城管行政执法问题完善研究

周孜予，付丽璇

(东北林业大学，黑龙江 哈尔滨　150040)



城管行政执法问题完善研究

周孜予，付丽璇

(东北林业大学，黑龙江 哈尔滨150040)

摘要：随着城市的快速发展，城管行政执法的诸多问题在实践中都逐渐地暴露出来，暴力执法、自由裁量权的滥用都成为如今社会讨论的话题。试通过对这些热门问题的研究，结合理论分析，希望从完善城管行政执法的相关法律、合理界定城管权责等方面，提出规范城管行政执法行为和改善现状的办法。

关键词：城管行政执法；自由裁量权；暴力执法；解决对策

城市管理是社会管理的一个重要组成部分，[1]城管的产生是我国社会经济发展的必然。伴随着我国社会经济的跨越式发展，越来越多的城市管理问题题亟待解决，政府需要加强行政手段对社会经济的干预，对诸多关于市容市貌、城市卫生、绿化一级公共秩序等方面进行综合管理，在这种大环境下，城管部门应运而生，它的产生对我国的城市规划管理具有历史性的意义。

我国的城管部门是行政事业单位，城管最初产生于1996年，已经运行了近二十年的时间，其法律依据是《行政处罚法》第16条，在《国务院关于贯彻实施<行政处罚法>的通知》中进一步明确要求“做好相对集中行政处罚权的试点工作”，依据这两条法律法规所成立的最初的试点部门就是城管的雏形。接着在国家的鼓励下，城管部门的网点进一步扩大，经过几年的实验，终于得到了进一步的完善，而后城管部门便开始向全国进行推广。

城管部门的出现的确是现代城市管理的一大突破，但旧的管理体质已经无法适应当今社会经济发展的脚步，面对日益复杂的情况，城管在行政执法过程中所暴露出来的问题愈发不容忽视。如何解决当今城管的行政执法过程中存在的各种各样的问题，实现其应有的管理职能，适应社会的新形势，已成为建设和谐社会和实现依法治国的一个现实课题。

一城管行政执法存在的问题

1.城管行政执法的法律依据缺失或滞后。

依法治国的理念提出之后，依法行政成为依法治国理念得以落实的重中之重。我们一直强调依法行政、建设法治国家，依法行政则要求我们在行政领域内至少要做到合法，无论是行政机关的设立，还是行政人员的管理，亦或是本文中所研究的城管的行政执法的范围和强度，都应当是依照相关法律的规定。而事实上，现行立法并无法实现对城管的行政执法过程中所有行为进行规制。

目前，我国还没有一部专门针对城管行政执法的法律规范，有关于城管行政执法的法律就只有《行政法》《行政强制法》和《行政处罚法》等综合性的行政法律规范，而这些行政法律规范并不能完全调节城管的行政执法行为，而且，大多数的规定都是概括式的，也并没有针对城管在行政执法的过程中的某些行为进行规定，只是从原则上，大方向上进行了指导，欠缺可操作性。

而除了法律之外的其他关于城管行政执法行为的依据，大多来自于国务院通知、决定和意见，虽然它们都贯彻了依法治国、依法行政的理念，也具有一定的法律效力，但由于其不是法律，位阶较低，因此相较于其他法律来讲并没有多么大的权威性。除却以上所说的国务院通知、决定和意见以外，地方性的法律法规也是城管行政执法行为的依据，但同样的，它们也存在位阶低不具有较大的权威性这样的问题，无法真正的管理和规制城管的行政执法行为。

鉴于我国在城管部门建立之初是采取试点的方式，而后逐步推广全国实行，追求的是“调整、改革现有的政策、立法滞后”的思路。[2]自城管部门第一个试点建立到如今已经近二十年的时间，很多法规已经不适应当今社会的要求，而地方政府却仍旧沿用之前制定的法规，这使得城管在做出行政处罚的时候没有相应的法律法规可以依据，也让一些行政处罚看起来并不合理。

五是全面推进洪水风险图编制工作。主要开展全国重点防洪保护区、蓄滞洪区、重要防洪城市和部分中小河流等57万km2洪水风险图的编制工作，完善洪水风险图编制技术规范和管理制度。加强洪水风险图成果应用研究，组织制定全国洪水风险图编制中远期规划。

