国家公园体制的国际经验

张文兰

(青海民族大学，青海 西宁 810007)



国家公园体制的国际经验

张文兰

(青海民族大学，青海 西宁 810007)

随着社会的发展，国家公园逐渐被认为是最有效地保护生态环境和野生动植物的模式。本文通过对国际上的三种国家公园体制的概括，分析当前我国的国家公园发展建设的情况以及存在的问题。提出了我国在国家公园的建设上应该从管理体制、法律体系、资金来源等方面进行建设。

国家公园；国际经验；中国国家公园；问题；建议

自1872美国建立黄石国家公园以来，截止到2104年7月根据IUCN和UNEP的统计数据，全世界符合IUCN标准的国家公园共5 220处，自然保护地为207 201处[1]。我国国家公园建设起步较晚，到目前为止我国还没有建立一个真正意义上的国家公园，长期以来主要以国家森林公园、国家地质公园等形式存在。十八届三中全会提出建立国家公园体制，这次主要是引进国外国家公园的管理模式、管理思想、运行机制等，在保护自然遗产地的同时使中国与国际接轨。

一、国家公园简介

世界上第一个国家公园建立于美国，19世纪的西进运动使美国的疆域扩大的同时给印第安文明和美国西部的生态环境造成了毁灭性的破坏。一些有识之士为了子孙后代的利益考虑，提出建立国家公园的建议。这种思想在当时的美国社会并不被接受，直到1872年，美国国会通过决议法案才建立了第一个国家公园-黄石国家公园。至此世界上第一个国家公园诞生了。1969年国际自然保护联盟(IUCN)指出：国家公园是这样一片比较广大的区域：“(1)它有一个或多个生态系统，通常没有或很少受到人类占据及开发的影响，这里的物种具有科学的、教育的或游憩的特定作用，或者这里存在着具有高度美学价值的自然景观；(2)在这里，国家最高管理机构一旦有可能，就采取措施，在整个范围内阻止或取缔人类的占据和开发并切实尊重这里的生态、地貌或美学实体，以此证明国家公园的设立；(3)到此观光须以游憩、教育及文化陶冶为目的，并得到批准。”。1970年美国的普通教授法案对国家公园系统明确定义为：“内政部现在和将来所管辖的任一用作公园、纪念地、历史遗迹、林荫大道或其他用途的陆地和水域”。

到目前为止，国家公园仍然是世界各国所共同认同的可以用一定的面积为大众提供一个可以进行科研、娱乐、旅游等的场所，同时又能保护动植物和自然景观的的保护模式。党的十八届三中全会也明确提出要建立国家公园体制。而我国国家公园建设起步较晚，建立完善的国家公园管理体制又是一个漫长的过程，为了在探索过程中少走弯路，借鉴国外成功的国家公园体制是很有必要的。

以下内容主要是针对管理模式而言的。世界上主要的国家公园管理模式主要有三种即：以美国为代表的自上而下的中央集权型管理模式；以英国为代表的综合管理型管理模式；以德国为代表的地方自治型管理模式。以下内容通过对典型的三种国家公园管理模式的对比总结，提出了对我国国家公园管理体制的启示。

第一种模式：以美国为代表的中央集权型管理模式

美国国家公园成立至今已经有将近一百多年的历史。基本形成了一套完整的中央集权型管理体制。

中央集权型管理体制是以联邦政府内政部下属的国家公园管理局(National Park Service)主导管理工作，地方政府无权介入。在国会制定的法律框架下，由国家公园管理局对国家公园实施管理工作。在国家公园管理局的许可下，其他机构或者个人也可以介入。在美国，国家公园的资金投入方面，绝大部分来自于政府的直接投入，门票收入在公园运转资金中占很小一部分，他们认为如果按照市场价格确定门票，有违国家公园为国民服务的宗旨。而在中国，各类风景名胜区的拨款主要来自于景区的门票收入或者消费者在园区内的食品住宿消费。这点是很值得我国参考借鉴的，我国应在以后的财政预算上逐步加大对国家公园的投入。

为了更好地利用社会闲置资源，美国在1967年成立了国家公园基金会。国家公园基金会为个人、企业、科研机构等提供了与国家公园合作的平台，也为国家公园的管理和发展提供资金、技术、人力等资源。

在美国国家公园体制中，存在着很多非公共机构。虽然他们没有实际的管理权，并且国家公园的各种政策都需要国会最终确定，但是，这些非公共机构可以通过舆论、资金注入等方式影响国家公园的发展。挪威也是此种模式。

