经济责任审计制度的完善与腐败治理

何新容

(南京审计大学 法学院，江苏 南京 211815)

经济责任审计制度的完善与腐败治理

何新容

(南京审计大学 法学院，江苏 南京 211815)

建立有效的反腐败机制是当前政府工作的一项重要奋斗目标。经济责任审计作为具有中国特色的经济监督制度，已经成为一项高效、低成本的反腐败举措，发挥着预防、揭露和惩治腐败的功能。为充分发挥审计的反腐败功能，必须完善有关法律制度，加强审计机构的独立性，拓宽经济责任审计的范围，进一步完善有关经济责任审计的问责与审计公告制度等。

腐败治理；成本收益；经济责任审计；制度完善

一、引言

在过去的30年里，中国的经济在取得高速增长的同时，严重的经济腐败问题同样引人注目。有关社会民意调查结果显示，人民群众对于腐败现象的深恶痛绝与不满，已成为影响中国社会稳定的重要因素，腐败已经成为“建设和谐社会的最大障碍”[1](P120-141)。正因为如此，这些年来，我国政府一直将反腐作为一项重要目标。特别是党的十八大以及十八届四中全会以来，国家高度重视腐败治理，实行“老虎”和“苍蝇”一起打，切实惩治与遏制腐败问题。

由于腐败现象的层出不穷以及腐败问题的严重性，对国有企业、事业单位以及各级政府的领导人员的经济权力行使进行监督, 逐步成为当前国家治理不可或缺的内容。十八届四中全会明确了对公权监督的八大监督系统，从国家层面，有人大、审计机关、行政机关、司法机关、监察机关等；从党内层面，有党的各级纪律检查委员会；从社会层面，有各民主党派、社会团体、新闻媒体和人民群众等[2](P57-59)。其中，国家审计监督，特别是我国独有的经济责任审计所具有的监督制约功能逐步得到社会认可,经过多年经济责任审计实践的开展，使得其不但呈现出较强的专业优势，而且以相对较低的监督成本被社会接受,并逐步发展为对国有企业、事业和各级政府领导人经济权力行使进行监督制约的重要方式，并在预防、揭露和惩治腐败方面发挥重要作用。

二、我国经济责任审计的产生与发展

我国经济责任审计制度的发展经历三个阶段：第一阶段是起步阶段，经济责任审计开始于20世纪80年代中期，1986年我国开始对全民所有制工业企业的负责人进行离任审计，审计的对象主要为负债的国有企业中被认定有财务问题的厂长(经理)。第二阶段是发展推广阶段，开始于20世纪90年代末到20世纪初，1999年，经济责任审计推广至我国县级以下党政领导干部和国有企业及国有控股企业领导人员。2005年，其范围又逐步扩大至地厅级政府公务人员以及军队团以上单位和机关部门负有经济责任的领导干部。2006年，新修订《审计法》的出台及其有关经济责任审计法律地位的确立，是我国经济责任审计发展进入第三个阶段，即深化发展阶段的标志。新《审计法》的颁布的重要意义在于，之前尽管经济责任审计的开展已经有20年的实践，但其依据的主要是审计署、中办和国办下发的相关文件，其法律位阶较低，而新《审计法》第一次以法律的形式明确了经济责任审计的法律地位,为其开展提供了强有力的法律支持。2010年，在中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》中，统一规范了有关经济责任审计的对象、计划、内容、评价、责任划分和结果运用等, 进一步固化了经济责任审计的地位和作用[3](P17-27)。根据该规定，省部级领导干部也成为经济责任审计的对象。至此，经济责任审计已经从一个验证国有企业负责人经济责任的初始平台,跃升至对政府负责人执政领导权的监督机制。作为一项具有中国特色的经济监督制度，经济责任审计是现代审计制度在中国的一种创新[4](P9-12)。经济责任审计历经30年的发展，已经成为强化对领导干部的监督管理，依法运用权力监督权力，实现对腐败行为的预防、揭露和惩治，促进廉政建设的重要机制。

三、经济责任审计是一项低成本、高效益的反腐制度

国外有关学者的研究表明，官员在从事腐败行为之前，会对腐败的预期成本和收益进行权衡，腐败成本越低、收益越高，则腐败行为就越容易发生[5](P435-477)。腐败的收益与成本主要是指其带给腐败实施者直接和间接的收益与成本。收益包括直接获得的金钱利益和其他经济利益，因为腐败导致的身份地位提高而间接带来的精神利益等。腐败成本是指腐败行为一旦被发现惩处后所导致的直接利益和间接利益损失，包括物质利益和精神利益的损失。物资利益损失包括：因接受法律惩罚所带来的直接利益和间接利益损失；精神利益损失则包括因担心腐败行为暴露而造成的心理负担以及腐败行为暴露后因名誉受损和因身份地位的巨大落差带来的精神利益损失等。腐败的成本在很大程度取决于一个国家反腐败的力度与广度，如一个国家反腐败监督制度完善，反腐败的力度以及惩罚力度很大，就会提高腐败的成本；另外，有关反腐败信息的公布与宣传会给腐败行为实施者形成心理和精神上的震慑，增加腐败的精神成本。