2.城管行政执法职权界限模糊。

(1)城管行政执法的职责边界不清。虽然我们对城管的定义已经相对清晰明了，但是在现实生活中，由于城管部门实现了行政处罚权的相对集中，以至于很多权利都归于一身，职权范围广泛，其职责很容易与其他行政机关相交叉或者重合，也有可能出现留白，明确定义并不意味着权责范围清楚，很容易出现重复执法或者空白执法的现象。

(2)城管行政执法的自由裁量权过大。任何行政执法过程中，自由裁量权的赋予是必不可少的，城管部门也不例外，同样享有行政执法中的自由裁量权。但是，自由裁量权的行使结果有两种可能：一是提高了行政效率，满足了社会需求，实现了预期的管理目的；二是对行政管理相对人的权益造成侵害，破坏了社会秩序，损害了政府公信力。[4]但由于行政执法的法律法规依据缺失，职权划分不清等问题的存在，城管行政执法的自由裁量权处于被滥用的状态。而这关乎于行政相对人的切身利益，显得尤为重要，控制自由裁量权，实现依法行政，是解决城管行政执法问题的重要办法。

3.行政执法队伍素质有待提高。

(1)行政执法队伍观念落后。在城管的行政执法过程中，行政执法的理念显得尤为重要，其中，主要以两种观念为主：一种是基于“官本位权力本位”所产生的管制为主导的行政执法理念，另一种则是基于”民本位权利本位”所产生的服务为主导的行政执法理念。

长期以来，在依法治国理念产生以前，“官本位权利本位”的思想是我国行政机关所一直深信不疑的，因此，在此情况下产生的城管部门，其行政执法理念就是以管制为主导，这种行政执法理念产生了强硬的执法模式，而这种执法模式剥夺了其他的主体，例如行政相对人，在城管行政执法过程中的参与权，也使得城管部门和行政相对人在这个过程中变成了直接对立的地位，二者之间的冲突无法缓和。同样的，这样的行政执法观念也会造成执法者一味地追求“政绩”而不顾当地的实际状况，忽略市民的生活水平，尤其是一些生活困难的下岗职工和农民工的状况，只是片面的采取一刀切的策略，取缔所有摊贩的经营，且由于行政执法人员认为自己的行为是在“管理”，因此手段粗暴，经常采取强制措施，从而造成严重的负面影响。

(2)行政执法人员编制散乱。根据我国法律的相关规定，城管的行政执法人员必须是“公务员”，需经过国家考试选拔才能进行行政执法，在执法过程中要先亮出身份才能继续执法。虽然在行政执法人员的身份上有了清晰而精确的定位，但事实上，由于城管部门的职能杂而多，以至于在成立初期，很多的执法人员都是从其他单位调用，是否属于公务员范畴尚未可知，加之城管部门的工作量远远高于其他相关部门，因此，很多时候只在有限的公务员名额范围内的人数，是无法完成城管部门的工作量的，这也就导致城管部门中很多临时的工作人员出现，这些临时的工作人员有些并不是公务员编制，而是事业编制，还有些则根本和政府部门的工作毫不相关，使得城管的行政执法人员素质良莠不齐。

(3)行政执法过程中存在暴力执法。暴力执法的例子在当今社会可以说是屡见不鲜，这也是近些年来城管行政执法存在的最大也是最热门的问题。城管部门发展至今，虽然体制上的改革已经有很大的进步，但事实上，城管部门作为和行政相对人最近距离接触的部门，在行政执法的过程中，依旧存在着执法方式落后传统的情况。在当今社会，网络如此发达的情况之下，我们经常听说某地城管又有暴力执法行为，或者因为城管的暴力执法行为造成了如何严重的后果。这些暴力执法的新闻无一不使得公民对政府的信任度降低，执法随意、不公平公正公开的执法，这些现象屡禁不止，严重违背了依法治国的要求，阻碍了法治国家的建设和发展。[4]

二城管行政执法问题的解决对策

1.制定统一执法依据，完善法律体系。

(1)制定统一的执法依据。为解决重复执法和空白执法问题，消除行政相对人对城管行政执法行为的质疑，赋予城管行政执法行为一个合理明确的法律依据，制定一个全国性的城市管理相关的法律是十分必要的。亚里士多德曾经说过：“已成立的法律获得普遍的服从，而大家服从的法律有应该是指定的良好的法律。”[5]而当今我国城管行政执法方面的法律依据纷繁复杂，且地域性明显。虽然有《行政处罚法》《行政强制法》这样的法律依据，但其中关于行政处罚权的规定都十分概括，具体的执法内容、程序以及权责如何归属等，都并未明确规定，大多的行政执法行为都是“借法执法”。而要实现城管部门最初建立时的“相对集中行政处罚权”这一目的，需要完整、合理且清晰明了的全国性的统一的法律作为依据。依照当今的社会情况和立法状况来看，笔者认为条件已经成熟，可以着手制定全国统一的《城市管理法》，为城管的行政执法行为提供强而有力的依据，也可以规范行政执法行为。