第二种模式：以英国为代表的综合管理型管理模式[2]

英国国家公园的建立可以追溯到19世纪初期，为了满足越来越多的人进入乡下游憩和娱乐而建立的，由于英国是实行土地私有制，因此英国国家公园是英国政府与当地居民博弈的结果，最后形成了以自然游憩娱乐为驱动的协作共治共管模式。由于国家内很多土地都是私人所有，因此无法像美国一样可以将大片土地规划到国家公园的区域内，英国走上了一条综合管理型管理模式。

这种模式不同于中央政府管理模式，这个模式下每一个国家公园都会设立自己的公园管理局，是连接多个利益相机构和群体的纽带。政府部门、当地居民和非政府组织都可以通过公园管理局参与到国家公园的政策决定中。公园管理局拟定的管理规划必须经过公众咨询阶段，各个参与方都能在这个阶段对管理规划提出意见。

政府部门：国家公园的资金由中央财政拨款，公园内的土地由国家和私人共有，国家公园的管理由国家公园管理机构与地方社区共治共管。政府部门在管理中承担法律保障，全局规划等职责。

当地居民：为自然遗产和原生文化的保存自发提供经济动力。英国的国家公园内大部分土地为农户私有，国家鼓励当地农户继续保留这种传统的农场文化，一方面保护了自然生态环境的，另一方面可以吸引游客，增加了经济来源。

非政府组织：非政府组织代表公众利益向政府部门争取资源和权限，在公众咨询阶段从公众的角度考虑利益的分配问题。使得管理规划能符合更多人的利益。同时，非政府组织还可以在公园的管理中进行监督，保证公园的合理运行。

国家公园设立的目的是为了给大众提供一个娱乐、科研、旅游等的场所。为了达到国家公园公益性的目的，英国的国家公园免费开放，以乡村旅游为主。此外实行这种管理模式的还有加拿大和芬兰、日本等。

第三种模式：以德国为代表的地方自治型管理模式[3]

德国国家公园形成于1970年，距今不到50年时间。其历史可以分为三个阶段：1971-1989年为早期建立阶段，1990-1995年为东西德国统一阶段，1995年之后为缓慢发展阶段。到目前为止，德国一共有15个国家公园[4]。在这短短的40多年时间里德国形成了地方自治型的国家公园管理模式。

德国为联邦共和制国家，联邦政府和州之间分工明确，在联邦政府制定相关的法律后，各州在遵循法律的情况下，根据情况可以形成州政府一级的法规，形成州政府一级的法律法规，并且州政府在实施联邦法律对国家公园进行管理的过程中，享有一定的自由裁量权。国家公园由州政府直接管理[5]。

德国环保部及其下属联邦自然保护局负责国家公园相关事务，协助联邦政府进行决策、为特定项目提供资金、为公众提供信息，开展教育活动等也由联邦自然保护局负责[6]。根据《联邦自然保护法》，各州建立国家公园需要咨询联邦环境、自然保护和核安全部以及联邦交通运输和数字基础设施部。每一个国家公园建立前均经过深入细致的讨论和公众意见征求过程，并由州议会通过国家公园法律。州政府为该州每一个国家公园制定法律，通过该法律确定州一级的主管国家公园的部门。由该主管部门组建国家公园的直接管理机构。为了保障国家公园的公益性，德国所有的国家公园都不收取门票，管理费用由州政府承担[7]。

在国家公园与地方民众的关系上，在注重区域收益的基础上，加强与民众的沟通，给予他们发言权，消除因民众不知情或者信息传播不到位而造成的民众对国家公园的管理政策的反对。此外，实行这种管理模式的还有澳大利亚。

二、我国国家公园的发展

(一)我国国家公园建设的现状

中国目前还没有引入世界自然保护联盟(Internatioal Union for Conservation of Nature,IUCN)保护地体系，一直以来中国也没有建立起国家公园的管理模式。1982年中国确立风景名胜区管理制度时，为了体现中国特色而名为：国家级风景名胜区。其徽标上的英文名字为：National Park Of China[8]。之后相继建立了森林公园、地质公园等保护地体系。到2006年中国大陆才出现第一个由云南省政府确立的国家公园——普达措国家公园。随后云南省开始建立“云南省国家公园体系”。2008年9月，环境保护部和国家旅游局批准建设中国第一个国家公园试点单位——黑龙江汤旺河国家公园[9]。这些都是探索性的，并没有形成真正意义上的国家公园。2015年1月20日，国家发改委等十二部委联合发布《建立国家公园体制试点方案》，标志着我国国家公园体制试点改革正式启动，并确定青海、北京、吉林、黑龙江、浙江、福建、湖北、湖南、云南等9省市作为国家公园体制试点省。

