云南省公路建设投融资模式比较及其选择

金珠++朱睿倩

[摘 要]公路运输至今仍然是云南省主要的运输方式。资金不足一直是制约云南公路建设的主要瓶颈，在公路建设中，首先需要解决资金问题。投融资模式创新是缓解云南公路建设资金问题的重要举措。不同投融资模式有各自适用的范围，应根据云南省社会经济发展的阶段性特征，紧密结合公路建设项目实际，选择最佳的投融资模式，推动云南省公路建设的可持续发展。

[关键词]云南；公路建设；投融资模式；BOT模式

[DOI]10. 13939/j. cnki. zgsc. 2016. 06. 117

按照公路经济属性和技术分类的不同，公路项目可划分为经营性项目和非经营性项目。经营性公路项目可吸收社会资本进行投融资；非经营性公路项目的投融资则以政府为主导。据此，公路投融资模式可划分为政府主导型模式和社会资本模式。BOT、TOT、PPP、PFI、ABS等项目投融资方式已经成为社会资本参与公路等基础设施建设的主要途径，对其进行探索和实践是缓解云南省公路建设资金不足问题的重要举措。

1 云南省公路建设投融资现状

从投融资模式的三个基本要素——投融资主体、投融资渠道和投融资方式来看，云南省公路建设投融资模式以政府主导型为主。

投融资主体方面，云南省公路项目的投资建设主体主要为交通运输厅下属的公路投资公司、公路局等单位。其中：公路投资公司承担高等级公路的投融资、建设、管理等任务；公路局是全省公路管理养护专业机构，负责全省国道、省道及部分重要道路的规划、建设、养护、路政等的行业管理。全省各州市交通运输局在公路建设投融资实践中，投融资主体正在从单一的政府投资向多元化发展，如在锁蒙高速公路的建设中，就引入了国有上市企业——山东高速集团公司、民营企业——云南久保投资有限公司。

投融资渠道方面，根据目前云南省公路建设的资金筹措情况分析，资金的来源主要为国家预算内资金、国内贷款、利用外资、交通部专项资金（车购税）、地方自筹及其他资金等。尽管近年来云南省公路建设的投融资模式有了一定的变化，但总的来说创新不够，融资渠道显得单一，其中银行贷款所占比例最大，高达66%，其次是中央投资为22%。（见图1）。

图1 云南省部分建成通车高速公路投资结构数据来源：根据国家开发银行股份有限公司云省分行相关数据整理。

投融资方式方面，按股权融资和债权融资分类，股权融资主要包括发行股票和私募股权基金两种形式，债权融资主要包括发行企业债券、项目收益债券、银行贷款和资产证券化等形式（见图2）。云南省公路建设中，股权融资以公路项目公司的股本金为主，债权融资则以银行信贷为主。从整体融资结构来看，债权融资（即银行信贷）的比例很大，债务风险较高。

图2 公路建设主要投融资方式分类

2 投融资模式创新：破解云南公路建设资金难题的重要举措

BOT、TOT、PPP、PFI、ABS等项目投融资方式是社会资本参与公路建设的主要途径，但是不同的项目投融资方式在投融资模式的三个基本要素方面各有不同，各有优势和不足，适用范围也有差别（见下表）。云南省公路建设过程中在政府主导型投融资模式的基础上，对其中几种方式进行了积极的探索、创新和实践，已成为破解云南公路建设资金难题的重要举措。

单个投资者承担的风险较小[]受资本市场风险影响较大[]凡有可预见的、稳定的、未来收益的公路项目[BG）F][HT]

2. 1 BOT模式

红河州是云南省率先运用BOT模式为公路建设融资的地区。2006年12月28日，经过近3年的建设，云南省首条BOT公路——弥泸二级公路正式建成通车。之后，个屯一级公路和鸡蒙高速公路都采用BOT模式顺利融资。在这些经验的积累之上，红河州政府又再次通过BOT模式为锁蒙高速公路建设融资，该条高速公路还被云南省交通运输厅授予云南首条“科技示范路”荣誉称号。

2. 2 TOT+BOT+土地置换

为了建设羊鸡高速公路，红河州还以“利用存量资源和未来收益”的原则积极开展招商引资，利用TOT+BOT融资方式，配合土地置换，成功引进山东高速集团有限公司主持修建该条公路。经测算，羊鸡高速公路建设成本为15. 9亿元，亏损为7亿元。一方面，州政府委托山东高速经营鸡石高速公路和通建高速公路，委托经营期限为10年10个月，同时还提高了这两条高速公路的费率，山东高速将向州政府返还8亿元的收益；另一方面，州政府以成本价出让50亩城区土地和500亩羊鸡高速公路沿线土地给山东高速进行开发，羊鸡高速公路沿线土地将被用来建设工业园区，打造成为物流基地。

