农产品价值增值的路径和制度保障——兼论粮食安全、食品安全、食品质量的关联性

孙娟娟

(中国人民大学 法学院，北京，100872)



农产品价值增值的路径和制度保障——兼论粮食安全、食品安全、食品质量的关联性

孙娟娟

(中国人民大学 法学院，北京，100872)

摘要：基于农业多功能性的理论，农产品的价值不仅体现在通过食品供应满足人类相关的需求，同时也涉及其在环境保持、文化传承方面的作用。有鉴于此，农产品政策和法律不应仅着眼于解决食用农产品供应相关的问题，包括粮食安全、食品安全和食品质量，还应该将环境、文化关怀这些因素融入到农业发展中，在实现农业的可持续发展的同时，通过借助这些因素提升农产品的价值来满足消费者日益增长的环境、文化需求。在这个方面，欧盟通过农产品质量项目的整合将上述各因素转换为实现农产品价值增值的路径，包括农业环境的补贴、关注传统文化的质量标志和追求差异性的私人标准及认证体系,进而为农产品价值增值的路径和制度保障提供了启示。

关键词：农产品； 农产品价值； 粮食安全； 食品安全； 食品质量； 农产品质量； 农业环境

基于农业多功能性[1]这一特点，农业发展的目标也是多元的。概括来说，农业最基本的功能在于通过农产品的生产和供给为农业、农村的经济发展和农民的社会保障以及其他产业的生产提供物质基础。除此之外，农业与环境有着相互制衡的关联，而诸多传统的节日又与农业活动密切相关且根植于农村生活，因此，农业的发展还与环境的保持和文化的传承有关。作为上述系统的物质基础，农产品满足需求的这一价值也是多元的，其中，根本性的价值在于直接或间接提供人类的衣食来源。在此基础上，农产品价值既可以利用农业在经济、社会、环境这些方面的功能实现增值，也可以由此来增强这些功能的作用。作为提高农业竞争力和稳定农民收入的一个基本目标，提升农产品价值的意义在于应对日益激烈的农产品竞争，因为一个在世界市场上具有竞争力的农业，其意味着对农产品品质更为严格的健康、卫生、安全、环境及动物福利的要求和标准[2]。在这个方面，基于“农业多功能性”发展起来的欧盟农业和农产品质量政策以及食品安全规制就是最鲜明的例子。有鉴于此，本文将通过论述粮食安全、食品质量和食品安全三者的关联来探讨以质量实现农产品价值增值的制度保障。

一、粮食安全、食品安全和食品质量的分而治之

就粮食安全、食品质量和食品安全这三个概念而言，可以说，在这些概念尚未形成之前，它们所涉及的食品数量和质量已经成为关注的问题。一方面，粮食的供给与个人生计和国家存亡相关。另一方面，缺斤短两，掺假掺杂、误导标识这些食品欺诈也由来已久[3]。因此，基于国家稳定，经济发展、公众安全等诸多原因，针对上述食品问题的法律规制体系日渐完善，相应的，对粮食安全、食品质量和食品安全的认识也在演变中变得明朗起来。综合来说，他们之间的关联及区别有以下四个方面。

第一，粮食安全可以被视为食品质量、食品安全的先行条件和“上位概念”。毋庸置疑，在粮食短缺的时代，人们对食品质量的诉求往往很低，甚至会有短视的以安全为代价的充饥行为。然而，作为生存的基本需求，获得适足的食物以保持有尊严的生活是一项基本的人权[4]。在这个方面，任何国家的粮食安全都是其政府的职责，即通过农产品的供给解决自给自足[5]。为了实现这一目标，于1974年提出的粮食安全就是意在督促各国政府承担其消除饥饿和营养不良的责任。对于当时没有定义的粮食安全这一概念，1996年的世界粮食会议通过《世界粮食安全罗马宣言》明确了所谓的粮食安全是指：只有当所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的粮食来满足其积极和健康生活的膳食需要及食物喜好时，才实现了粮食安全[6]。从这一定义可以看出，粮食安全并不仅仅只是指数量上的充足，还涉及安全、营养等与食品质量相关的要求。