(二)我国国家公园建设的实践

黑龙江汤旺河国家公园的建立主要是为了引入国家公园的理念和管理模式。但实际情况是汤旺河国家公园的环境因建立以后管理不善，已经遭到了破坏，其经营模式还是传统的旅游开发模式，还停留在通过开发利用当地的自然资源，带动伊春市以及周边居民的经济收入上，仍然将重点放在出售旅游产品和门票上,管理上仍然是区政府和林业局共同管理。这并不符合世界自然保护联盟(IUCN)对国家公园严格意义上的定义。

云南省普达措国家公园2006年8月1日“中国大陆首个国家公园”——普达措国家公园在云南省香格里拉揭碑[10]。虽然普达措国家公园的管理目标符合世界自然保护联盟的要求(保护自然环境和文化景观，提供旅游游憩机会，提供宣传、教育的功能)但是在规划设计上还没有统一的执行标准，公园的经费主要靠门票收入来维持，公众的参与程度也不高，在管理方面，由建设部城建司具体负责，实行中央政府和地方政府双重领导。虽然通过公家公园的建立，园内的生态环境和野生动植物得到了较好的保护，但是仍然不是世界自然保护联盟严格意义上的国家公园。

三、我国在建立国家公园体制过程中存在的问题

(一)国家公园建设的目标和定位出现了偏差

国外一些国家的国家公园基本上都实行免费或者票价很低。公园的管理经费主要靠国家财政拨款，基本不靠门票收入。我国是发展中国家，国家公园建设起步晚，没有形成一套完整的国家公园管理制度，很多地方将国家地质公园、重点风景名胜区、国家森林公园等误认为是国家公园，打着保护环境的名义进行以经济效益为目的的开发。园区门票不仅高得离奇，而且景区内的食宿、游乐设施价格也离奇偏高。门票收入不是用于环境保护或者自然文化遗址的保护，而是用于再开发再盈利。这与国际自然保护联盟定义的国家公园管理理念相差甚远。

(二)多头管理，权责不清

中国的国家公园归地方政府管理。一个国家公园通常挂有多个牌子。在这种管理体制下，一个国家公园在接受地方政府管辖时，还要接受林业、环保、住建局等的领导。园区内的各个部分由不同部门管理，但在操作具体项目时又不能割裂园区的整体性。这种情况下，一旦出现事故，各部门之间相互推诿，没有部门承担责任，有了利益，各部门相互争夺，从而造成权责不清，从而形成有利争着上，出了问题绕着走的尴尬局面。

(三)保护理念出了问题

我国国家公园的建立大部分以利益为导向，地方政府往往过分关注经济价值，而忽视对国家公园内珍贵资源物种的保护。使得园区内一些稀缺资源遭到破坏。而美国的国家公园管理过程中大多有科研机构、志愿者、高校等的参与，从而能够有效地保护生物的多样性和原生态环境。

(四)法律法规不健全

目前我国关于环境保护的法律有《中华人民共和国自然保护区条例》、《环境保护法》、《风景名胜区条例》以及一些地方性法规。关于国家公园的国家级层面的法律法规在我国还未建立。没有正规的法律约束，也是造成我国国家公园管理权责不清、多头管理等弊端的重要原因。

四、国际经验对我国建立国家公园体制的启示

我国实行土地公有制，土地归国家所有。因此我国的国家公园体制可以参考美国的国家公园管理体制。各地方的国家公园由中央政府设立专门机构统一管理，由中央财政统一拨款。完善国家公园相关法律的顶层设计，改革以往我国园区实行属地管理的管理模式。基于以上分析，我国在建设国家公园体制中要注意以下方面。

(一)管理理念

美国、德国和英国的国家公园建立都是为了保护稀有环境，为子孙后代永续利用为目的，在管理中将保护置于首要地位。而我国国家公园的建立，只是打着国家公园的名号获取利益。中国要想建立真正意义上的国家公园，首先要树立正确的管理理念，摒除传统的以获得经济利益为第一，环境保护为其次的理念，切切实实从思想上树立起保护环境的意识。