(2)清理和规范现存法律法规。在着手制定新的法律的同时，对于现存的法律法规我们也应当适当梳理。城管行政执法所依据的法律法规存在法律规范冲突的现象。所谓的法律规范冲突，是指法律、法规、规章以及其他规范性文件对同一事项的规定相互之间存在矛盾、抵触、不一致的情形。[3]目前，我国城管行政执法的依据有些是法规和规章，而由于制定这些法规和规章的主体过多，不仅存在与上位法之间的冲突，同级之间也因为制定主体不同而产生冲突、职责划分不清等问题。而法律规范冲突的存在，容易产生处罚结果不同、相对人守法产生困难、影响城管行政执法效率和责任归属等问题。因此，要对现存的执法依据进行清理和规范，消除相互冲突法律、法规和规章，以求完善法律体系，为城管的行政执法提供系统的法律依据。

2.清晰合理的界定城管行政执法的职权范围。

(1)合理规范城管职权范围。由于从建立之初到现在的近二十年时间里，城管的行政执法权利范围不断扩大，以至于权利界限难以界定，职责交叉混杂，体制杂乱，权限不明，各城管部门之间配合状况不佳，对此，我们必须先调整职能的设置，理顺各个职能之间的关系；而由于城管部门的权利是从其他的行政机关分离出来的，那么我们就要理顺城管部门现在的某些职能与原职能部门之间的关系。在明确了各个职能的来源以及关系之后，对城管的行政执法权利进行重新分配，科学地划分城管行政执法权利的范围，使得其执法权限与范围的大小符合城市的规模以及城市的特色，规范职权的归属，原本的行政机关和城管部门需择一行使该职权，彻底划转该职权，尽量减少单项职能的划转；可以制定一套划分的原则，以便清晰界定何种权利属于哪个部门，避免纷争。即使某些职能无法完全划归城管部门所有，也不必强求，对专业程度要求较高的职能可以还交由原本的行政机关来执行。笔者认为，正是因为城管部门职权范围并不会涵盖所有城市管理方方面面的权力，才更符合“相对集中行政处罚”这一要求。

(2)限制自由裁量权。由于自由裁量权是任何行政执法都必须给予的权利，但在城管行政执法的过程中自由裁量权又格外容易被滥用，因此，限制自由裁量权就显得尤为重要。

自由裁量权之所以会被滥用，其中很大的一个原因是法律规范宽泛，具有较大的弹性空间，同一个案件在自由裁量权使用之后会出现较大的差别，因此，必须细化裁量标准，在同类案件的裁量范围内进行不同档次的划分。

进行自由裁量权的细化，要坚持下面几点要求：第一，必须是依法。按照法律条文细化自由裁量权是所有条件的前提；第二，在自由裁量权的范围内分类。可以按照情节较轻、情节一般、情节较重来进行分类，这样便可以将同一个行政处罚大致归为三个等级，在处罚时也可以做出相近的判断，切不可规划过细，僵硬法律；第三，行政处罚要适度。同一违法事实可能触犯了不同的法律法规，在行政执法人员处罚的过程中，应当根据具体的情况分析后，选择最为准确也是最能体现效果的一个；第四，教育为主，处罚为辅的原则。对一些情节较轻的违法行为，又或者是笔者之前提到过的弱势群体为了生存而做出的违法行为，在危害结果不大或者并没有造成潜在危险，而且行政相对人态度积极配合的情况下，从轻处罚；第五，比较原则。由于在城管的行政执法过程中，不可能每个人对某一类案件的看法都相同，所以处罚的结果肯定并不相同甚至大相径庭，因此，为了减少不公平的存在，在行政执法人员在进行处罚过程中，应当对比之前的一些行政处罚，或者可以在处罚的标准确认上设立一些典型的案例，以便行政执法人员采取行政行为；第六，其他相关的原则。比如说贯彻新法优于旧法、特别法优于一般法的原则，或者有些行政相对人屡教不改、行为恶劣造成了非常严重的后果和潜在的危险因素，甚至阻碍执法的情况下，可以加重行政处罚的方式，等等。以上的这些原则再配合具体的案件表现形式，将一些规范性的描述更加具体化，使得相应的自由裁量权的弹性空间缩小，限制自由裁量权。

