论海难行政救助的实施与保障——以南海海域为例

熊勇先

(海南大学 法学院， 海南 海口 570228)



论海难行政救助的实施与保障
——以南海海域为例

熊勇先

(海南大学 法学院， 海南 海口 570228)

海难行政救助是行政机关运用行政权实施的救助，其行为性质应根据海难救助发生的原因进行区分，分别定性为行政给付和行政强制。我国已经实施了富有成效的南海海域海难行政救助，但受救助类型、救助对象等因素的影响，其也存在着一些不足。在考虑南海海难行政救助影响因素的基础上，应从救助条件与程序以及报酬请求权等方面进行完善。此外，为了加强区域合作和提升救助效果，我国主管机关应积极推进南海海域海难行政救助的合作。

海难行政救助；行政给付；行政强制；报酬请求权

根据救助人的不同身份，海难救助可分为海难民事救助与海难行政救助，两者在行为性质以及报酬请求等方面存在着差异。与海难民事救助相比，海难行政救助具有自身的优势，但其有着不同的类型与性质，行政机关的法律地位和享有的权利也有差异。在南海海域海难救助中，受南海争议等因素的影响，行政机关实施的海难行政救助应当发挥更大的作用，以强化我国在南海争议海域内的行政管辖权，进而维护我国南海海域海洋权益。我国已经在南海海域实施了富有成效的海难行政救助，但受救助类型以及救助对象等因素的影响，其也存在着救助条件与程序不明、救助能力不足等方面的缺陷。对此，应根据救助类型的不同，规范行政救助的实施，合理界定行政机关的权利义务，以提升南海海域海难行政救助的能力。此外，我国应开展与南海周边国家间的海难行政救助合作，以维护南海海上交通安全和海洋环境保护。

一、海难行政救助的类型与性质

海难救助经历了不同的发展阶段[1]，而海难行政救助兴起于20世纪初，它标志着海难救助从私力救助向公私并重的救助方式转变，这契合了国家行政的变化，即国家开始履行对公民的“生存照顾”义务[2]。我国行政机关在南海海域实施的海难行政救助中，因救助的原因不同，行政机关的地位和作用有所差异。

(一)海难行政救助的内涵界定

海难行政救助是行政机关实施行政权的结果，体现了国家力量的介入。《1989年国际救助公约》(以下简称《救助公约》)第5条和我国《海商法》第192条规定了公共当局从事或控制的海难救助及其权利，其中“公共当局”是指缔约国主管实施海难救助的行政机关。但如果将海难行政救助主体限于国家主管机关，将会限制和影响其他行政机关权利的行使。就救助方式而言，其包括主管机关的“从事”和“控制”，但也包括“非主管机关”的“参与”，救助方式的不同会影响行政机关在海难行政救助中的法律地位，并会影响到其权利的主张范围，但不会影响海难行政救助的行为性质。

基于救助主体和方式的限定，海难行政救助可以理解为行政机关依照法律规定运用行政权，凭借自身力量组织或控制外部力量以及亲自参与所实施的海难救助。就行为性质而言，只要是行政主体运用行政权实施的海难救助，不论其产生根据或救助方式，均属于海难行政救助的范畴，而不应以行为主体标准判断海难救助的性质。

(二)海难行政救助的类型划分

国家行政机关实施海难救助可分为因约定而发生的海难救助、因申请而发生的海难救助、因强制而发生的海难救助，其中合同救助不属于海难行政救助的范畴，主管机关享有报酬、担保以及留置等权利[3]。在因申请和因强制而发生的海难救助中，行政机关均运用了行政权，属于海难行政救助。

第一，因申请而发生的海难救助根据我国《海上交通安全法》第34条和第38条之规定，船舶、设施或飞机遭遇海难时应及时发出求救信号并将遇难的情况向主管机关报告，主管机关收到求救信号后，应立即组织救助。发出求救信号并报告信息，可视为遇难船舶无法依靠自身力量实现救助，而主动向主管机关申请提供行政救助。此时，国家主管机关组织的海难救助是行使行政职权的结果，属于海难行政救助的范畴。