第二，正如上文所述，一直以来，安全被视为质量的一个方面，两者具有属种的关系[7]，即质量中包含了所谓的与食品安全相关的质量特征。除此之外，食品质量还包括感官、营养、享用和使用等方面的特征[8-9]。事实上，就食品质量而言，一直没有统一的观点。但在各种定义中，相同的一点是食品质量涉及多个方面的内容。对此，概括来说，质量就是满足消费者的预期需求[10]。其中,与安全相关的卫生要求和营养要求是基于科学的客观判断，前者是指诸如微生物污染等危害健康的不利因素，后者是指满足生理需要以保障健康和长命的有利因素[11]。相较而言，其他的质量特征则具有主观性，因消费者需求的多样性而具有不同的特点。此外，质量的差异性不仅表现为质量特征的横向多样化，同时还包括针对某一特征的纵向等级化[12]。事实上，利用质量实现产品的差异化以赢得竞争的方式由来已久，但如上所述，食用农产品的质量中有与人类生存和健康息息相关的特点，这些卫生、营养的需求是客观且普遍的，但其他反映文化、社会乃至身份识别的消费需求则是特殊的[13]。正因为如此，针对食品质量的立法有两个不同的层次。其中，第一层次的惩戒性规定主要是为了禁止食品欺诈和掺假掺杂，其采取的手段主要是制定最低要求的标准和所有生产者都要遵循的法规，这其中便包括针对食品安全的要求。在此基础上，通过具体的规则规范不同的食品质量特征，如原产地的命名可以满足消费者对于食品产地和相关生产工艺的诉求[14]。

第三，与质量的其他特征相比，食品安全是判断食品是否符合人类消费的一个质量阈值，而这个方面又往往与食品卫生这一食品的最基本要求相关。然而，随着食品安全事故的多发，食品安全成为了一个独立的规制对象[15]。随之而来的，就是对食品安全及食品质量、食品卫生这些相关概念的再认识。正是在这样的进程中，针对食品规制的立法经历了食品卫生、食品质量这些要素立法到食品安全的综合立法演变[16]。根据我国《食品安全法》对食品安全的定义，其是指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。然而，这一基于科学判断的定义并没能有效解决食品安全相关的争端，这是因为食品安全并不仅仅只是一个科学判断，更是一个价值判断，而这意味着在风险社会这一背景之下，衡量安全的判断过程不仅需要借助风险评估这一科学方式确认危害和风险的程度、范围及其预防和控制方式，还要考虑风险认知这一反应公众对风险的认识情况，从而综合考虑风险的科学可接受性和社会可接受性。

最后，鉴于各自概念的差异性，有必要在规制的时候采用不同的方式。其一，作为生存的基本需求，粮食安全的保障工作具有持久性。其二，作为市场准入的前提条件，食品安全的规制必须借助官方的控制体系，包括制定和执行食品安全法律、强制性食品安全标准等。其三，作为赢得市场的比较优势，食品质量更多的是由私人部门来推动，如各类私人标准的发展，而官方介入的作用则与第三方的认证、认可一样，通过自身的信誉为这些标准的执行和合格评估提供担保。在上述规制进程中，三者之间的矛盾之处在于：作为人之常情，食不果腹的时候人们很难对安全和质量有所诉求。因此，对于产量的追求可能会以食品的安全和环境的质量为代价，最为典型的案例就是农药的滥用。而杀虫剂DDT的教训在于只重视产量的短视行为将以环境安全和人类健康为代价，因为这一持续性有机污染物对环境和人类都具有危害性。正因为如此，提高产量并不能作为降低安全标准的借口。而随着生活水平的提升，消费者对于农产品的诉求不再仅仅只是数量和廉价的满足，而是把更多与环境、社会可持续发展相关的诉求融入到食品中。

