经济开发区中落户的企业（项目）所获税收地方留成部分，全额或部分返还给村。

（2）在创新土地使用管理制度方面，对试点示范镇和重点镇优先安排土地利用计划。对试点镇村征用土地较多尤其是整村整组被征用的集体经济组织，将新征用的经营性土地出让金政府净收益的5～10%，转为集体经营性资产，用于发展壮大集体经济。

（3）在鼓励和引导集中居住方面，明确凡进城入镇的农民，只要有固定住所或稳定职业，即可进行户口迁移，并不附加其他条件。试点镇村农民首次到本市城镇购买普通商品住房，除按规定享受已有的优惠鼓励政策外，原农村宅基地、住房退出的，所交契税地方留成部分实行全额补助奖励，并由该农户所在地的县（市、区）给予定额补贴。

（4）在社会保障制度的建立方面，农民到城镇就业的，由用人单位为其办理参加社会保险手续并缴纳社会保险费；原参加农村养老保险的，到城镇就业或居住的，在足额补缴两费之间的差额后，其参加农村养老保险的时间可以计算为企业职工基本养老保险的缴费年限；农民到城镇居住的可按灵活就业人员身份参加企业职工基本养老保险和医疗保险；落户在市级统筹城乡试点示范镇的农民，可由县（市、区）或试点示范镇对其个人缴纳的养老保险费和医疗保险费给予适当补助。

（5）在改善金融支持和服务方面，支持试点示范镇村建立投资经营（开发）公司等平台，以市场化运作的方式，从事城镇和新型农村社区建设。各级财政按其注册资本金或融资规模给予奖补。为了突破土地瓶颈制约，市政府还出台了《集体建设用地使用权流转办法》，在保持集体建设用地所有权不变的前提下，促进集体建设用地使用权通过出让、出租、转让、转租等方式发生转移，以适应统筹城乡发展和新农村建设的要求。统筹城乡发展政策意见的出台，对试点镇村建设起到了积极的促进作用。

14精心组织试点突破，加快推进富有特色的新镇区、新型农村社区建设

全市筛选确定18个镇和18个村作为统筹城乡试点，由9个县（市、区）书记、县长各挂一镇一村。试点主要考虑了四种类型：

（1）临港新城，将沿海的3个港城（陈家港镇、黄沙港镇、弶港镇）纳入城乡统筹试点，尽快建成海滨新城、园林新城、宜居新城。

（2）中心集镇，选择7个中心集镇（八滩镇、五汛镇、益林镇、上冈镇、盐东镇、安丰镇、小尖镇），尽快建成产业特色鲜明、文化底蕴丰厚、区域辐射带动强的新市镇。

（3）特色乡镇，选择8个已经形成特色产业集聚或具有鲜明的自然条件的镇（海通镇、郭墅镇、九龙口镇、大纵湖镇、郭猛镇、黄尖镇、西团镇、新丰镇），集中优势，发展新特产业，成为产城融合发展的新模式和新城镇，就地就近促进农民进城入镇。

（4）新型农村社区，选择18个村，以完善基础设施和公共服务为抓手，通过农村环境综合整治，打造水绿田园乡村，尽快建成生态宜居的新型农村社区。

各试点镇村在统筹城乡发展总体规划的基础上，进一步制定和完善了专项规划和各类修建性详规及项目设计，突出个性和本地特色，注重老镇区和新镇区融合发展，并在新镇区、新型农村社区的建设上谋求突破。为了提升试点镇村建设水平，市里依据《城乡规划法》《镇规划标准》《城市居住区规划设计规范》《城市公共设施规划规范》《江苏省村庄建设规划导则》以及其他相关法律、法规、技术规定要求，制定了《盐城市统筹城乡发展试点示范镇村基本设施配置参考标准》。试点镇村每年实施一批产业发展、镇村建设、基础设施配套、公共服务配建和生态文明建设的重点项目，截至2015年，全市36个市级试点镇村编排实施项目超过400个，已完成投资500多亿元。目前，试点镇村发展和乡村面貌发生了较大改善，多个试点镇村获得国家、省、市美丽乡村或魅力乡村称号，形成一批对内示范、对外展示的窗口。大丰区大中镇恒北村近年来围绕梨园风光特色，以推动乡村旅游为动力，积极打造生态宜居的美丽乡村，获得全国文明村镇、国家级生态村、中国特色农庄等殊荣。2012年12月29日，时任国家主席胡锦涛同志亲临恒北视察，2013年7月13日，全国人大常委会委员长专程到恒北调研，都对恒北科学发展、生态文明和农民幸福予以充分肯定和勉励，成为本市城乡统筹发展中一颗璀璨明珠。

