新型城镇化发展进程中的“垃圾围城”治理结构研究

丁建彪谢微

[摘要]推进新型城镇化建设，是破解城乡二元困境、提升人的生存质量和发展权益、建设美丽中国的必经环节。不过，“垃圾围城”的趋势愈演愈烈并渗透到中国社会的各个角落，“垃圾围城”存在着结构性的困局。因此，要从根本破解制约新型城镇化推进的瓶颈，也应从治理结构的视角出发，从理论上和顶层设计的层面寻求治理结构及其内在的相互关系，以建立一种可复制、可推广和行之有效的模式。

[关键词]新型城镇化；垃圾围城；治理结构

[DOI]1013939/jcnkizgsc201608057

1城镇化发展过程中“垃圾围城”治理的制度结构

我国大量的城镇面临“垃圾围城”困境，这种困境不仅是城镇化发展的必然结果，也是垃圾管理和处理制度缺失的结果。因此，建立起垃圾治理的制度结构，是治理这一问题的前提和关键。尽管我国已经出台了一系列的管理和处理制度，但这些制度缺乏具体的可操作性，各种制度之间不能有效地配合和相互连接。制度结构的核心是这种制度之间能够相互衔接、相互配套，并形成一个清晰和稳定的结构。首先要从垃圾源头的产出上进行总量的控制，并实现逐步减量化。只有减少垃圾的绝对产量，解决垃圾围城才有足够的时间和空间，而制度是控制垃圾绝对增量的有效手段。首要的制度是对垃圾产出进行征收费，提高产出垃圾总量的成本，并按照多排放多征费的原则制定制度。垃圾征费制度并不完全是提高征收成本，而是将部分成本虚拟化，加入垃圾的成本之后，当垃圾产出主体能够进行垃圾分类和自我收集，可以将这部分成本再返还给产出主体。其次是建起了完善的垃圾分类制度。只有进行垃圾分类，才能有效根除当下垃圾的混合收集方式，才能为垃圾处理提供有效的保障。再次是建立起垃圾运输过程的无缝衔接制度，保证垃圾在运输过程中不再造成二次污染或二次围城，以及建立和完善垃圾处理标准化的技术等级制度。比如，堆肥、焚烧、填埋的等级制度。只有当某一等级不能处理时，才能通过另一技术等级来处理。最后是建立起严格的奖励和惩罚制度。对垃圾分类良好的家庭、企业和组织，要通过财税和经济杠杆来引导，而对高危垃圾，比如医疗、化工、电子类废弃物，要形成更为严厉的监督和处罚制度。通过优化和整合单个制度在解决垃圾围城中的不足和缺陷，形成科学、有效的制度结构，为解决垃圾围城提供根本性制度保障。

2城镇化发展过程中“垃圾围城”治理的具象结构

具象结构指“垃圾围城”过程中所有参与单元之间相互联动和相互反应所形成的关系，这种良性的互动关系对垃圾围城的治理具有积极的作用。个人、家庭、企业、建筑单位、村民委员会、社区、政府组织、非政府组织都是垃圾产出和处理的单元。这些不同单元之间通过一定的结构，形成相互合作、相互信任和相互共治的具象结构，成为垃圾围城治理的现实基础，因为没有一个具体的结构，就没有有效的行动。在具象结构中，村民委员会和社区应在源头上治理垃圾发挥“前哨战”作用，自身要率先引导本区内的单元对垃圾进行源头上的分类，然后根据不同类别进行处理。在垃圾分类处理基础上，村民委员会和社区负责发挥上下联动的中枢作用，一方面从基层开始，积极宣传垃圾合理处理意识，使得参与单元形成“大环卫”意识，有效克服随心所欲地丢弃和倾倒垃圾的陋习；另一方面协调每个参与单元的互动行为。居民垃圾的堆放与政府、企业和建筑单位等之间形成一定的共享空间或者各方根据实际需要，建立起共同的垃圾临时中转点，派专人负责临时中转点的环境卫生。在垃圾的运输过程中，协调各种垃圾运输工具之间的优化配置，使得运行路径和收集线路科学、节省，保证运输的最大化绩效，克服当前运输过程中的不合理现象。具象结构的功能保证了从一个个体传送给另外一个个体，从一个单元传递到另外一个单元的互动模式，不仅优化了结构，也约束和规范了参与单元的行为。