反腐败收益是指国家通过反腐败所取得的直接和间接经济效益和社会效益，反腐败直接的经济收益是因为“赃款赃物”的追回而挽回因腐败导致的直接经济利益损失。反腐的间接收益主要有三个方面：一是反腐会对公共权力的行使者产生威慑，达到“杀一儆百”的效果；二是有利于消除“民愤”,达到维护社会稳定的效果；三是有利于维护政府威信，达到增强执政党的凝聚力与向心力的效果[6](P3-9)。反腐败成本是因采取反腐败行为所消耗的经济和社会资源，不但包括在反腐过程中付出的人力与物力成本，而且包括国家为应对腐败问题而建立、完善各种制度所付出的经济和社会成本。

从上可以看出，腐败与反腐败均有成本与收益，当腐败行为所付出的成本大于收益时，从一个理性经济人的角度出发，他就不会从事腐败行为，反之腐败就会成为他们的选择。反腐败也一样，在社会资源有限的情况下，要抵制腐败必须进行综合的收益成本计算。反腐败有利于社会稳定、经济发展以及社会公共利益的增加，但反腐本身也要消耗稀缺资源，当反腐败消耗的资源超过腐败造成的资源的浪费时，反腐败就会得不偿失了[7](P84-88)。

为此，必须建立低成本、高效益的反腐机制，对掌握公共权力的人员进行经济责任审计监督是符合这一要求的反腐败举措。首先，经济责任审计加大了领导干部腐败的成本。经济责任审计结果在我国已经成为当前干部监督管理部门考核、任免、奖惩领导干部的一项重要依据，一方面审计结果报告会被归入被审计领导干部的本人档案；另一方面，各级纪委也会将其作为备案材料归入干部廉政档案。如果通过经济责任审计一旦发现领导干部有严重违法和腐败行为，会将相关案件移交纪检监察机关以及司法机关处理，使得这些领导干部可能会身陷囹圄。如果发现的是一些轻微的违规违纪行为，也会给该领导干部的职务晋升造成影响，这就大大增加了腐败的成本。同时通过经济责任审计公告制度，可以增加有关领导干部腐败的精神成本，有效遏制腐败行为。其次，经济责任审计是一项低成本的反腐败举措。当前，大多数腐败行为都与国有资产和资金的使用相关，经济腐败是腐败的重要表现形式，其呈现出隐蔽性和欺骗性等特征，但无论经济腐败手段如何复杂，都必然要通过资金的各项转移来实施贪污腐败行为[8](P94-96)。从事经济责任的审计人员都是训练有素的专业技术人员，相比其他反腐机构及人员，他们可以较为容易地发现国有资产侵吞或侵占等违法犯罪行为，并确定贪污受贿的确切数额。最后，经济责任审计是一项高效的反腐举措。第一，其审计对象多为各个被审计单位的“一把手”负责人，通过对“一把手”的权力行使进行直接的监督和控制，可以直接约束腐败高发主体。随着经济责任审计的对象从国有企业逐步延伸至政府部门，从地方逐步扩展至部队，从县级、地厅级逐步提高至省部级领导干部，其反腐败效应也逐渐扩大和提高。第二，经济责任审计具有规范化、定期化和制度化的特征，其审计的时间跨度和内容涉及上述“一把手”的整个任职期间，能够查出一些隐匿较深且年度财政财务收支审计较难发现的问题，从而有助于揭露和惩治腐败。第三，审计机关在经济责任审计的过程中，在查处有关人员违法违规行为的同时，可以分析研究被审计单位在权力监督制约方面存在的漏洞和缺陷，并提出相应的改进完善的建议，从而促进该单位反腐倡廉制度和机制的建立和完善，从源头上遏制腐败。

四、经济责任审计制度的完善

经济责任审计工作作为一项成本低、效率高的反腐败举措，有效地震慑了腐败行为，遏制了腐败现象的蔓延，但目前我国的经济责任审计制度还存在不少问题，影响了其效果的发挥，必须采取一定措施加以完善。

(一)进一步拓宽经济责任审计的范围

经济责任审计是落实“把权力关进笼子里”的重要措施。但是根据目前的有关数据显示，经济责任审计只覆盖了全部领导干部中的一小部分。根据审计署公布的资料显示，审计署近几年实施的针对省部级领导干部经济责任审计的项目一般每年在30个左右，仅占应当纳入经济责任审计项目总数的10%不到，这对有效防止与控制腐败极为不利。所以，我们首先应当进一步拓展经济责任审计的范围，并以经济责任审计为大框架，同步开展省级财政收支、国土资源环保、重大建设项目等审计项目。其次，经济责任审计的范围不能仅限于关注一些重大的工程项目，或者是仅仅关注一些巨额的贪污受贿现象，而是应当对被审计对象在任职期间工作的履行效率、效果等问题等全面加以关注。最后，对于经济责任审计的开展，不能仅仅局限于在被审计对象任期结束的时候才进行，而是应当在任中也加大审计力度，这样有利于发现腐败的苗头，及时将其扼杀在萌芽状态。为解决国家审计资源有限的问题，可以组织社会审计力量参与经济责任审计这个大框架，减轻国家审计的工作量，通过整合审计资源，加强对公权力运行全过程的监督，逐步实现事前介入，事中、事后审计，提高领导干部腐败的成本，切实实现“把权力关进笼子里”的目标。