有鉴于此，在解决温饱和保证安全之后，食品质量的提升可以作为农产品价值的增值手段，从而使农业和食品行业的可持续发展成为可能。而对于依旧存在的粮食不安全，鉴于贫困是粮食不安全的根本原因[17]，农业政策和食品规制更应一方面通过保障食品安全以获得市场准入，另一方面通过提升食品质量获得比较优势，赢得市场竞争。但值得警惕的是，国际贸易中以食品安全为借口的技术贸易壁垒有将食品安全定义泛化的趋势，即将与食品质量相关的生产过程和生产方式纳入到食品安全的要求中，如对环境和动物福利的要求。因此，有必要严格区分食品安全和食品质量的关系，防止食品质量法规对食品安全规制的渗透，从而减少食品国际贸易的技术壁垒[18]。尽管粮食不安全的形式依旧严峻，但随着食品供给的改善，健康的关注更胜于对生计的担忧。因此，粮食安全的保障和食品质量的提升都应以食品安全为前提，毕竟卫生条件恶劣、营养元素缺乏的食物供给不仅无法解决饥饿问题，还会导致诸如痢疾、营养不良等食源性疾病。而不符合安全标准的食品，其质量更是无从谈起。对于如何处理上述三者的差别和关联，欧盟食品规制中所展现出来的亮点就是“和而不同”这一经验。

二、欧盟农产品和食品政策及法律的发展

农业发展的一个首要目标就是解决粮食的自给以保障粮食安全，而这也是欧盟在二十世纪五十年代成立后制定共同农业政策的一个主旨。自1962年诞生以来，上述共同农业政策也根据农业的发展需要，经历了从最初的促进农产品增长到转向解决农产品过剩、提高农产品竞争力和促进农村发展的转变[19]。作为转折点，欧盟于八十年代解决了粮食供给的问题，并实现了粮食剩余。然而，在上述的发展进程中，对于其他食品相关的问题，包括食品安全和食品质量，欧盟并没有给予特别关注，但随着共同农业政策的转型和食品安全政策的发展，欧盟针对食用农产品的保障逐渐实现了粮食安全、食品安全和食品质量三重既有联系又有差别的目标。

从粮食安全到食品安全，欧盟实现了食用农产品保障的双轨体系。就食品安全保障而言，其既有利于内部共同市场的发展也有利于保障公众的健康。然而，就欧盟层面针对食品安全保障的立法协调而言，其长期以来的目标都是以促进食用农产品的自由流通为主。因此，其所采取的方式主要是针对农产品的识别和等级制定市场标准。尽管如此，欧盟针对农产品兽药、卫生规则等以指令(derective)方式进行的纵向立法也间接促进了公众健康的保护。其中，指令作为框架性的立法，只是确立了立法的目标，而具体的措施依旧由成员国制定，这一立法方式的选择也主要因为食品安全规制在九十年代之前都只是成员国的权限。而所谓的纵向协调也是针对某一个食品进行，如欧盟在六十年代针对蜂蜜等食品制定了诸多卫生指令。但是，随着八十年代以来食品安全问题的多发，欧盟意识到了上述问题导向型的立法不足以保障公众的健康安全，为此，在1992年的《欧盟条约》中被赋予了保障公众健康的权限，而这意味着欧盟具有了针对食品安全立法的权力。随后，基于疯牛病危机的教训，欧盟彻底改革了其有关食品安全的立法，并通过2002年实施的《通用食品法》这一法规(regulation)的立法模式确立了以科学为基础、以风险为目标的预防规制模式。不同于指令，法规这一立法模式意味着上述食品法在成员国的实施具有完整性和直接性，也就是说，所有的欧盟成员国都要遵守这一基本法的规定。