第二，因强制而发生的海难救助为了应对海洋环境保护的严峻现实，《救助公约》一方面增加了特别补偿条款以鼓励海难救助，另一方面赋予沿海国强制权以保护其环境权益。根据《救助公约》第9条之规定，沿海国在合理预期的范围内，可以“采取措施保护其岸线或有关利益方免受污染或污染威胁的权利”。我国《海上交通安全法》第34条和第40条更是明确规定，主管机关可以采取必要的强制处置措施和强制打捞清除，以避免交通安全危害和海洋环境污染。此外，我国《海洋环境保护法》和《防止船舶污染海洋环境管理条例》中也有类似的规定。因此，当海难事故对海上安全或者海上环境产生威胁时，主管机关可以积极主动地采取强制手段进行海难救助，这也属于海难行政救助的范畴。

(三)海难行政救助的性质判定

对于海难救助的性质，存有无因管理、准契约、不当得利以及特殊事件等不同观点[4]。因发生的依据不同，海难行政救助的性质有所差异，进而会影响救助行为的实施以及报酬请求权的行使。

第一，因申请而实施海难行政救助的性质船只、财产通过救助后，其权利人减少了损失，因而救助是一种授益行政行为。但海难行政救助并不赋予或确认相对人的资格、地位或权利，而是为处于危难境地的公民提供帮助和实施救助，其在性质上属于行政给付。但海难行政救助的行使受到一定条件的限制，根据行政给付的一般原理，国家实施救助是第二位的给付义务[5]。因而在依申请的海难行政救助中，遇难船舶只有在自身无法救助的情况时，才可以请求主管机关实施海难行政救助。

第二，因强制而实施海难行政救助的性质为了保护海洋环境、海洋生物资源以及海上安全，国际条约和我国法律均明确规定主管机关可以采取强制手段以避免或者减少损害的发生，此时发生的海难救助是主管机关主动行使行政强制权的结果，属于海难行政强制救助，其性质为行政强制，包括强制措施和强制执行。其中海难行政强制措施是国家主管机关采取的临时性措施，其目的是为了避免和减少海洋环境污染等损害的扩大，如《海上交通安全法》第31条规定强制处置措施；而海难行政强制执行是指海难事故发生后，主管机关针对有能力履行救助义务但拒不履行的义务人而采取的强制其履行义务的行为，如《海上交通安全法》第31条规定的强制打捞清除。

二、南海海域海难行政救助实施的现状分析

我国海上行政机关在南海海域针对船舶、财产以及人命，实施了诸多海难行政救助，并取得了明显的效果。但是受相关因素的影响和限制，南海海域海难行政救助在报酬请求权以及救助能力等方面仍然存在着一些问题，制约了救助的实施效果。

(一)南海海域海难行政救助的实施现状

第一，实施的主体海难行政救助中的实施主体是行使海上救助权的行政机关，其中最主要的行政机关是海难救助主管机关，也就是《救助公约》中规定的“公共当局”。根据《海上交通安全法》第3条和第38条，以及《交通部职能配置、内设机构和人员编制规定》(1998年)和《海南省海上搜寻救助条例》第2条和第47条之规定，我国南海海域海难行政救助的法定主管机关是海事机关。为了加强南海海域的海事管理，我国于2009年设立了西沙海事局，并于2012年成立了三沙市海事局，行使对西南中沙岛礁附近海域的海事管辖权。需要指出的是，根据《救助公约》和我国《海商法》的规定，主管机关实施海难行政救助的方式包括“从事”与“控制”，其中“从事”是主管机关凭借自身力量实施的救助，“控制”是主管机关借助了外部力量实施的救助，而“外部力量”就可能包括其他行政机关，如“9.29”西沙海难中，除海事救助力量外，还有公安边防、海洋渔业等其他行政救助力量。因此，南海海域海难行政救助的主体不应限于主管机关，还包括参与救助的其他行政机关。