15突出打造产业发展平台，努力促进农民就业增收

在推进统筹城乡发展工作中，盐城市紧紧把产业发展和农民增收作为重中之重，努力做到新镇区、新型农村社区建设和重点产业项目融合发展、同步推进。在工业项目建设上，紧紧围绕结构调整和转型升级，着力打造工业集中区和中小企业园区，为重点项目发展和农民投资创业提供平台，到2014年，全市已建成乡镇中小企业园127个，累计建设标准厂房1500多万平方米，累计催生孵化中小企业4000多户，累计引进和建成各类生产性服务平台255个，全市乡镇中小企业园完成全口径开票销售近700亿元，占全部农村工业42%，有26个园区初步形成产业特色，为推进新型城镇化和城乡发展一体化提供了强有力支撑。在现代农业发展上，紧紧瞄准江苏高效农业第一市和千亿元级农产品加工业目标，着力推进现代农业示范园区、农产品加工集中区、农产品批发市场“三大载体”建设，努力促进农业内部一、二、三产业融合发展；在农业发展方式上，着力推进土地适度规模经营，积极引导农民专业合作组织、专业大户和农民经纪人、农业龙头企业带头发展现代高效农业项目，不断扩大经营规模，提高投入产出率。目前，全市适度规模经营面积占总面积的比重达到60%，农民来自高效农业和二、三产业的收入占总收入的比重达80%以上。

16坚持惠及民生，努力推动城乡基础设施建设和公共服务共建共享

市委六届四次全会把城乡统筹发展作为六大发展战略之一，提出了《盐城市城乡统筹发展三年行动计划》，强调以民生实事工程为抓手，积极推动城乡基础设施和公共服务项目建设。到2014年，全市村通公路实现了全覆盖，大市区镇通公交基本完成，区域供水镇达95个，解决了251万人安全饮水问题，城乡垃圾无害化处理率7086%，县（市）城污水处理率75%，建制镇污水处理设施覆盖率80%，城乡居民低保差距逐渐缩小（城市低保标准每人每月490元，农村低保标准每人每月380元）。城乡居民养老保险实际参保19176万人（另121万人达退休年龄的只领不缴），参保率999%，城乡居民社会养老保险续保率90%以上、参保率998%。新型农村合作医疗参合人员达58748万，人均筹资420元/人·年，基本实现全覆盖，累计建成星级村庄2743个，环境整洁村10257个。

2工作推进中存在的不足与困惑

作为我国东部沿海的后发展地区，也是国家重点粮食产区，盐城市在推进新型城镇化与城乡发展一体化方面有了一个良好的开端，取得了一定的成效，但在实践中还有一些问题值得重视，主要表现在：

（1）认识有待于进一步统一，领导有待于进一步强化，部门合力有待于进一步形成。有的人认为，统筹城乡发展是一个长期的过程，急不得；城乡经济社会发展一体化目标要求高，多数地方条件尚不具备，快不得；城乡统筹主要是上面的事、主要领导和核心部门的事，一般部门和基层主要是执行和服从，因而缺乏工作的主动性和创造性。牵头部门的牵头作用得不到发挥，统一的协调机构还没有完全到位。

（2）规划的深度、发展的特色和建设的层次有待于进一步提升。一些地方存有总体规划与详细规划不配套、统筹城乡发展项目建设与产业方面和农民就业脱节、新镇区和新型农村社区建设千镇一面、千村一面，缺乏新型城市化和现代化新农村的气息。

（3）项目建设的步伐有待于进一步加快。少数地方仍停留在规划阶段，面上项目建设受经济形势影响，质量进度不快，致使工作落实不能按时序进度完成。

（4）政策扶持和机制创新的力度有待于进一步加大。市级党委、政府统筹城乡发展的扶持政策虽已出台，但国家层面的法律法规修订以及上级政府或部门的政策还没有明确，甚至有些已经出台的政策仍落实不到位。

3推进新型城镇化与城乡发展一体化工作的建议

党的十八大、十八届三中全会明确指出：“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。回顾盐城市这几年来的实践，笔者感到，在城乡协调发展，推进新型城镇化与城乡发展一体化工作中，特别是盐城市，还应突出注重以下六点：