3.改变执法理念，行政执法人员从严录取。

提起城管行政执法的问题，首当其冲就是暴力执法问题，全国各地暴力执法的案件一直层出不穷，而要解决这一问题，必须从以下两方面出发：

(1)改变行政执法观念，从老旧的“官本位”中跳出来，真正地实现“民本位”。[4]在城管的行政执法过程中，行政执法的相对人也是主体之一，他们并不单单只是被管理者，他们也是参加者。城管部门应当加强行政执法人员的服务意识，改进以往的执法方式，软化强硬的执法态度，在执法的过程中，应当以服务相对人的心态来进行，在此基础上还要提高执法的质量和效率。

“民本位”的执法观念，最大的受益者就是行政相对人，因为它所能改善的行政执法过程中最明显的方面就是暴力执法，以服务人民的心态进行执法，使行政执法的实施变得温和，不再只是僵硬机械的执法，如果按照这样的方式进行执法，则很难在强制执行的过程中出现暴力，这样一来便可以大大减少暴力执法给行政相对人带来的伤害，而且可以改善政府在公民心目中的形象，暴力执法的减少更有利于法治社会、法治政府的建设。

(2)严格执法人员的录取，提高执法人员素质。现在城管部门的执法队伍依旧鱼龙混杂，执法人员的素质良莠不齐，而那些素质不高甚至没有执法资质的执法人员，就是造成暴力执法问题的根源之一，要想解决这个问题，必须严格执行公务员的录取标准，并且在没有取得行政执法资格的前提下，不得进行执法。面对如今的行政执法队伍，在无法进行人员录取的情况下，可以采取培训的方式提高行政执法人员的素质，并且制定相关的监督和奖惩机制，督促文明的行政执法。笔者认为，提高执法人员的个人素质，让整个城管部门的执法团队文明执法，依法执法，就可以大大减少暴力执法，减少执法人员和行政相对人之间的矛盾。

4.严格执法程序，加大救济力度。

(1)严格行政执法程序。[6]城管的行政执法必然有一个过程，这个过程中所采取的步骤和方法，经过的时间和顺序，以及所要达到的目的，就叫做行政程序。而城管作为行政执法的主体，在这个过程中必须依法遵循各个环节的具体要求，根据现有的行政法领域相关法律法规，应当遵循表明身份、回避、听证、信息公开、行政行为解释等普遍都应遵守的环节。而程序和信息的公开也是在城管的行政执法中需要做到的，包括说明理由和听取意见等维持程序公正的制度也应当被遵守。而经常引起行政相对人抗争的现场取证制度，更应当按照程序进行，之后的立案、审批程序和暂扣、罚没物品管理等程序，行政执法者必须按照法律规定进行，不得擅自更改顺序、步骤、实现和要求等。

严格地按照法律的程序进行执法，可以在执法时有效地避免自由裁量权的滥用、暴力执法等问题的出现。

(2)积极推行行政复议制度。行政复议制度不仅是一种提供给行政相对人的救济途径，它同样也是一种内部监督的制度。通过行政机关内部上级对下级的监督，纠正下级所做的不合法或者不合理的行政执法行为，使行政相对人受到损害的权益以及精神恢复到之前的状态，弥补该行政行为给行政相对人造成的损失。行政复议制度的推行有利于行政相对人维护自己的权益，由于在城管的行政执法过程中，所针对的相对人大多数都是经济条件较弱的群体，因此不收取任何费用的行政复议制度便是行政相对人维护自己权益的最佳途径。

5.执法时遵守行政法原则有利于合理执法的实现。

(1)遵守合法、合理原则。在依法治国、依法行政的大环境下，这是最基本的原则，也是贯穿整个行政领域的原则。合法性的原则要求城管部门在行政执法的过程中，必须严格依照法律法规所规定的权限范围和程序，不得因个人利益而违背法律的规定。而合理性则是自由裁量权行使的重要标准，它要求行政机关(本文所指城管部门)在行政执法的过程中，除了要符合法律以外，还必须要考虑合理性，在衡量了违法行为的所有因素，排除不相干因素的干扰之后，所做出的合理的令人信服的行政处罚。