第二，实施的范围海难行政救助的实施范围包括区域范围和标的范围。根据我国《海上交通安全法》第2条和第50条规定，海难行政救助的区域范围包括沿海港口、内水和领海以及国家管辖的一切其他海域。在南海海难行政救助中，其救助区域范围主要为专属经济区，但也包括领海和内水，如我国已在西沙群岛基线以内的内水水域实施了包括“9.29”西沙海难在内的多起海难行政救助。对于救助的标的范围而言，根据国际条约和国内法的规定，海难行政救助标的范围包括“船舶”和“财产”，但是否包含“人的生命安全”则存有疑问。在传统海难救助中，受“无效果无报酬”[6]原则的影响，人命不能成为救助的标的。但在南海海域海难行政救助中，人命是重要的救助标的，如“9.29”西沙海难救助的对象就是渔民的生命安全。因此，南海海域海难行政救助的标的范围包括人命、船舶以及财产，但不同类型救助标的所产生的报酬请求权有差异。

第三，实施的效果受南海海域地理、气象等条件的影响，行政机关从事、控制的海难行政救助显得日益重要，是南海海域海难救助中最重要的组成部分。据统计，1984年5月24日至2014年5月24日期间，南海海域共发生海难事故89件，与我国有实质联系的占事故总数的44.9%，而我国政府组织的救助占海难行政救助的75%[7]。由此可见，我国行政机关实施的海难行政救助是南海海域海难救助的主体。而从救助效果上分析，由于行政机关在救助力量以及救助设备等方面的巨大优势，其从事和控制的海难行政救助均取得了较好的效果，例如在“9.29”西沙海难救助中，行政机关成功救助了26名渔民。

(二)南海海域海难行政救助实施中的问题

第一，实施条件与程序不明如前所述，海难行政救助的性质可分为行政给付和行政强制，而在不同性质的海难行政救助中，行政机关实施救助的条件和程序以及对行政权行使的要求存在着差异。而从我国南海海域海难行政救助的实践分析，其并没有区分不同类型的海难行政救助，也未对不同性质的救助条件和程序进行明确。此外，在南海海域海难行政救助中，虽然其性质主要表现为因申请而实施的给付救助，如“9.29”西沙海难救助，但为了保护南海海域海洋环境，不应忽视强制救助的重要性。而强制救助为负担行政行为，其对行政救助权的行使有诸多要求，因而为了保障海难强制救助的实施，也需要明确其实施的条件和程序。

第二，行政机关权利保障不力根据《救助公约》第5条和我国《海商法》第192条之规定，救助方有权主张关于救助作业的权利和补偿。海难报酬请求权是基于财产被救助而产生的权利[8]，虽然在“汕头海事局诉中国石油化工有限公司广东粤东石油分公司海上救助作业纠纷案”等案件中承认了救助方的权利，但对于报酬的计算标准以及主管机关能否主张报酬请求权存有争议。在南海海域海难行政救助中，主管机关在不同性质的海难行政救助中的法律地位不同，且需要其他行政机关的参与，这就导致作为救助方的行政机关享有的权利内容也不同。而从南海海域海难救助实践分析，虽然对参与救助的民间船舶进行了奖励，如对参与“9.29”西沙海难搜救行动表现突出的13个单位或船舶进行了表彰并给予了奖励，但并未重视行政机关权利的保障，这会影响南海海域海难行政救助的实施。

第三，救助能力有待提升虽然我国在南海海域实施了富有成效的海难行政救助，但是受南海海域复杂海况等因素的影响，海难行政救助能力仍有待提升。例如虽然我国政府救助机构是南海海难救助的主导力量，但在南海海域89件海难事故中，我国政府救助机构主导和参与(包括与其他商船的合作)仅为15件[7]。而导致上述现象的原因主要有：首先，我国在南沙群岛并无救助基地，远距离救助制约了救助能力的发挥，如在2007年11月的“海贝思”台风期间，我国救助机构的救助船从广州、三亚经历了长时间的航行才抵达救助海域，影响了救助的效果。其次，我国在南海海域的行政救助主体虽然包括南海救助局、海南省海事局以及三沙市海事局等机构，并拥有较为强大的救助力量，但面对幅员辽阔的南海海域以及频发的海难事故，上述救助力量仍然难以满足救助实践的需要。