2. 3 BOT-BT-TOT集成融资模式

云南省红河州个旧—大屯（个屯）公路隧道项目就采用了BOT-BT-TOT集成融资模式。红河州政府与云南路桥股份有限公司双方自愿采取BOT模式建设该公路隧道，收费年限为30年。但由于种种原因，经测算，以BOT模式进行建设的收益预测达不到赢利目的，故采用BT融资模式进行回购。该项目的政府回购流程中存在地方政府、项目公司及银行的资金互相流动，地方政府承诺回购，提供政策性支持，支付回购资金8. 79亿元。政府回购后，评估制订了相应的特许经营权转让方案，再次以TOT模式移交出去。首先，方案一为政府移交的底线——覆盖成本，即回购价8. 79亿元；其次，方案二为在保底基础上盈利10%左右；最后，考虑到该地区经济飞速增长，加之有资源性产业的支持，促进经济的发展和隧道公路车流量的增加，确定方案三为保底基础上盈利30%左右。

2. 4 捆绑融资

捆绑式融资也是云南省公路项目投融资的重要方式。在省政府领导下，经云南省交通厅与中国交通建设股份有限公司（下称“中交建”）进行多轮磋商，将蒙文砚与嵩昆、宣曲2条高速公路打包，由省政府与中交建于2014年3月13日在京签署合作投资建设协议。据了解，国家对这三条高速公路建设资金的补助将达15%～20%。

3 云南省公路建设投融资模式创新中存在的主要障碍

全国公路建设投融资模式存在的共性问题，云南省也不可避免。例如，政府制定的有关政策对公路建设投融资支持力度仍然不足，公路建设投融资模式普遍存在金融风险高的问题，投融资人才短缺造成公路建设投融资模式创新能力不足等。但是，云南省在公路建设发展过程中，由于地理位置、经济发展水平、思想观念等方面的特殊性差异，还存在一些带有着省籍特征的问题。

3. 1 建设成本高于全国平均水平

云南地处云贵高原，山区面积占94%以上，地质结构复杂，高速公路长隧道、多桥梁、高边坡等工程较多，公路建设桥梁、隧道的平均比例达30%左右，个别路段比例高达50%以上，施工难度大、工期长，导致建设成本高，投资大。据统计，云南高速公路平均每千米造价相对于全国其他地方是偏高的，是中东部地区的2～3倍。据2014年调研情况显示，云南省高速公路造价现已超过1亿元/千米。同时，云南地质灾害频发，公路养护和经营成本高。

3. 2 末梢车流量较小

受特殊的地理因素制约，云南省公路网络形成了以昆明为中心向全省各地州市扩散的路网系统。但是，云南省公路除以昆明为半径200千米以内高等级公路车流量较大外，其他地区高等级公路车流量相对较少。其原因主要有三个方面：一是欠发达地区，人流、物流量相对较少；二是云南地处西南边陲，位于国家交通网的末梢，行驶的车辆多为本省车辆，外地过境车辆较少；三是部分收费公路有并行的非收费公路，铁路和民航的快速发展分流了部分公路运输量。

3. 3 收费公路比重小，收费标准偏低

2006年，云南的高速公路通行费标准在0. 22元/千米～0. 45元/千米之间，在全国处于中等偏低水平。虽然在2007年调整了部分路段的收费标准，但和附近的四川等省份相比仍处于较低水平。

3. 4 存量债务本息与日俱增，增量贷款举步维艰

2012年1月1日，云南省一次性取消116条政府还贷二级公路收费，审计初步认定的债务余额高达1298. 46亿元。取消政府还贷二级公路收费后，项目业主统计申报2012年应偿还金融机构贷款本息161. 94亿元。截至2012年5月31日，已落实到位的偿债资金43. 56亿元，尚待落实的偿债资金缺口118. 38亿元。当前，为了防范金融风险，国家出台了一系列政策对地方政府融资平台进行清理，进一步增大了云南公路贷款难度，云南在建公路项目和偿还银行贷款本息均面临资金链趋紧的困境，增加了潜在的金融风险。

3. 5 补助标准偏低且资金到位滞后

在列入国家公路规划网的高等级公路建设资金中，主要依靠各级政府的财政补助和地方政府负债。在财政补助部分中，中央补助额度为17%，云南省省级财政没有具体的补助标准。在地方高等级公路的建设资金中，中央和省级财政均无补助，主要依靠银行贷款。同时，公路工程施工受季节性因素的影响，云南的大部分公路工程建设均集中在每年10月至次年5月，但因中央补助资金到位滞后，严重影响了公路项目的施工进度。