(2)以公正、公开为原则。城管在行政执法过程中，如果要对行政相对人实施行政处罚，就必须遵守公正原则，不仅要求行政处罚的程序公正，也要求实体公正。程序公正前文已经提及，不再做赘述.相较于程序公正，实体上的公正要求要更为严格，它要求行政执法者在行政处罚事实的过程中，必须要处罚相当，给予的处罚必须和行政相对人的违法行为、性质、情节以及造成的社会危害程度相当。必须落实在法律面前人人平等，不得在同样或者同类的事实上给予不同标准和幅度的行政处罚。此外，公开原则要求城管部门在对行政相对人进行行政处罚的时候，应当对行政执法人员的身份、行政相对人的主要违法事实以及所给予的行政处罚决定等相关的情况进行公开，这其中当然也包括做出这一行政处罚规定的法律依据，对尚在讨论中的未经公布或者还未生效的法律法规，不得作为行政处罚的依据。透明公开地做出行政处罚，会大大减少上述执法问题产生的可能。

如今，对于城管在行政执法过程中所下达的行政处罚公开工作，已经初步展开，部分城管部门已经将其执法的依据发布在公共平台或者是在办公场所的大厅进行公布。但是，这只是公开的第一步，也只是公开的最简单的一部分，其他关于具体案例的分析，包括违法事实的公布，裁量的依据，处罚的程序等各个方面都还没有全部公开。而这些方面的未公开，造成了城管在行政执法过程中的自由裁量权无法监督，社会公众也没办法评判其行政处罚下达的是否合法合理。

由此可见，坚持公开原则是城管行政执法行为规范化的一项重要手段，在行政执法权利公开透明的情况下，才能做到行政权的正确行使。

最后，重视比例原则。比例原则包括适当性原则、必要性原则和狭义的比例原则。在比例原则的要求之下，立法者在制定法律法规时，不仅要对行政处罚的种类、幅度、行政相对人在实施该违法行为时处于何种状态以及主观心理进行考量，还要对行政相对人在受到这种行政处罚之后，权益的损害大小进行全面地衡量。比例原则要求，在保证了该行政执法行为有助于行政目的实现的情况下，还应当尽可能地采用对行政相对人权益损害较小的行政执法行为。因此，套用在行政处罚上面的话，就应当是确保行政目标实现的同时，以损害行政相对人最小利益为最优方案。

综上所述，城管行政执法过程中存在的问题并不是不能有效地控制或者解决，只要采取正确的方式就能收到良好的效果。近年来，随着我国依法行政和依法治国的逐步推进，使得之前笔者所提出的改善方法有了实施的可能，规制自由裁量权，减少甚至消灭暴力执法，成为了可以期待的现实。这样一来，既可以减少行政相对人和行政执法者之间的矛盾，更重要的是能更好地保护行政相对人的利益，真正地做到为人民服务，用“民本位”的思想为人民办事，使得最初建立城管的行政执法目的得到真正地贯彻和落实。

参考文献

[1]张步峰，熊文钊.城市管理综合行政执法的现状、问题及对策[J].中国行政管理：行政改革，2014(7).

[2]沈伟民.城市执法的立法完善[J].前沿,2014(Z3).

[3]陈俊.我国城市管理综合行政执法问题与对策[J].辽宁行政学院学报,2015(5).

[4]李坤.我国城管行政执法存在问题及其治理研究[D].湘潭大学，2012：13，22.

[5](古希腊)亚里士多德.政治学[M].吴寿彭，译.北京: 商务印书馆，1965：199.

[6]陈碧红.论城管行政自由裁量权的控制对策[J].广西社会科学，2014(3).

Class No.:D922.112Document Mark：A

(责任编辑：宋瑞斌)

On the Improvement of Urban Management Law Enforcement

Zhou Ziyu,Fu Lixuan

(Northeast Forestry University, Harbin, Heilongjiang 150040，China)

Abstract：With the rapid development of the city, many problems have been exposed in the practice of the urban management administrative law enforcement . Violence law enforcement, the abuse of discretion has become a hot topic of discussion in today's society .The aim of study is to improve the administrative enforcement in the urban management, by reasonable defining the responsibilities and rights and standardize the administrative law enforcement behavior.

Key words：urban management administrative law enforcement; discretionary power; urban management law enforcement violence; countermeasures

中图分类号：D922.112

文献标识码：A

文章编号：1672-6758(2016)03-0056-5

作者简介：周孜予，副教授，东北林业大学。

付丽璇，在读硕士，东北林业大学。