从粮食安全到食品(食用农产品)质量，欧盟共同农业政策在发展的摸索中经历了“质变”的转型。事实上，对于农业发展，农业现代化曾在六七八十年代被视为农业发展的主要路径，其特点是仅仅关注产量的提升,并以扩大农地规模和生产要素的生产率为主要衡量指标。在土地政策和信贷政策的扶持下，通过集约化和规模化的农业发展确实提高了农业产量。相较之下，以规模小、集约化程度低、产量少为特征的传统农业则前景堪忧。然而，荷兰和法国的实践都表明，被视为落后的传统农业并没有因为宏观政策仅以推动农业现代化为主要内容而遭到淘汰、乃至消失。相反，通过将农村发展、环境服务等内容融入到传统农业发展中，差异化成为了它们可持续发展中的新路径，而这也使得原本通过农业现代化提高农业产出的政策和研究开始重视农业的多功能性，并于九十年代开始重新定位农业政策：即不再将增加产量作为农业活动的唯一目的，而是一并考虑诸如自然资源管理的环境功能和提高地域内外团结性的社会功能[20]。正是在上述的背景之下，欧盟共同农业政策在九十年代中期开始转型，重点关注农产品的质量提升，包括针对传统食品和地区食品的保护，并落实了第一部针对有机食品的法律。如果说欧盟最初共同农业政策特点在于将欧盟农业的发展限于计划经济的体制中, 通过垄断性的农业组织确保农民的利益，进而增强他们对欧盟的认同[21]，那么转型后的共同农业政策则是以市场导向，而对于农产品质量的提升和保持则已成为欧盟赢得国际市场竞争的比较优势，这就改变了过去通过出口补贴以低价格赢得国际市场的战略，而后者因为扭曲国际市场违反国际贸易规则而不具有可持续性。

尽管随着食品安全立法的改进，欧盟食品安全政策与共同农业政策形成了双轨体系，但基于粮食安全、食品质量和食品安全之间的关联性，欧盟于2003年提出了“跨界守法”的机制。其主要内容是指：为了强调农民对于确保食品安全的责任，在欧盟2003年的共同农业政策中引入了新的“跨界守法”(cross-compliance)的机制。相应的，农户一方面要符合关于公共、动植物健康以及动物福利的国家管理规定，另一方面也要符合良好农业和环境条件。违反上述要求的严重程度直接与他们领取欧盟农业补助的额度相关，而后者就是惩罚违法行为的手段。正是因为如此，欧盟共同农业政策在从数量到质量的转型中，也将食品安全的相关要求纳入到质量保障体系。值得指出的是，欧盟对于食品安全的追求并不是通过统一的标准保持食品的一致性，而是在共同的官方控制下依旧为食品的多样性提供空间，尤其是传统食品和地方特色的保持。因此，欧盟对于传统农产品的发展定位就是在安全标准这一底线要求上通过质量差异化满足消费者的需求并提高欧盟农产品的国际竞争力。而即便对于安全标准，除了突出它对于质量的一个“底线”作用，欧盟也重视标准制定的与时俱进性，即对于减少风险这一层面的安全意义，风险是不可能消除的，因此需要跟踪、监测已有的标准，并根据最新的科学研究进行评估并及时予以更新[22]。

三、实现和增值农产品质量的制度保障

上述的理论分析和欧盟案例都清楚的表明：诚然，粮食安全、食品安全和食品质量三者之间有着截然不同的规制目的和方式，但三者的关系是相辅相成的，即随着农产品供给短缺问题的缓和，粮食安全和食品安全的要求都可以融入到农产品质量发展中，即利用质量的多样性和差异化实现农产品价值的增值，例如针对外观、口味等食品特性的基尼市场，或与食品生产过程和生产方法相关的特色保护，如产地、传统工艺等。上述农产品的增值实现不仅可以满足消费者对于更安全更优质食品的诉求，而且也可以使得农产品生产者在激烈的竞争中获得比较优势。相应的，“以质取胜”所带来的经济效应有利于增加农民的收入，促进农村经济发展，而以保护环境、保持传统文化为增值的方式也有利于保障农业的可持续发展。

就农产品的增值方式来说，农产品供应链一体化可以通过综合管理降低成本的方式实现农产品价值的增值[23]。不同于这一“低成本“的竞争战略，以某一质量特征来实现农产品的价值增值所采取的是“差异化”结合“目标集聚”的竞争战略，其是指利用某一特定消费群体对于所选质量特征的偏好通过质量差异化实现市场细分。这一过程不仅成本高，而且可能无法提高市场份额，但基于消费者的偏好可以提高其对该农产品的忠诚以及由此产生对价格的敏感性下降使生产者得以避开竞争[24]。对此，如何利用食品质量的差异性来实现农产品价值的增值则需要进一步解决以下几个问题：第一，上述农产品价值的增值方式需要一定的成本投入，对此需要合理的报酬予以驱动。第二，对于进入市场的农产品而言，生产者需要提供信息以便让消费者易于识别其产品并对该信息持有信心。第三，无论是赢得竞争还是获得消费亲睐，公平环境是必须的，这既包括保护合法生产者免受模仿等不公平竞争的侵害，也包括保护消费者不受欺诈等行为的误导。对于上述三个问题，下文将通过农业补贴、质量标志和私人标准三个方面来进一步论述实现和增值农产品质量的制度保障。

