转型发展背景下地方高校服务型行政构建

徐银燕

(佛山科学技术学院 纪委办，广东 佛山528000)



转型发展背景下地方高校服务型行政构建

徐银燕

(佛山科学技术学院 纪委办，广东 佛山528000)

摘要：随着国家创新驱动发展战略的提出，地方高校须向应用型转变，其管理理念、体制机制、管理实践须做出系统性的变革。当前，地方高校管理中存在人才培养封闭、治理主体单一、服务效能不高等主要问题。为此，可借鉴新公共服务理论，构建地方高校服务型行政，这是一种有机协调的公共管理体系，具有多元、法制、公开透明和高效的特点。可从4个纬度构建地方高校服务型行政的实现路径，即：转变管理部门的职能，为服务型行政提供组织保障；建立一支专业化、高水平的行政管理队伍，为服务型行政提供人力资源保障；吸纳多元利益相关者参与治理，为服务型行政提供平台保障；完善相关管理规章制度，为服务型行政提供政策保障。

关键词：转型发展；地方高校；服务型行政

>DOI号：10.13320/j.cnki.jauhe.2016.0028

近年来，国家先后出台了系列政策、文件，推动教育综合领域改革，引导地方高校转型发展。近期，国家又颁发了《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》，从四个层面提出地方高校转型发展的十四项任务，要求从办学模式、治理结构、人才培养等方面推动地方高校改革，引发了地方高校管理理念、体制机制的变革以及管理实践的创新。基于此背景，本文以改革创新的精神，吸纳新公共服务理论的精髓，探讨构建地方高校服务型行政的路径，使地方高校更好地为社会变革和产业转型升级服务，更好地为地方经济社会发展提供人才保障、智力支持和科技支撑。

一、当前地方高校管理中存在的主要问题

20世纪80年代，随着高等教育管理权的下放，我国兴办了一批地方高校。经过三十余年的改革与探索，这些高校为地方经济社会发展培养了数以万计的应用型人才。但是，随着国家创新驱动战略的提出以及产业的转型升级、经济发展方式的转变，地方高校的内部管理体制、运行机制、人才培养模式、专业学科设置等面临困境。笔者在文献分析的基础上，总结出地方高校在管理方面存在如下问题。

第一，在学校定位、办学理念方面,追求学术性而忽视应用性，办学特色不够明显，导致地方高校与非地方高校的趋同性、同质化。第二，地方高校治理主体单一，缺乏校内外系统合作，各利益相关者参与机会少，参与的渠道和途径不畅顺，信息交流与共享的渠道不够通畅，沟通反馈机制尚未建立。第三，人才培养缺乏开放性，学科、专业、课程设置与区域经济社会发展需求、与市场需求结合得不够紧密，出现大学生就业难和行业企业用工荒现象[1]。第四，科研方面，总体实力较差，科研成果水平较低，对区域社会经济发展贡献率低[2]，服务地方经济社会发展能力不够高。第五，在行政管理方面，管理效率不够高，服务意识不够强。受高校规模扩大、院系升格、内部行政体制改革以及高校与社会沟通协调日益增多等因素影响，高校设置了相当完善的党、政、群等管理机构，形成了校、院处、系科等由点到面的组织网络。在当前高校科层式管理模式下，行政权力依照自上而下的路径运行，管理的层级比较多，管理的幅度比较大,管理的程序比较复杂，再加之有些管理部门重叠，权力运作路径交叉，职责权限模糊不清，一线教师的意见无法下情上达,管理效率不高。再加上受官本位意识影响，一些行政人员缺乏服务理念，服务态度不够热情,导致服务质量低下，服务不够细致,服务效率不高等问题。

二、地方高校服务型行政概述

新公共服务理论是美国学者登哈特夫妇提出的，旨在改善政府治理，优化公共服务的公共行政理论。其核心价值理念为追求公共利益，奉行服务理念，强调互动共治，沟通协商。这一理论对公共管理部门改革实践具有重要的理论指导意义和实践价值。我国当前正在构建的“服务型政府”也吸纳了新公共服务理论的合理内核。公立高校是提供公共服务的机构，其公益性与政府等公共部门有共同之处。因此，新公共服务理论对改革公立高校，尤其是转型期地方高校管理体制机制具有重要的借鉴价值。