(二)有关经济责任问责制度的完善

自2003年开始，审计署公布很多重要的审计报告，其在人民群众中造成深刻的影响，提高他们对审计报告中所涉及问题的关注度，他们把审计公告带来的影响称为“审计风暴”。此后，审计署每年都在审计报告中公告审计中发现的大量问题，但人们发现很多问题屡查屡现，并没有得到有效遏制，相关人员也没有得到应有的处罚。上述审计与问责脱节、问而不责现象的存在大大降低了腐败成本，无法遏制腐败行为的发生。所以应完善有关经济责任审计问责法律制度，确保问责的权威性和威慑力，这是发挥经济责任审计职能的制度基础。在建立经济审计问责制度时，立法应明确审计问责主体、问责客体、问责职权、问责程序和有关责任承担等。

(三)加强经济责任审计结果公告制度

以公开的方式向社会公开审计结果，包括处理决定、意见和建议等，这是国家民主与法制化建设的必然要求。通过审计公告的形式向全社会公开检查审计监督的结果，有利于解决公众与政府之间的信息不对称的问题，进一步提高政府执政的透明度[9](P23-26)。审计公告制度还可以有效促进公众以及社会对反腐败的参与程度，更好地发挥群众监督的作用。审计公告制度还会起到对公共权力行使者的威慑作用，增加腐败的精神成本。公开经济责任审计结果是促进审计问责、强化权力监督的重要途径。在委托代理关系下，社会公众作为公共资源的所有者，而政府承担的是受托责任，由于政府和公众之间存在信息不对称的问题，会引发政府权力行使者的道德风险和机会主义行为。通过审计公告制度公开审计结果，不但有助于保障社会公众的知情权与监督权，而且有助于约束领导干部的权力行使，并提升政府的透明度和公信力。

首先，应增强审计工作的透明度，进一步扩大审计结果公告的力度及其范围。其次，应建立相对完善的审计公告法律制度，规定审计公告的原则、时间、范围、程序、相关主体的权利与责任等。最后，应建立审计特别公告制度，如针对审计中发现的一些重大的腐败案件，建立相关的特别公告制度，除了公布有关案件的审计及整改结果，还要对有关案件的发生进行深入剖析，查找被审计单位在制度设计上存在的问题和漏洞并提出改进意见。

(四)促进经济责任审计与反腐败专项审计的结合

经济责任审计属于国家审计的日常监督工作的范畴，通过经济责任审计的开展，从客观上就会对腐败产生遏制作用，越是在腐败发生早期，越是在腐败滋生不明显的领域，这种日常监督的作用就越大。中共中央在《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》中要求必须加强国家审计日常监督工作，推动其从“威权发展模式到法治发展模式”的转变，以此为我国腐败治理提供基础和保障。在加强经济责任审计等日常监督工作的同时，也要对一些腐败明显滋生的领域开展反腐败专项审计，发现腐败线索并及时进行处理，以减少损害后果的发生。

[1]陈刚,李树.官员交流、任期与反腐败[J].世界经济,2012(2).

[2]曲伟强.论审计监督与公权监督的关系[J].商业会计,2016(3).

[3]戚振东,尹平.经济责任审计产生的动因和权力监督特征研究[J].审计研究,2013(1).

[4] 蔡春，田秋蓉，刘雷.经济责任审计与审计理论创新[J]. 审计研究,2011 (2).

[5]Treisman.D.What Have We Learned about the Causes of Corruption from ten Years of Cross-national Empirical Research[J].Annual Review of Political Science,2007.

[6]李晓明，刘杰.成本收益理论:腐败与反腐败的机理[J].广西政法管理干部学院学报，2008(3).

[7]倪星.腐败与反腐败的博弈论[J].江汉论坛，2004(10).

[8]张长海，邱华祥，陈济.强化审计腐败防治作用的若干思考[J].经济研究导刊，2012(16).

[9]尚兆燕. 审计结果公告制度——法律社会学的解释视角[J]. 审计研究,2008 (3).

[责任编辑 刘馨元]

2016-08-16

国家社会科学基金项目(16BFX001)；江苏省高校人文社会科学研究项目(2015SJD171)；江苏高校优势学科建设工程资助项目“现代审计科学优势学科”

D922.1

A

2095-0292(2016)05-0046-03

[作者简介]何新容，南京审计大学法学院副教授，法学博士，研究方向：审计法。