(一)针对以环境质量增值农产品的农业提供支持补贴

消费者对优质农产品的支付意愿无疑为生产者通过某一偏好的食品质量来提升农产品的价值提供了经济驱动。但是，这些通过农产品质量提升实现经济效益的农业模式不仅成本高，而且具有一定的外部性，其中，注重生态环境保护的农业就有环境外部性，如有机农业、生态农业的发展，但即便高价格和稳定的受众市场也无法弥补其所产生的外部性，因此，需要特定的政策加以干预，确保生产者获得来自外部性的经济补偿。此外，上述农产品质量的提升不仅只是微观个体的逐利行为，更有利于解决宏观农业发展所面临的新挑战，即实现粮食安全、食品安全、环境保护等相互整合的政策目标[25]。因此，与消费者需求内生型的价值增值相比，政策诱致型[26]的农产品价值增值更能帮助农业生产者在应对产量挑战之余，赢得食品安全和环境质量的挑战。作为重要的农业支持政策，农业财政补贴包括生产补贴和贸易补贴。其中，生产补贴属于国际贸易规则中不受约束的“绿箱政策”，其内容就包括了针对粮食安全、环境保护等方面的政策性补贴[27]。比较而言，农村环境保护补贴已然成为“绿箱补贴”的重要内容[28]。基于这些目的而对农业进行补贴是各国在国际竞争中保持本国农产品竞争优势、保护本国农业、增加农民收入的惯用手段[29]。

就农业生产和环境保护来说，一方面，农业生产对环境具有依赖性，而这意味着环境污染和资源枯竭本身将制约农业的可持续发展。另一方面，从农业环境到农村环境的递进性关注，可持续背景下的农业发展不仅只是强调农业的经济功能和环境功能，同时也要注重社会功能，促进农村的共荣发展。因此，环境安全不仅是农业产地本身基于产量和安全所提出的要求，也日益成为消费者对于农业产生方式的偏好。然而，以改善和保持生态环境来发展农业，其在短期内是很难见效的[30]。因此，在迎合消费者需求这一市场供需机制发挥作用的同时，国家也有必要从宏观农业政策中予以支持，其中的一个方式就是将农业补贴与环境保护挂钩，通过经济激励手段强化对保护环境的农业生产的支持，提高产品的质量。对此，可以从以下三个方面入手。

第一，在原有农业补贴类别中注重对环保型农业的支持投入，例如，针对生态农药、化肥等生态型生产资料的补贴，以减少从事这一类农业的成本；或者针对清洁农业这些亲善生态环境的农业生产方式的补贴，以提高产品的品质[31]；第二，借鉴国外的方式，采用强制性和自愿性的方式分层次地发放农业环境补贴[32]。其中，以欧盟的跨界守法为例，农业生产者获取法定农业补贴的前提是执行相关的法律标准，即在推行农业环境补贴的过程中以环境标准乃至农产品安全标准的执行情况为发放补贴的标准。在此基础上，其他环保目标也可以通过非强制性的农业补贴方式予以鼓励，如通过设立农村环保项目和签订行政合同的方式，鼓励农民自愿参与其中，对完成环境相关承诺的农业生产根据合同约定的比例发放补贴。第三，在现有的农业补贴中，调整不利于环境保护的农业补贴。例如，针对良种实施的农业补贴，在提高农民种粮积极性的同时也导致了一些受补贴的粮食作物种植面积过多，减少其他植物种植面积，进而可能对生物多样性构成致命性破坏。而针对农机等生产资料的补贴也刺激了农民使用以石油产品为动力的农机具，增加以石油制品为原料的化肥、农药，而这一“石油农业”所导致的后果则是对产地环境的影响和对农产品质量安全的威胁[33]。综合来说，上述的内容具有相辅相成性，例如，通过第一项的建议改进第三项中的农业补贴并将强制性的环境标准作为该农业补贴的发放标准，从而改进现在“农药、化肥——环境污染——农产品污染”的不良循环路径。