(一)新公共服务理论是服务型行政的理论基础

新公共服务是关于公共行政在以公民为中心的治理体系中所扮演的角色的一套理念。其基本理论内涵可概括为：政府的职能是服务而不是掌舵；公共利益是目标而非副产品；思想上要具有战略性，行动上要具有民主性；为公民服务，而不是为顾客服务；责任并不简单；重视人而不是重视生产率；公民权和公共服务比企业家精神重要[3]。我们可从以下三个方面来理解其内涵：首先，要明确公共部门的职责权限。公共部门履行掌舵的职责，追求公共利益，关注公民需求和利益，协助公民表达和满足共同利益需求。其次，界定了公共行政人员的角色和职责。公共行政人员担任多重角色，既是公共事务的责任主体，又是参与者；既是公共资源的管家，又是公共组织的保护者、监督者；既是公共关系专家，又是公共道德服务员，也是公共服务的仆人；既是对话的促进者，又是促进参与的催化剂[3]。在多重角色下，公共行政人员要有服务意识，提高为公共利益和公民服务的效率；要分享权力，要承担公共责任。最后，要吸纳公众参与，发挥多方力量推动公共政策的贯彻落实，使公共部门向公众放权，吸纳公众参与，建立包括公共机构、非营利机构和私人机构等不同利益相关者共治模式，开辟沟通反馈的渠道，完善对话协商机制，促进不同利益相关者的合作、互动，激发公众参与热情，培养公众的参与能力，实现公共利益。

(二)地方高校服务型行政的概念和特征

地方高校服务型行政作为一种有机协调的公共管理体系，是指行政管理部门及其管理人员在新公共服务理念和精神指导下，以各利益相关者需求为出发点,在依法依规的基础上，以满足多元利益相关者的公共利益和需求为宗旨，通过转变角色，优化组织结构，创新机制体制等途径，承担服务职责，履行服务职能，提高管理效能，提升对地方经济社会发展的服务能力和服务水平。

高校服务型行政具有如下几个特征：一是多元。高校是利益相关者组织，由政府、企事业单位、行业以及社区代表、学生及家长、教师、行政管理人员等构成高校多元利益相关者。服务型行政强调高校与政府、企业、行业、研究机构等多方合作共治，主体具有多元性。二是法治。服务型行政要求建立完善的政策、法规、制度体系，行政管理人员严格依照各级各类政策法规及学校规章制度的标准、程序、范围履行岗位职责，疏通各利益主体表达诉求并作出回应的渠道，提供互动、良好、有效的服务。否则，将追究有关责任。三是公开透明。服务型行政强调综合运用信息技术，推进校务公开，改革审批制度。高校行政服务的人员、机构、内容、方式方法、时间、地点、程序等均须以适当方式公开，并接受各利益相关者的监督，具有公开性。四是高效。服务型行政推行绩效管理，精简审批环节，简化办事程序，改进服务方式，降低行政成本，优化服务环境，提高工作效率，为利益相关者提供适时、优质、方便、快捷、弹性的服务，具有高效性。

三、地方高校服务型行政的建设路径

构建服务型行政，推进地方高校转型发展，涉及到高校管理部门的职能、行政权力与学术权力的关系、高校与社会的关系、体制机制等多方面、多领域的全方位变革，可从如下4个纬度构建地方高校服务型行政的实现路径。

(一)转变管理部门的职能，为服务型行政提供组织保障

借鉴新公共服务理论关于政府职责是“掌舵”，公共部门通过提供公共产品和公共服务实现公共利益等相关论述，高校行政管理部门的职责应作出相应的改变。

在服务型行政中，地方高校行政管理部门不仅要履行好管理的责任，还要把“服务”作为首要职责和中心任务，把服务的理念与实践贯穿于教学、科研、人才培养、管理中的每项工作的各个环节。在明确服务职能后，地方高校行政管理部门还要制定各利益相关者共同遵守的教育发展战略规划、公共政策和制度体系，进行机制体制改革，推动制度创新；提供政策咨询、信息服务；合理配置、运用教育资源；进行绩效管理，提高管理效能，创设良好环境，提供优质的公共服务；监督重大改革项目推进，规范行政权力、学术权力的行使范围，为促进产教融合、校企合作服务，为教学科研中心工作服务，为区域、行业发展需求服务，为提升学生就业创业能力服务，为地方经济社会发展培养应用型人才服务[4]。