(二)管理机制

国外的国家公园都有专门的管理机构。在我国，各风景区的管理存在多头管理、政出多门的现象。例如，普达措国家公园由林业部门、环保部门等共同管理;汤旺河国家公园由区政府和林业部门共同管理。这样，很容易出现有了利益很多部门来争，出了问题时没有人来承担责任的现象。通过对国外国家公园管理的成功经验分析，在中国要想建立良好的国家公园制度，就要在中央设立专门的管理机构对国家公园进行管理。改变我国以往对园区进行属地管理的模式，设立专门的机构由中央统一管理。防止多头管理、政出多门的弊端。

(三)法律体系

国外的国家公园管理都有专门的法律，美国和德国还针对每个公园单独立法。但在我国，目前还没有国家公园相关的法律，使得国家公园的管理迟迟不能得到有效的规范，这也是造成多头管理、政出多门的一个原因。随着十八届三中全会上建立国家公园体制试点的提出，相应的国家层面的法律体系应该逐渐完善起来，使国家公园的管理逐渐规范化、正规化。

(四)资金来源

国外成功的国家公园管理的资金主要来源于政府拨款、社会捐赠、公园营业收入。其中政府拨款占很大一部分，公园营业收入占很小一部分。以美国为例：美国景区门票价格最高占月人均可支配收入的0.5%，而中国景区门票价格最高占月人均可支配收入的32%[11]。我国要想建立真正的国家公园体制，在资金来源上应该规范化，降低门票价格，切实做到为人民提供一个游憩、娱乐、科研的场所，而不是挂着国家公园的牌子走传统园区管理的模式。

五、结语

我国是发展中国家，国家公园体制建设起步较晚，在探索国家公园体制的过程中，借鉴国外国家公园的管理模式，可以少走弯路，节省成本。过去我国的自然遗产主要被用作促进经济增长，门票一高再高，园区内服务性消费垄断虚高，越来越不符合国家公园公益性的本质。现在，十八大提出“五位一体”总体布局，政府更应进行顶层制度设计，重塑国家公园体系，制定国家公园管理制度，政府及相应机构应做自然遗产资源的保护者，并通过国家公园形式使全民收益。国家公园体制在我国一旦探索成功，对我国保护环境，永续利用将起到重要作用。

[1]殷培红，和夏冰.建立国家公园的实现路径与体制模式探讨[J].环境保护，2015，(14)：24～25.

[2] 王应临，杨锐埃，卡特·兰格.英国国家公园管理体系评述[J].中国园林，2013，(9)：11～13.

[3] 庄优波.德国国家公园体制若干特点研究[J].中国园林，2014，(8)：27～30.

[4] Eick von Ruschkowski. Nature Conservation and Protected Areas in Germany[EB/OL]. http://www.digesa.unict.it/webadmin/gestione_pagine/docu menti/349313830Nature Conservationand Protected Areasin Germany_EvR_Catania_April2013.pdf.2014-06-02/2016-6-14.

[5]Jochen Schumacher und Christoph Palme. The Federal Nature Protection Act in Germany[EB/OL]. http://www.naturschutzrecht.net/Gesetze/Bund/English/BNatSchG_Eng_Intro.htm. 2014-06-02/2016-6-14.

[6] German Federal Agency for NatureConservation.Tasks[EB/OL]. http://www.bfn.de/0101_aufgaben+M52087573ab0.html.2014-06-02/2016-6-14.

[7]Eick von Ruschkowski, Marius Mayer. From Conflict to Partnership? Interactions between Protected Areas, Local Communities and Operators of Tourism Enterprises in Two German National Park Regions[J].Journal of Tourism and Leisure Studies,2011,17(2)：147～182.

[8] 贾建忠，邓武功，束晨阳.中国国家公园建设途径研究[J].中国园林，2015，(2)：9.

[9]李友军.首个国家公园落户黑龙江汤旺河[N].人民日报(海外版)，2008-10-9(004).

[10] 纳梦月，史效轩.中国大陆首个国家公园正式揭牌[N].中华建筑报，2007-06-30(4).

[11] 陈耀华,黄丹,颜思琦.论国家公园的公益性性、国家主导性和科学性[J].地理科学，2014，(3)：259.

2095-4654(2016)10-0124-04

2016-07-29

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