(三)南海海域海难行政救助的影响因素

从理论上分析，不同海域海难行政救助的实施并无差异，其呈现的类型与性质以及实施的具体要求基本相同。但在南海海域海难行政救助的实施过程中，受实施海域以及救助对象等因素的影响，对救助的实施条件与程序、救助方权利以及救助能力等提出了不同的要求，进而导致实施过程中相关问题的出现。因而，分析南海海域海难行政救助的影响因素，有助于探寻海难行政救助的实施路径。

第一，实施海域的争议性争议海域是国家间存在权利主张冲突的海域，其可能因岛屿主权归属、海域划界重叠以及《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)条款解释不同而产生[9]，但其本质是国家权利主张不同而产生冲突。在南海九段线内，我国与南海周边国家就岛礁主权、海域划界以及历史性权利存在着广泛的争议，导致南海争议海域的形成。根据《公约》第74条和第83条第3款的规定，虽然当事国在争议海域内有临时安排和不妨碍最终划界的义务，即合作和克制的义务[10]。但如果不在争议海域行使管辖权，会对本国在暂定协议乃至最终界限划定时产生权利放弃的不利影响[9]。因此，在南海海域海难行政救助过程中，一方面我国应积极实施海难行政救助，以彰显我国对争议海域的行政管辖权，维护我国在争议海域的合法权益；另一方面，我国海难救助主管机关应积极推进南海海域海难行政救助的合作，以履行国际法义务。

第二，实施环境的复杂性南海海域与我国管辖的其他海域相比，其地理、气象以及海况等条件更为复杂，这给海难行政救助带来了挑战。具体而言，九段线内的南海海域是我国管辖面积最大的海域，也是离我国大陆最远的海域，这就意味着南海海域海难行政救助的覆盖面积广，救援距离远，这就要求海难行政救助机关拥有航程更远、续航时间更长的救助船舶，因而对救助设备提出了更高的要求。此外，南海海域属于热带季风性气候，终年高温，季风明显，受台风影响大，是我国台风影响最严重的区域。如在1990—2009年间，我国沿海发生的包括温带风暴潮灾害在内的风暴潮灾害共113次，其中南海沿海地区的台风风暴潮灾害共发生54次，占风暴潮灾害总次数的47.8%[11]。复杂的海域气候条件意味着海难事故的发生概率更大，这对南海海域海难行政救助机关的救助能力提出了更高的要求，也为海难行政救助合作的开展提供了基础。

第三，救助对象的特殊性南海是连接东北亚与东南亚和中东的航运线，是世界上最繁忙的水域之一，也是海难频发的海域。但在南海海域海难行政救助中，其救助对象具有特殊性，即多为我国的渔民和渔船，如“9.29”西沙海难救助对象就是我国广东台山籍的渔船和渔民。这是因为南海是我国渔民的传统捕鱼海域，而渔船的装备水平、航行能力以及灾害防御能力均较差，容易引发海难事故，如2013年全国共发生渔业船舶(不含特殊船舶)水上安全事故350起，其中水上生产安全事故265起，水上交通事故44起，自然灾害事故41起[12]。但渔民及其渔业活动在我国南海维权中具有重要的作用，是我国宣示和维护海洋权益的重要手段。因此，我国应积极实施针对南海渔民的海难行政救助，最大限度地减少海难事故对渔民的影响，以调动渔民前往南海海域进行捕鱼的积极性，这就意味着需要对行政机关权利的行使进行必要的限制。

三、南海海域海难行政救助的实施保障

为了保障南海海域海难行政救助的实施，应当明确不同类型救助的条件和程序，保障救助机关的报酬请求权，并积极推进南海海域海难行政救助合作。此外，我国扩建南沙岛礁的目的之一是提升南海地区海上搜救等公共服务能力，因而我国可以考虑在南沙诸岛中建立救助基地，以提升救助的能力与效果。