(二)官方质量标志及管理体系

作为实现农产品价值增值的重要法律手段[34]，官方的质量标志是指一种集体所有的标记，用以证明某一产品或食品具有该集体所规定的特征和质量水平。这一标志的制定是相关生产者之间共同商定的结果。对此，使用这一类质量标志的生产者需要符合预设的质量规格[35]。当使用这一质量标志使得生产者可以从市场上获得收益时，官方从知识产权的角度予以保护，其意义在于通过真实性和质量控制保护消费者和生产者的权益免受仿冒产品的侵害[36]，因为一方面，作为产品的外部线索，质量标志是一种质量背书，其有利于消除农产品市场上的信息不对称，即使得消费者通过官方确立的质量标志信任农产品质量和相关生产者[37]。另一方面，作为一种基于荣誉的集体权利，当一个地区的原产地相关质量标志通过申请获得许可时，其所体现的是这个区域内所有生产者共同拥有的，也就是说，产地内的所有企业和个人只要其产品符合原产地产品的标准就可以使用该原产地命名[38]。

就官方质量标志的内容而言，最为典型的就是欧盟第1151/2012号有关农产品和食品质量项目的法规中所统一规范的原产地命名、地理标志和特色传统保证。在欧盟看来，农产品品质的形成总是与一定的地理区域、生产技术或与当地的传统的工艺相关[39]。对此，原产地命名和地理标志是从空间地理的视角对原产地进行保护，其强调原产地中自然环境与人文环境对于农产品品质的特殊作用。特色传统保证的质量标志则是从时间历史的视角对传统的食物配方或者工艺予以保护。随着国际贸易的发展，地理标志的保护已经成为重要的世界贸易规则,对其加以保护的意义在于保障历史文化和传统知识的传承，而这些非经济因素不仅越来越受到消费者的偏好，也成为投资的新亮点，进而有助于地方经济的增长[40]。

尽管质量标志作为特殊知识产权得以保护尚有争议，但从法国到欧盟再到世界范围的应用，一方面以地理标志为主要内容的质量标志越来越受到亲睐，另一方面，也有越来越多的国家以类似的方式从环境、动植物健康等角度为农产品提供质量标志的保护。但要推动质量标志对于农产品价值增值的作用，需要进一步解决：一是在市场竞争中，这种借助质量标志推广农产品的方式在解决诸如传统生产方式的外部性时不会成为贸易壁垒；二是保障这些质量标志的可信度以避免消费者被虚假信息和假冒行为所误导[41]。有鉴于此，保护制度的实施过程中，一方面，官方通过法律对特定农产品的质量予以规范，从而明确质量标志所代表的质量规格，而这一规格所涉及的内容应予以公开。另一方面，则由生产者和加工者自愿参与质量保证并使用官方质量标志。相应的，消费者所信赖的是质量标志所传达的对质量予以保证的信息，但食品本身是否符合所要求的质量标准则还需要一定的外部监督体系，这既可以是官方开展的质量检查，也可以是第三方所进行的独立认证。