(二)建立一支专业化、高水平的行政管理队伍，为服务型行政提供人力资源保障

高校服务水平的高低与行政管理人员的素质、能力密切相关。为此，高校应从如下3个方面建立一支能适应转型，推动学校发展的高素质、专业化管理队伍，为教学、科研工作提供优化、廉洁和高效服务。首先，在思想上，引导行政管理人员树立公仆意识，培养与转型发展、创新驱动发展战略相适应的价值观念，践行“管理即服务”的理念。在服务型行政管理模式下，行政管理人员应从由向上级单向负责转变为向各利益相关者多向服务。就校内而言，行政管理人员要主动为教师、学生提供优质服务。对社会服务而言，地方高校的服务性主要体现在学科、专业、课程设置考虑社会需要，开展公益性教育，为社会提供优秀人才，提供技术创新以及科技服务。其次，组织行政管理人员深入学习高等教育理论知识，做教育改革的倡导者、教学科研工作的保障者。开展地方高校转型发展的思想大讨论，宣传、领会国家教育领域改革的重大部署，充分认识转型发展的重要性、紧迫性、指导思想、基本思路、重要任务、配套政策、推进机制等，引导行政管理人员把注意力和创造力凝聚到转型发展上来，提高行政管理人员为转型服务的积极性和主动性，增强为转型服务的责任感和使命感，为地方高校的转型升级打下良好的思想基础。再次，增强管理知识和实践培训，强化沟通协调能力和运用信息技术能力，推行绩效管理，加强高校机关工作作风建设，提升行政管理人员的责任意识和服务精神，提高服务效能。

(三)吸纳多元利益相关者参与治理，为服务型行政提供平台保障

高校是利益相关者组织。教师、学生是服务对象，地方政府、企业、行业、科研院所、社区是学校提供的公共产品和公共服务的需求方和使用方。各利益相关者对地方高校的服务过程和质量有发言权。再者，随着近年来依法治国理念和实践的推进，《高等学校章程制定暂行办法》等国家政策法规赋予各利益相关者参与高校治理的权利，他们正成为学校治理过程中不可忽视的力量。发达国家教育经验也表明，校外力量已经成为高等教育健康发展的必不可少力量。因此，在服务型行政管理模式中，地方高校要改变以行政权力为中心的单向度管理格局，吸纳地方政府、行业、企业、社区、师生代表参与治理，建立学校与地方、行业、企业和社区共同治理的模式，形成多中心、多元主体治理的格局，通过民主参与、协商合作、回应反馈、整体统筹、资源共享等程序设计和制度安排，畅通参与渠道，助推地方高校走出象牙塔，从封闭式办学转向开放式办学，促进校地对接、校企合作、产教融合。

一方面，多措并举，明确各利益相关者参与的形式与内容，发挥各利益相关者在教学、科研、专业发展等方面的作用。地方高校吸纳地方政府、企业、行业、科研院所、社区、师生各利益相关者参与学校董事会、学科专业建设指导委员会、教学指导委员会、教育教学质量评估委员会等组织，参加或列席党代会、教代会。他们以多种形式共商学校发展战略规划，共同参与制定评价指标体系，共同参与地方高校治理、学科专业设置与建设、人才培养、学科评议、专业设置、课程研发等，满足公共利益,共同致力于服务水平的提高。地方高校也可以通过与地方政府、企业、行业、科研院所、社区共建协同中心、研发机构、科技园、联合培养研究生基地、校企合作示范基地、创业创新基地、产学研战略联盟等形式，开展产学研深度合作。此外，地方高校还可主动为地方经济发展提供人力资源、科技服务、终身教育等为社会服务，实现高校与社会资源共建共享，促进区域经济社会的健康、稳定和可持续发展。

另一方面，地方高校行政管理部门要搭建各利益相关者合作互动的平台，畅通参与、回应的渠道，并对反馈作出回应。政府、行业、企业和高校各利益主体具有不同的背景、价值取向，存在多种利益冲突。高校行政部门要深入调研，倾听各利益相关者的声音，了解他们的利益诉求，使得制定的公共政策契合各利益相关者的期望，获得最广泛认同。在此基础上，地方高校要建立与其他利益相关者的对话、沟通、协商机制，制定合作协议，明确各利益相关者在校企合作中的地位、责任、权利、义务，建立企业行业、事业单位接受学生实训、实习以及教师培训的长效机制，为追求地方经济发展、高校发展和实现国家创新驱动战略而结成行动共同体、利益共同体、价值共同体。地方高校要建立便于各利益相关者反馈意见的服务系统，鼓励各利益相关者通过微信、微博等新媒体，加强行政管理人员与各利益相关者的互动，适时调整公共政策的执行，发挥各利益相关者参与学校咨询、参谋、管理和监督的积极性。