(一)明确海难行政救助的实施条件和程序

在实施一般海难救助时，一般认为其需要满足的要件包括：处于危险之中、救助标的为船舶或船舶上所有财物、救助行为须为自愿行为、须未经以正当理由拒绝施救以及救助行为须有效果[13]。但受海难行政救助类型与性质的影响，其实施条件和程序存在着差异。在南海海域海难行政救助中，因申请而实施的救助的性质为行政给付，因而其实施条件应为处于危险之中、自救不能以及发出求救信号。而因强制而实施的海难行政救助的前提是被救助人未履行法定义务，因而其实施条件为处于危险之中和情况紧急，其中处于危险之中是指已经发生了海难，而情况紧急是指“遇险的船舶或其他财产严重威胁海上航行安全、海洋环境或者其他公共利益”[14]。

在南海海域海难行政救助中，救助行为性质的不同，其程序要求也不同。其中在因申请而实施的海难行政救助中，由于给付义务是国家履行的补充义务，因而提出申请是实施救助的前提与要求。而在因强制而实施的救助中，由于其是负担行政行为，因此其需要严格遵守《行政强制法》和《海事行政强制实施程序》中的规定，尤其在强制清除与打捞时应履行催告义务。由于南海海域面积广，与行政机关的办公场所距离远，且实施救助时环境恶劣、时机急迫，因此应注重行政简易程序的适用，以简化行政救助的流程，提高救助的效率，避免或减少海洋环境污染和海上安全事故。此外，在南海海域海难行政救助过程中，需要遵守比例原则，即救助手段与救助目的应当适当、合理，不能超限度地实施救助。因此，行政机关应根据遇险船舶、设施的实际情况，采取适当的救助手段，谨慎地开展救助作业以减少海难造成的损失。

(二)区分海难行政救助报酬请求权的主张

在南海海域的海难行政救助中，应当肯定行政机关的报酬请求权，这有助于维护我国南海海域的海上交通安全和海洋环境保护。但受救助类型、救助对象等因素的影响，在不同性质的海难行政救助实施过程中，行政机关的法律地位不同，其报酬请求权的认定和计算存在差异。此外，行政机关在主张报酬请求权时，应当考虑救助对象的特殊性，减少救助对象的经济负担，以发挥渔民在维护我国南海海洋权益中的作用。

具体而言，在南海海域海难行政救助中，行政机关报酬请求权的认定和计算可从如下方面进行考量：第一，实施救助的对象。《海南省海上搜寻救助条例》第4条明确规定人命搜救是一项公益性事业。因而海难行政救助的对象是人命时，行政机关不能主张报酬请求权；而涉及船舶、设施以及其他财产的救助，行政机关则可以主张报酬请求权。如果救助的对象是我国在南海海域作业的渔船，由于南海渔民是维护我国南海海洋权益的重要主体，捕鱼权有助于证明我国在南海海域享有的历史性权利。因此，救助机关享有的报酬请求权应当受到限制，其报酬请求权应当放弃或者象征性地收取必要的费用，以减轻渔民的经济负担。第二，是否具有法定职责。在南海海域海难行政救助过程中，救助方包括负有法定救助义务的主管机关，也可能包括其他行政机关。由于参与救助的其他行政机关并无法定救助义务，其实施的海难行政救助属于公法上的无因管理，因此其可以主张救助作业的报酬请求权，但是基于公权力的公益性和无偿性，其报酬应限于救助成本。第三，对于南海海域主管机关从事或控制的海难救助，如果超出了其法定职责的范围，对于超出职责范围的救助行为，主管机关可以主张救助报酬请求权[15]，但仅限于救助成本的费用，以达到公益实现与报酬获取之间的平衡。第四，对于主管机关在法定职责范围内实施的海难救助，应根据救助的不同类型进行区分。在因申请而实施的海难行政救助中，救助是国家履行的补充责任，因而其不应主张报酬请求权；对于海难行政强制救助而言，行政机关实施的强制措施不应主张报酬请求权，而实施的强制执行则可以主张报酬请求权，因为其性质是代履行，此时可参照我国《海商法》第180条中规定的因素计算具体的报酬数额。

