管理体制转变视角下的导游自由执业试点改革研究

肖 艳，林 华

(1.成都大学 旅游与经济管理学院，四川 成都 610106； 2.四川出入境检验检疫局，四川 成都 610041)



管理体制转变视角下的导游自由执业试点改革研究

肖 艳1，林 华2

(1.成都大学 旅游与经济管理学院，四川 成都 610106； 2.四川出入境检验检疫局，四川 成都 610041)

随着个性化旅游出行方式的日益增多，必须通过旅行社才能获得导游服务的管理模式已不能适应市场需求，改革现有导游管理体制乃是大势所趋。放开导游自由执业，将会进一步强化市场在旅游资源配置中的作用。我国现行导游管理制度存在一定弊端，推行导游自由执业试点改革势在必行。导游自由执业对稳定导游薪酬、提高导游服务水平、治理旅游市场乱象、形成全新的导游服务交易模式，并最终建立起完善的旅游管理制度具有重要意义。

导游自由执业；试点改革；意义；措施

2016年5月，国家旅游局下发了《国家旅游局关于开展导游自由执业试点工作的通知》，正式启动导游自由执业试点工作，取消了之前“导游必须经旅行社委派”的规定。放开导游自由执业的实质是让市场在资源配置中发挥决定性作用，今后导游可通过线上、线下预约平台和机构，向消费者提供讲解或向导服务，并通过第三方支付平台获得服务报酬。[1]江浙沪三省市、广东省以及长白山、长沙、张家界、桂林、三亚、成都是首批进行试点的几个地区。[2]此次试点改革究竟会给我国旅游行业带来何种影响，能否从根本上稳定导游薪酬，根治多年来的旅游市场乱象，各方都十分关注。

一 现行导游管理制度的弊端

导游作为旅游产业链中的重要一环，多年来在我国却始终处于一个十分尴尬的境地，社会不仅对导游的评价较低，而且导游对自身的职业认同感也不高，究其原因，主要是现行行政管理体制和导游价值激励体系出现了问题。

我国《旅游法》明文规定导游必须接受旅行社的委派才能开展业务，否则将被视为违法。但多年以来，旅行社给导游的工资普遍不高，甚至不给底薪，更谈不上“五险一金”。这种无保障的收入状态，根本无法正向激励导游的工作热情。为了生存，部分导游只能想办法从游客身上赚取利润，少数导游甚至突破职业底线，强制游客消费、无底线敛财，导致游客与导游的矛盾不断加深。[3]

对于层出不穷的“购物门”事件，各地旅游主管部门采取了很多办法，比如改革导游薪酬制度、探索付给导游服务费等，但这些举措都很难从根本上改变目前低价游市场的乱象，这些乱象反过来又会影响导游的薪酬，从而形成恶性循环。要想真正稳定导游薪酬、扭转旅游市场不良风气，只能从管理体制上入手，放开导游自由执业乃是大势所趋。[4]

二 导游自由执业的意义

导游自由执业为旅游市场提供了一种全新的旅游服务和产品，有利于激发我国旅游消费市场潜力。它不仅满足了去旅行社化、自主化、散客化的旅游消费需求，也有利于满足更多的个性化旅游需求。这一举措对于激活存量旅游要素、激发潜在消费需求都有重要意义。

1.稳定导游收入，提高服务水平。

导游自由执业后，导游既可以选择游客，游客也能挑选导游。这就意味着，导游要接到更多的业务，就必须创造良好的口碑，提高服务水平。途牛网率先在网上开展了导游服务评价，并对游客评选出的“金牌导游”给予一定的物质奖励，这一措施大大提高了导游的工作热情和服务水平。[4]同时，自由执业导游也与旅行社形成了业务竞争关系，使导游的话语权得到提升，一定程度上起到倒逼旅行社提高导游基本工资，保证导游收入的积极作用。

2.拓宽游客选择导游的渠道。

放开导游自由执业，增加了游客选择导游的渠道。游客除了听从旅行社的导游服务安排，还可以根据自己的出行需求，通过预约平台，自主选择导游。事实上，如果游客跳过旅行社这一中间环节，自主预订导游服务，出行成本可能会有所降低。

3.净化旅游市场。

理论上，导游自由执业后，收入将得到明显改善，过去依靠强制游客购物才能保障收入的情况也将随之改观。旅行社要想在与自由执业导游的竞争中取胜，就必须在提升服务品质、减除“零价团”上下功夫，这将很大程度上起到净化旅游市场，缓解导游与游客矛盾的作用。

4.为在线旅游企业带来更多机遇。

导游自由执业后，游客可以不再通过旅行社购买服务，预订机票、酒店、门票以及导游服务都可自行解决。但由于旅游产业链较长，很难通过某一个网站解决所有需求，这就给了在线旅游企业更多的创业机遇。