3. 6 政策性减免额度较大

为贯彻执行“绿色通道”政策和国家法定节假日免收7座以下载客汽车通行费规定，云南省每年减免的车辆通行费达10亿元以上，加大了收费公路的运营成本和收费还贷压力。

4 云南省公路建设投融资模式选择建议

4. 1 进一步运用好BOT、TOT、BT及其集成模式

BOT、TOT、BT模式及其集成模式在公路项目投融资方面的应用已在全国范围内得到广泛推广，云南省内也已有公路项目采取了这类型模式，可供借鉴的经验较为丰富，成功率也较高。在未来的公路建设投融资模式中，可以优先考虑这一类型模式，并积极借鉴相关经验，进一步将其运用好。首先，可以通过优化BOT和TOT模式的内在机制，以更具吸引力的方式吸引民间资本参与公路项目建设；其次，更加灵活地运用BOT-TOT、BT-TOT等集成融资模式，以TOT模式出让已建成公路的特许经营权为条件，吸引民间资本以BOT、BT等方式参与新建公路项目；最后，通过BOT/BT+EPC的方式，更好地推广BOT/BT模式。

4. 2 积极探索PPP模式

PPP模式专指政府、营利性企业和非营利性企业基于某个公路项目而形成的相互合作关系的项目投融资形式，即合作各方参与某公路项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险，强调“公私合营”的关系。这种严格意义上的公私合作PPP模式在国内公路建设方面仍没有相关实践，但在国外很多公共项目的建设中，都采取了这一模式。由于这一模式内在的利益共享和风险分担机制，需要设定详尽的定价、调价和补贴机制，云南省在未来的公路建设投融资实践中，可以优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目，积极借鉴国外相关经验，结合项目实际情况，探索PPP模式在公路建设中的应用。

4. 3 加快推动高速公路ABS融资

公路ABS融资是促使高速公路产业良性循环发展的有效方式。目前，我国已基本具备开展高速公路资产证券化融资的环境和条件，作为国家交通基础设施产业重要组成部分的高速公路，与其他行业相比，具有很大的成长潜力，风险程度相对较低，现金流稳定，对投融资者有更强的吸引力，开展ABS融资的优势明显。云南省的公路建设中，应该对具有较高未来收益的经营性公路项目开展ABS融资。ABS融资需要有完善的法律法规、有力的政策推动，云南省在具体运用资产证券化融资时，需要进一步完善相关法律法规，加大政府的支持力度，特别是要重视专业人才的引进与培养。

4. 4 优化捆绑式融资

捆绑式融资是一种将两个或两个以上的公路项目进行捆绑和组合，以一个项目吸引投资，带动其他项目的发展的融资方式。例如将流量大、效益好的高速公路与流量小、效益差的其他公路组合进行融资，以效益好的高速公路吸引投资，同时带动效益差的其他公路的发展。

4. 5 创建公路集合信托资金

由于公路的社会需求量大，收益性高，并且发展能力强，利用资金信托项目，运用“信托平台”来完成公路建设的投融资，具有很大的可操作性。但是，运用公路资金信托筹集资金时，还需要注意一些问题。首先，要解决好信托产品市场流通问题，现行规定公路集合信托产品不能够在公众媒体开展宣传营销活动，导致信托产品宣传方式单一，公众市场对其认知程度较为狭窄。因此需要积极探索信证合作，例如利用证券业的营销场所与网络平台，分期解决其流通问题。其次，需要建立起完善的信托风险防范机制，设立并完善信托计划资金托管部门、管理部门、审计部门等，并保持这些部门的相对独立性，实现投资者与信托机构风险隔离，从而对融资风险进行有效的控制。

4. 6 设立云南省公路发展基金

公路发展基金属于产业投资基金，是一种进行股权投资和提供经营管理服务的集合投资制度，实行利益共享、风险共担。云南省公路发展基金应以中央和地方公路建设资金和公路建设专项转移支付资金作为资本金基数，省级人民政府作为发起人，授权省财政厅和省交通运输厅组建管理公司进行市场化运作，承担云南省公路建设项目资本金投入，引导社会资本参与公路建设的职能。

由于云南省受特殊的地理因素制约，末梢车流量较小，同时收费标准普遍偏低，公路（尤其是高速公路）的盈利能力较为有限，因此，BOT、BT、TOT及其组合运用、捆绑融资仍然是目前和今后一段时间云南省公路建设投融资模式的首选。随着公路建设成本的不断升高，公路建设资金需求量的持续增长，车流量的持续增加，届时，云南省公路（尤其是高速公路）投资的未来收益也将随之增加，可以此为条件，积极探索PPP、ABS模式，争取更多的民间资本参与公路建设。积极创造条件，力争尽快设立云南省公路发展基金和公路集合信托资金等，拓展云南省公路建设投融资的空间，实现公路建设投融资模式的多样化。 参考文献：

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