(三)推进海难行政救助合作的实施

南海海域面积辽阔、气象和海况条件复杂，且是世界上最繁忙的水域之一，过往船只多，海难事故发生的概率较大，而我国海难救助主管机关设置离南海海域距离较远，难以及时开展救助工作。而海难行政救助合作属于低敏感领域和非传统安全领域的合作，它有助于推动南海周边国家的政治与经济合作。因此，为了提升救助的效果，我国应积极推进南海海域海难行政救助的合作。南海海域海难行政救助合作具有良好的法律与实践基础。《公约》第74条和第83条明确了争议当事国的合作义务，而南海是半闭海，根据《公约》第123条之规定，半闭海沿岸国有相互合作的义务。我国也与东盟国家签订的《东南亚友好合作条约》以及《南海各方行为宣言》等条约与文件中均强调要推进海上搜救合作。从实践角度而言，我国已经与越南、菲律宾、新加坡等国开展了南海海域搜救合作实践，如2014年马航失联客机的搜救，因而合作具有实践基础。

为了推进南海海域海难行政救助合作的实施，学者提出了议定搜救区域、建立跨国搜救准入机制等方案[7]。除此之外，我国还可从以下几个方面推进南海海域海难行政救助的合作：第一，制定合作的规范。虽然我国与南海周边国家签订的条约和文件中对搜救合作进行了规定，但其内容较为原则，缺乏操作性和约束力，因而应制定一份具有约束力的的合作协议，对合作的范围、机关、信息交换等内容进行规定。第二，明确合作的模式。根据合作程度的不同，海难救助主管机关之间的合作可分为协助救助、协同救助以及联合救助等不同模式。为了减少南海争端对救助合作的影响，可以先采取合作程度较低的协助救助，待互信增加后，再采取合作程度较深的联合救助模式。第三，建立合作的机构。由于南海周边国家海难救助主管机关不同，可能导致合作交流的不畅，因而可充分利用我国与东盟国家现有的合作机制与平台，建立一个常设的专门性议事协调或指挥机构，由各国派员参加，以协调南海周边国家的行政救助力量，提高应急反应能力，提升救助的效果。第四，明确合作的程序。在平等、协商的基础上，应根据《1989年救助公约》的规定明确合作的流程，划分救助的权利与义务，以避免纠纷的产生。此外，还可以通过加强主管机关之间的交流，以增强相互的信任；设立搜救基金，以减轻合作的经济负担。需要指出的是，受南海争端的影响，我国与南海周边国家海难救助主管机关的合作将面临着诸多障碍。因此，在推进与南海周边国家合作的同时，在借鉴夏金海域合作经验的基础上，加强海峡两岸海难行政救助机关在南海海域的救助合作，以维护两岸在南海的共同权益。

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[责任编辑：王怡]

On Implementation and Safeguard of Marine Administrative Salvage:With the South China Sea Waters as an Example

XIONG Yong-xian

(Law School, Hainan University, Haikou 570228, China)

The marine administrative salvage refers to the rescue that the administration applies political power to implement. Its nature should be distinguished according to the reasons for the occurrence of marine salvage, respectively defined as administrative supply and administrative enforcement. China has implemented the effective marine administrative salvage in the South China Sea waters, but some shortcomings also exist due to the effects of such factors as rescue types and objects. On the basis of the influencing factors of marine administrative salvage in the South China Sea, the rescue conditions and procedures as well as the right of claiming a reward should be improved. In addition, in order to strengthen the regional cooperation and promote the salvage effect, the administrative organs in China are supposed to actively promote the cooperation of marine administrative salvage in the South China Sea waters.

marine administrative salvage; administrative supply; administrative enforcement; right of claiming the reward

2016-05-17

司法部国家法治与法学理论研究项目(12SFB017)

熊勇先(1980-)，男，安徽金寨人，法学博士，海南大学法学院副教授，主要从事行政法学与行政诉讼法学研究。

D 993.5

A

1004-1710(2016)04-0035-06