三 自由执业化后的导游服务模式

实施自由执业化以后，导游的服务模式将有所增加，归纳起来大致有以下几类。

1. 旅行社委派导游的模式。

这种模式与现行的由旅行社委派导游的模式没有本质的区别，旅行社与导游、游客间的法律关系也没有变化，法律责任承担主体依旧为旅行社，它是现有旅行社委派导游经营模式的延续。

2. 通过旅行社预订导游服务的模式。

导游自由执业化并不会完全割裂旅行社与导游间的联系，旅行社可以与已经自由执业的导游继续保持雇佣关系。游客借助旅行社这个平台，预订指定导游的服务。它与旅行社委派模式的最大区别在于预订模式可以自主选择导游。

3. 通过导游服务公司等中介机构预订导游服务的模式。

导游服务公司、导游经纪公司等中介机构将是今后游客预约导游服务的主流模式。这些中介机构不但可以为游客代办旅游服务业务，还可以对导游的服务进行监管，保护游客权益。

4. 通过旅游行业协会预订导游服务的模式。

旅游行业协会扮演着双重角色，既是导游服务的监管部门，也是导游的“娘家”，因此，旅游行业协会必然是导游的集聚地。游客通过旅游行业协会预订导游服务，将成为一种趋势。[5]

5. 直接向导游本人预订导游服务的模式。

这种模式是指游客可以跳过中间环节，直接与导游本人取得联系，预订导游服务。虽然我国现在明文规定自由执业导游不能直接承揽业务，必须通过第三方平台预约，但随着制度的不断完善，这种交易模式必然会逐步放开，为优秀导游提供更大的发挥空间。

四 自由执业化改革的短板

事实上，除了少数具有竞争力的导游敢于脱离旅行社“单干”，大多数导游对自由执业还持观望态度。在我国，自助请导游还属于新生事物，缺乏制度保障和民众的认可，因此自由执业在推进过程中还有很多问题需要解决。[6]

1. 缺乏导游市场行为监管机制。

导游自由执业化符合市场规律，给导游服务市场注入了活力。导游自主操作空间的增大，就必须有相应的市场监管机制来约束导游行为，避免出现擅自调高旅费、私自与商家串通、强制购物等损害游客利益的行为。目前我国尚缺乏完善的导游服务违规行为的约束制度、导游违法违规行为的制裁机制、严重违法违规导游的退出机制，[5]由于监管制度的缺失，就很难有效约束导游自由执业化以后的市场行为。

2. 缺乏游客维权机制。

以前，导游服务质量出现问题时，游客可以找旅行社进行投诉。自由执业化以后，导游成了“个体户”，游客如何维权成为现实问题。由于缺乏有效的游客维权机制，如果导游拒不配合调查，那么游客的维权之路将变得十分艰难。加之导游个人赔偿能力有限，当游客发生人身意外，特别是重大意外时，赔付将变得非常棘手，游客权益很难得到有效保障。

3. 缺乏导游权益保障机制。

长期以来，我国导游在社会阶层中属于“一低三无”人员，导游的经济地位低，更谈不上政治地位、社会地位和文化地位。[7]归根结底，造成这些问题的根源在于缺乏导游权益保障机制和收入激励机制。如今的自由执业政策，也存在同样的问题。《导游自由执业试点管理办法(试行)》明确规定：导游不经过网络预约平台或线下自由执业业务机构，自行开展自由执业业务的，将被处以1000～10000元的罚款，并暂扣或者吊销导游证、领队证。这样看来，导游自由执业并不是真正的自由，必须有合法的组织机构作为依托才能承揽业务，[8]这样一来，导游刚从旅行社的“盘剥”中走出来，却又可能沦为预约平台或机构的赚钱工具。[6]

4. 缺乏有效行政监管机制。

自由执业后，导游的自由空间增大，由于缺乏有效的行政监管机制，当导游违反相关法律法规、损害游客权益时，如果导游拒绝配合调查或拒绝接受行政处罚，那么旅游行政主管部门将面临无力监管的尴尬局面。尽管国家明文规定自由执业导游只允许为游客提供讲解或向导服务，但在实际操作中却很难监管导游暗中与商家勾结，越规向游客提供订房、订餐、订票等服务。

五 改进措施

传统导游监管方式已经不能满足当前旅游市场的要求，导游管理需要从单一行业监管向社会共同监督转型。在导游自由执业的问题上，应当明确旅游主管部门、预约平台、广大游客的监督责任，形成三位一体的监督体系。[9]要想使导游自由执业真正成为净化旅游市场乱象的良方，就必须正视短板，逐步建立和完善导游管理新体制，从而实现导游资源全社会的合理配置。

1. 完善制度建设。

导游自由执业必须建立在完善的制度配套基础上，这些制度包括对于导游服务违规行为的约束制度、制裁机制以及退出机制、导游人员的保障机制、导游经纪公司的运行机制等。同时，还应制定导游服务公司的运行和监督机制，明确网络预约平台或机构的相关连带责任，避免预约平台对导游进行盘剥，倒逼其加强对导游的监督和管理。[10]