(三)私人食品质量标准及保障体系

对于食品安全的担忧和生活水平提高后对于健康的关注使得消费者更为渴望了解食品的成分构成和食品的制造过程。与此同时，收入的增加也提高了消费者购买更安全、更优质食品的意愿。对此，除了官方提供的质量标志，食品从业者，主要是食品供应链中新崛起的主导者——零售商也开始通过私人制定的食品标准来回应消费者这一需求和愿望，包括采用先进的管理体系标准和与食品生产方式等相关的质量标准。比较来说，食品安全是他们履行法律要求时所要实现的共同目标，但是以食品质量为基础的各类私人标准，如与劳动、环境或动物福利相关的内容才能帮助他们实现产品的差异化和多样性[42]。然而，作为私人标准，零售商所制定的私人食品标准并没有法律地位，因而，制定和遵守这些标准的责任也主要在私人机构[43]。也就是说，不同于由政府所确立的公共食品安全标准的一致性和权威性，零售商所要求的私人食品标准不仅多样，而且也缺乏机制确保它的落实，尤其是远距离的合格评定。庆幸的是，第三方认证的出现为这一标准的执行提供了客观、公正的机制[43]。比较而言，官方认证可以通过国家信誉确保合格评定的可信度，而第三方认证则是凭借其作为外部机构的独立性，通过评估、评价和认证所声明信息的真实性，并借助认证标志提供公正和客观的认证结果，即合格情况[44]。但作为背书，基于加强第三方独立性和审计人员专业性的信任，又相应地催生了认可制度[45]，其实质是由合格评定机构根据一定的标准通过独立的评价确保相关机构的公正和能力。至此，这些私人标准的执行以及针对第三方认证的要求已经形成一种新的私人规制方式，即“标准—认证—认可”三位一体的私人规制[46]。

举例来说，良好农业规范这一私人标准的发展就是由零售商倡导的在农业初级生产中除了预防和控制危害也要关注环境保护、动物福利乃至从业人员的安全和健康。从欧盟的私人标准发展到全球的私人标准，这一方面说明了在欧盟农业可持续化发展的推动中，“以质取胜”不仅是官方政策的宏观导向，也是私人从业者保持竞争优势的战略所在。另一方面，随着这一良好规范的全球推广，私人标准和认证所能带来的农产品附加值也日渐得到认可。在这个方面，中国也通过借鉴引入了中国的良好农业规范，意在推动农业可持续发展的同时提升我国农产品的安全水平和国际竞争力。值得指出的是，我国针对良好农业规范所制定的国家标准GB/T 20014是推荐性的，即农业生产经营者和组织实施该规范的要求是自愿的，合规情况则可以通过由国家认证认可监督管理委员会批准的认证机构予以评估和认证。

尽管上述私人标准的兴起和通过认证、认可方式的执行有助于满足消费者对于更安全更优质食品的需求，而且也能有效弥补官方控制的不足，但也因为这一类的私人规制比官方控制更为严格而增加了新的挑战，即形成市场准入的壁垒。在这个方面，上述的私人标准及其认证工作会对小规模的供应商构成进入壁垒。在落实私人食品标准方面，大型的生产商或供应商更有能力改变企业结构或者升级技术以便符合零售商要求的标准，然而，对于中小型食品从业者和农业生产者而言，高昂的成本使得其无法执行这些私人的食品标准，进而他们就无法进入相关产品的市场。根据对实践的观察所得，小生产者在与零售商的交往中处于劣势。在传统方式中，小生产者可以直接向当地市场销售产品，而无需进入对销售额度有所限制的正规渠道。但当零售商掌握食品销售的主要渠道，小规模的生产者只能通过签订合同成为零售商的供应商。相应的，他们必须按照零售商的要求生产食品。然而，一些对投资方面以及运输方面的要求往往对小生产者而言太过苛刻[47]，更不用说他们往往也缺乏与零售商协商的议价能力。此外，不同于世界贸易组织框架下对公共食品安全标准的协调，这些更高要求的私人标准可能对来自发展中国家的供应商构成市场进入壁垒，尤其是小规模的食品(食用农产品)生产商和供应商。因此，由这一私人规制模式和官方控制形成的双轨制也需要注重合作。其中，“标准—认证—认可”三位一体的私人规制也可以被视为一种新的立法和执法方式。而要确保这一新规制对利益相关者的约束力，国家应进一步完善合同、反欺诈等法律[48]。