一是坚持把统筹城乡发展作为转变经济社会发展方式的重要战略任务。统筹城乡发展本质上就是要突破城乡二元结构、构建城乡一体化发展的新格局，各地、各部门在研究和制定发展思路、发展规划、发展重点等方面，均要体现统筹城乡发展的理念。当前的首要任务是，认真贯彻落实党的十八届三中全会和《深化农村改革综合性实施方案》的精神，把统筹城乡协调发展纳入到“十三五”发展的重点之中，作为破解“三农”发展难题、促进国民经济协调发展的战略举措，科学规划，认真组织实施。

二是将推进城乡经济社会发展一体化作为实施江苏沿海发展战略的重要内容和重要目标。港口建设、产业发展和人口集聚是沿海发展的三大任务，要顺利完成这些任务，必须坚持城乡统筹，必须坚持经济社会发展一体化，实行市域规划，举全市、全省之力，推进沿海基础设施建设、临港产业发展和港城建设，以一流的港城风貌、特色产业发展和先进的制度创新吸引人口集聚，促进沿海行政区划调整和社会的文明进步，繁荣沿海经济。

三是实行机制创新和新农村建设“双轮驱动”，推进城乡经济社会一体化发展。认真落实中央和省委的部署，加快建立城乡发展一体化的体制机制，着力在城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业、社会保障“六个一体化”上求突破。进一步建立和完善城镇体系，以城乡发展一体化为导向，促进大中城市和小城镇协调发展。以新市镇、新镇区和新型农村社区建设为重点，提升城镇和农民住房建设水平，建设农民幸福生活的美好家园。要着力打造出一批集居住、就业、生活于一体的新农村建设的典型，引领面上统筹城乡发展工作的开展。

四是积极鼓励和支持不同类型、不同经济发展水平的地区开展统筹城乡发展工作。统筹城乡发展包括科学规划、制度创新、实体运作诸方面，无论是发达地区还是后发展地区，统筹规划、制度创新均可有所作为，对于后发展地区显得尤为重要，它可以减少重复建设和不必要的浪费。在项目建设和实体运作上，有条件的地区可以加快推进；条件尚不具备的地区可因地制宜，试点先行，循序渐进地加以推进。

五是尽快构建有利于促进统筹城乡发展的组织领导体系和政策支持体系。目前，党中央、国务院统筹城乡发展的大政方针已定，但尚缺少牵头部门具体负责，支持统筹城乡发展的政策也比较分散，不够系统和集中，不利于整体推进统筹城乡发展工作的开展。因此，建立健全统筹城乡发展的组织领导体系和政策支持体系显得尤为迫切。要按照统筹城乡发展的要求，强化组织领导，制定和完善考核机制，形成鲜明的导向。

六是始终将维护好、发展好广大农民的切身利益作为统筹城乡发展的根本出发点和落脚点。在统筹城乡发展规划和具体实施方案的制定上，既要听取干部和专家的意见，更要广泛听取和采纳广大农民群众的意见，使规划和方案合民意、惠民生；在推进农民集中居住和土地适度规模经营等举措中，要尊重民意，合乎民情，将土地置换获得的收益留给农民、留给农村，注重培育特色产业，为广大农民提供更加广阔的就业空间；要认真落实党和国家扶持“三农”发展的各项政策，为广大农民提供众多的公共产品和社会服务。

4结论

新型城镇化和城乡发展一体化是经济社会发展的必然趋势，是二、三产业向城镇集聚、农业人口向城镇转移、乡村地域向城镇地域转化、城镇数量和规模不断扩大、城镇生活方式和城镇文明不断向农村传播扩散的必然经历的历史过程。在加快经济政治社会改革的新形势下，新型城镇化作为最大的内需，必将带来消费群体的迅速扩大和消费方式的提档升级，加之与其相配套的城市基础设施、公共服务体系和住宅建设等投资，正在成为推动经济发展最持久的内生动力。就盐城而言，在面对新型城镇化和城乡发展一体化进程中的诸多问题，要把城乡统筹发展提高到一个新的认识高度，通过规划引领、机制创新、政策扶持、分类指导等一系列措施，以维护广大农民群众切身利益为出发点和落脚点，推动产业转型升级、农民向产业工人转变，促进各类要素自由流动、使城乡市场趋于统一，实现城乡保障体系有效对接、公共服务均等共享，从根本上破解城乡“二元”结构的矛盾，解决“三农”根本问题。

参考文献：

[1]郭田勇后危机时代我国金融宏观审慎监管问题的思考[J].中国市场，2010（24）

[2]董丹浅析金融风险及防范对策[J].中国市场，2014（31）