2. 提高导游准入门槛。

目前我国导游资格考试门槛低，导游业务水平参差不齐，中低水平的导游占了绝大多数，个别素质较低的导游甚至影响了整个行业的口碑，使得社会对导游产生了偏见。因此，应该抬高导游的准入门槛，提高导游队伍的整体素质和业务水平，帮助导游行业重拾社会信任。

3. 成立导游协会。

可以成立导游协会组织，使之成为有效的导游日常管理机构。导游协会既能维护导游的合法权益，也对导游具有绝对权威，特别是对一些严重违法违规导游的职业生涯具有生杀大权。要充分发挥协会的积极作用，协调社会各利益主体的关系，促进导游行业的和谐健康发展。[10]

4. 建立导游责任保险制度。

鉴于自由执业的导游必须承担无限责任的现状，为防止纠纷发生后导游无能力赔偿，国家应当建立导游责任保险的强制规定，通过保险制度来化解导游自由执业过程中可能承担的风险和责任，强制要求自由执业的导游购买责任保险，确保游客因导游疏忽或过失造成的人身财产损失可以获得赔偿。

5. 建立游客权益保障体系。

要建立健全游客权益保障机制和应急措施，明确部门责任，开通自由执业导游侵权的投诉专线，做好纠纷的调解、疏导、处理工作，确保游客的权益得到及时有效的维护。

6. 建立第三方评价体系。

要借鉴电商管理模式，建立和完善互联网第三方评价体系。请游客对导游服务质量进行评价，并及时公开，让评价直接影响导游的生存和发展，促使导游不断约束和规范自己的行为，形成优胜劣汰的良好竞争机制。[9]

7. 引导游客改变消费观念。

旅游市场的乱象除了导游和旅行社的原因，也与游客贪图小便宜有关。“天上掉馅饼”的幻想往往会激发游客与导游之间矛盾的产生。因此，要加大舆论引导，提高游客认知水平，改变游客“占便宜”的消费心理，让游客与导游在旅游过程中各取所需，和谐共处。

结语

推行导游自由执业是顺应时代发展的必然变革，将进一步强化旅游资源的市场化配置。此举不仅有利于改善导游的服务品质、治理旅游市场乱象，也有利于形成全新的交易模式和定价标准。改革带来的双赢模式将会使导游和游客共同受益，并最终引领我国旅游市场迈上新的台阶。[2]

[1]程怡欣.导游变身“个体户” 成都率先改革试点[N].成都日报，2016-02-29(06).

[2]然玉. 导游自由执业，重塑旅游业的价值激励[N].长沙晚报，2016-05-11(2).

[3]欧阳金雨. “自由执业”有利导游价值重构[N].湖南日报，2016-05-12(04).

[4]程怡欣.导游变身“个体户” 成都率先改革试点[N].成都日报，2016-02-29(06).

[5]黄恢月.导游自由执业与导游管理[N].中国旅游报，2016-2-17(C04).

[6]何勇海.导游自由执业，监管可能更难[N]. 检察日报， 2016-05-11(06).

[7]黄庆红.我国现行导游管理体制对导游约束失灵的研究[D]. 华东师范大学，2006.

[8]何勇海.自由执业的导游未必真自由[N].齐鲁晚报，2016-05-11(A02).

[9]张枫逸.导游自由执业不能一放就乱[N].法制日报，2016-05-12(07).

[10]张丹梅.关于中国导游行业发展状况的些许思考[J].现代经济信息，2016(7)：355.

Class No.:F59 Document Mark：A

(责任编辑：蔡雪岚)

Reform of Free Licensed Tour Guide from the Change of Administration System

Xiao Yan1,Lin Hua2

(1.School of Tourism and Economics Management, Chengdu University, Chengdu, Sichuan 610106, China;2.Sichuan Entry-Exit Inspection and Quarantine Bureau, Chengdu, Sichuan 610041，China)

With the development of personalized travel, it is a trend of the times to reform the existing tour guide management system . Practice of free tour guide would further strengthen the role of the market in the allocation of tourism resources and improve the level of tour guide service. It is of significance for us to form a new tour guide service transaction mode and establish a sound tourism management system.

free licensed tour guide; pilot reform; significance; measures

肖艳，博士，助理研究员，成都大学旅游与经济管理学院。研究方向：生态旅游、旅游环境。 林华，博士，高级兽医师，四川出入境检验检疫局。研究方向：动、植物检验检疫。

四川省教育厅人文社科重点研究基地四川景观与游憩研究中心项目“游憩活动对生态旅游区土壤环境的影响及其对策研究——以王朗国家级自然护区为例”(JGYQ2015008)；四川省哲学社会科学重点研究基地四川旅游发展研究中心项目“成都采摘型乡村旅游季节性研究”(LYC16-49)。

F59

A

1672-6758(2016)11-0093-3