四、结语

粮食安全的至关重要性使得农产品的产量供给一直是我国农业发展的优先目标。对此，鉴于我国以家庭为单位的小规模经营与世界大市场间的矛盾，农业政策的取向应加大对农业产业化的支持，即通过扩大农业生产和农产品加工规模来发展农业[49]。但是，增加农产品产量、提高农产品价格、发展乡镇企业等措施对增加农民收入的贡献已经下降[50]。对此，本文另辟蹊径，探讨了以食品质量增值农产品价值的农业发展之路。就我国农业和农产品发展来说，《农业法》和《农产品质量安全法》是基础性的法律。其中，《农业法》针对保障粮食安全规定了耕地保护制度、价格过低时若干粮食品种保护价制度等，《农产品质量安全法》则是从农业产地、农产品标准等方面规范了农业的生产。然而，目前农业法律中存在的问题包括：第一，尽管现行的《农业法》也注意到了农业发展和环境保护之间的关系，但其对于发展生态农业、促进农业可持续发展的重视仍然有限[51]。而作为农业领域的基本法，其无疑为农业支持措施的落实提供了法律依据，包括本文重点论述的针对环保型农业的补贴。第二，现行《农产品质量安全法》中虽然对质量和安全规制采取了不同的方式，但两者的定义和规制界限缺乏确定性。第三，考虑到食品安全、粮食安全、食品质量和环境安全之间的关联性，相关法律之间的区别与关联也需要进一步厘清。

综上，主管部门应针对农产品安全和质量制定不同的规制和管理体系。其中，《农产品安全法》是农产品规制领域内的基本法，应对保障农产品安全的基本原则、基本制度做出规定。在此基础上，应通过相应的法律、法规的完善建立健全农产品安全法律体系。而基于我国丰富的农业资源和文化传统，应将提升农产品质量作为促进农业经济发展，开拓国际市场的重要手段。目前，我国农产品质量管理主要是通过“三品一标”的质量标志进行：其中“三品”分别指无公害农产品、绿色食品和有机农产品，其是根据生产过程中化学物质等的使用情况对质量进行的等级管理。而“一标”是指地理标志，具体标示农产品来源于特定地域，产品品质和相关特征主要取决于自然生态环境和历史人文因素，并以地域名称冠名的特有农产品标志。但通过本文的分析可以看出：面对消费者对于农产品质量的诉求和国际农产品竞争的压力，从质量特征入手发展特色农业也同样能够在发展农业、增加农民收入的同时发挥农业在生态、社会、文化等多方面的功能。但这一目标的实现有赖于相应的制度建设，包括本文提到的特定农业补贴，官方的质量标志及其管理体系，和通过公私合作规制在发挥私人标准提升农产品质量的同时避免这一私人规制给市场准入造成的壁垒。

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The Roadmap and Institutional Guarantee to Realize Value Addition to Agricultural Products: the Interaction among Food Security, Food Safety and Food QualitySUN Juan-juan

(LawSchool,RenminUniversityofChina,Beijing100872,China)

Abstract：Based on the theory of multifunctionality of agriculture, the value of agricultural products not only lies in the satisfaction of human needs through food supply, but also involves environmental protection and cultural preservation. In light of this, the agricultural policy and law should place the emphasis on solving the problems concerning food security, food safety and food quality along the food supply chain, but also should integrate environmental and cultural concerns so as to realize agricultural development in a sustainable way while add value into agricultural products in an effort to meet the consumers' growing needs with regard to environment and culture. In this aspect, the quality schemes for agricultural products and food stuffs in the European Union has taken advantage of the above-mentioned elements to improve the quality of agricultural products, which may shed light on the roadmap and institutional guarantee to realize value addition to agricultural products, including agricultural-environment subsidies, quality marks focusing on the traditional culture, and the private standards and certification.

Key Words：agricultural products; value of agricultural products; food Security; food quality; quality of agricultural products; agricultural environment

中图分类号：F323.7

文献标识码：A

文章编号：1672-0202(2016)01-0072-10

作者简介:孙娟娟(1984—)，女，浙江湖州人，中国人民大学法学院博士后，主要研究方向为风险规制、食品法。E-mail:juanjuansun@ruc.edu.cn

基金项目:农业部农业财政专项(NY 2015)

收稿日期:2015-09-11DOI:10.7671/j.issn.1672-0202.2016.01.009