3城镇化发展过程中“垃圾围城”治理的关系结构

“垃圾围城”问题的解决是一项长期和系统工程，涉及市场、政府和社会三方联动共治和良性互动结构。因此，“垃圾围城”治理不可能完全依靠政府的强制管制，也不可能完全依靠市场的自发性力量来解决。解决“垃圾围城”要依赖政府的手、市场的手和社会成员自己的手三者之间所形成的关系结构。市场应对垃圾资源处置发挥决定性作用，而政府应发挥监督和引导，以及配套服务和后勤保障工作，社会成员积极支持和参与的结构化关系网络。首先，市场应积极培育垃圾处理企业寻求盈利模式，特别是对“二手市场”自我培育和发展，不仅为外来务工人员和低收入群体在二手市场交易提供便利，也促进二手市场对部分可用垃圾的自消化。其次，政府应把“垃圾分类达标”作为今后城镇化发展的关键指标，对垃圾分类业绩突出的城镇、家庭和组织给予一定的物质奖励。同时，政府应建立分类垃圾场，将分类的垃圾分区存放，并分散到不同区域。最后，要支持社会力量建设垃圾集中分拣厂和资源再利用厂，将社会拥有的资金、资源吸纳到垃圾处理的过程中，建设“回收站（点）、分选中心、集散市场三位一体”的体系。市场、政府和社会良性互动和良善共治的关系结构，为“垃圾围城”治理提供可持续的治理模式。

4城镇化发展进程中“垃圾围城”治理中的联盟结构

由于“垃圾围城”不仅破坏环境，也严重影响人们的健康，易于取得政策核心信仰和解决共识，因为不同的参与者都能认识到解决垃圾围城的必要性和紧迫性。但在政策执行层面，由于不同主体存在的利益分歧以及对各自利益的考量，对垃圾围城问题的真正解决却存在着不同的联盟甚至是相互对立的联盟。部分群体和联盟没有分担产出垃圾的成本和社会责任，在垃圾围城治理中处于既得利益的群体，因而对垃圾治理持反对或消极态度，对垃圾围城政策的执行和解决、参与不积极，计量减少甚至逃避自己本应承担的责任。而作为垃圾围城治理主体的政府，往往根据垃圾围城的严重程度采取权宜之计的政策，缺乏清晰的定位和功能承担，没有制定一个长期、稳定的政策目标。对城镇周围的公众而言，大部分公众处在漠不关心的状态之中，公众往往出于倾倒垃圾的便捷，而不进行分类和一定程度的成本分担。在这种背景下，应从政策联盟理论出发，强化政府的主导和协调作用，对中立联盟和反对联盟采取合理的政策和资源分配并加大惩罚力度，采取多排放多分担的原则。对公众采取垃圾分类以及减量化、无害化、分类化处理原则的宣传、奖励。对支持者，采取各种政策激励和税收优惠，使垃圾治理和经济效益联系在一起，发挥其积极作用，最终在不同的联盟之间形成相互配合和良性互动，来提升治理效能。

治理理念的确立，旨在形成一种更为完善和多层面的治理结构，包括治理主体的多元化以及多种参与主体之间上下协同和多元共治。因此，从市场、政府与社会协同共治出发，构建起制度、具象和关系的治理结构，不仅在理论上可以为“垃圾围城”的破解提供可复制性的治理模式，也为解决“垃圾围城”提供了新视角和新方法。“垃圾围城”产生的原因是复杂的和多重的。因此，解决的方法必然是综合的、复杂的，而不是单一的、具体的。不能仅仅依赖政府主导的“自上而下”的方法，因为政府本身也是造成“垃圾围城”的因素，也要注重社会组织形成的“自下而上”方法，在吸收这两种方法优势的基础上，将市场对垃圾处理的作用吸纳进来而形成一种混合的治理方法，只有科学和合理的混合方法才能有效破解“垃圾围城”。

[基金项目]吉林省社会科学基金项目 “市场、政府与社会三方联动共治：城镇化发展中垃圾围城治理结构研究”（项目编号：2014B9）。吉林大学种子基金项目“垃圾围城治理中的政策效能缺失及联盟治理结构研究”（项目编号：2015ZZ037）。

[作者简介]丁建彪（1979—），男，甘肃人，博士，讲师。研究方向：公共政策研究；谢微（1982—），女，黑龙江人，在读博士，讲师。研究方向：城市管理。