(四)完善相关管理规章制度，为服务型行政提供政策保障

制度是提升管理水平的重要手段。目前，地方高校与转型配套的内部管理运行、人事管理、教育教学改革、考试招生、学生管理、科研管理、评价考核等缺乏系统的制度支持。因此，在推进转型改革过程中，地方高校内部规章制度要将服务的理念和精神上升到学校规章制度层面，整合各种资源，制定一个各利益相关者须遵守的制度框架，在制度层面支撑具体服务内容和服务事项，形成以法治、公开、高效、多元为特征的服务型行政管理的制度体系，实现办学理念、专业设置、人才培养、学科建设等方面与区域产业结构调整和经济发展战略协调一致。地方高校服务型行政的制度体系内容广泛，在本文中，笔者将对地方高校转型影响较大的人才培养制度、人事管理制度、科研管理制度等进行详细论述。

建立服务于提高教师实践教学能力的人事管理制度，促进师资队伍知识结构、人员结构以及教师能力的转型。传统管理模式下，地方高校教师发展注重学术性。转型背景下，为适应培养具有创新、就业、创业能力的应用型人才的需要，地方高校要建立与企业行业的师资“双聘”制度，培养“双师型”师资队伍。一方面，高校可通过引进、短期聘用专(兼)职人员、开设专题研修班等方式吸纳行业企业专业技术人才、专家参与高校的学科专业建设、人才培养，也可从企业选拔实践经验丰富的管理人员从事高校管理工作。另一方面，高校教师可以通过培训、挂职、顶岗、兼职、讲学、科研合作等方式进企业锻炼。再者，在职称晋升方面，改变以学术成果为唯一标准的传统做法，建立以学术性与应用型成果相结合的评审标准，加大对教师指导实践教学、技术开发、发明创造、专利申请、产学研合作、社会服务成效、科技服务成果等应用型成果在职称评审中的分量。通过人事管理制度改革，旨在促使地方高校教师由理论研究者向应用研究者转变，实现教师教学能力和实践教学行为向应用型的转化。

建立服务于提高学生实践能力、就业能力和创新创业能力的人才培养制度，实现人才培养由学术型转向应用型。在学科专业设置方面，地方高校围绕地方经济社会发展需求，改造、调整现有学科专业，设置新专业，对接地方产业链、区域产业群，实现专业教育与产业需求相结合。其次，建立产教融合、协同育人的应用型人才培养模式，改革人才培养方案和课程体系。一方面，为实现教学内容与职业技能要求的融合，地方高校邀请企事业等行业人员、用人单位、政府部门代表参与设计课程体系、制定人才培养方案、商定各教学环节的课程标准和质量保障体系，共同承担教学任务，共同研发满足企业行业需求的应用型课程。另一方面，为实现人才培养过程与企业生产要求的衔接，地方高校应增加实验、实训、实习等实践教学环节课时，利用企业行业的资源、技术、场地等优势，校企共建融教学、实践、实训、培训于一体的实践实训教学基地、创新创业基地，配备实践指导教师。再次，将创新创业教育融入人才培养各个环节，改革教学方式方法，实施参与式教学，探索基于信息技术的案例教学、项目教学，用最新的应用性成果充实课堂教学，提升学生综合素质。

建立服务于应用研究的科研管理制度,促进科研成果的转移、转化。随着国家科研管理体制机制的改革，地方高校科研管理制度应做出相应变革，形成有效推动应用性研究、服务于应用性研究的制度，促进地方高校科研创新能力的提升。首先，地方高校成立应用性科研服务机构，制定应用性科研政策、科研规划、科研方向、科研平台，征集科研需求信息，指导科研人员开展应用研究，实现应用研究与市场需求的衔接。其次，允许教师到科技创新型企业兼职，与校外单位共建集教学与科研、技术开发与应用、学生学习与就业创业于一体的人才培养基地、科技服务基地，促进新技术向生产、生活等领域应用。再次，在科研绩效评价中，加大对应用研究成果、社会服务能力的比重，注重技术开发、成果转化、市场需求和效益的考核。

此外,地方高校还要建立服务于协同创新的运行制度，服务于学术权力的监督评议制度,服务于管理公开透明的校务公开制度，服务于提高效能的机关作风制度等。这些规章制度的制定与出台，为地方高校转型发展提供政策导向、环境条件，有力地保障了地方高校的转型发展，有利于推动地方高校提高治理能力。

参考文献：

[1]应用技术大学(学院)联盟，地方高校转型发展研究中心.地方本科院校转型发展实践与政策研究报告[EB/OL]. http://max.book118.com/html/2015/0119/11547136.shtm.2016-03-16.

[2]陈衍.地方本科院校转型：路径选择与实践创新[J],职业技术教育.2015(12)：17-22.

[3]珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特.新公共服务——服务，而不是掌舵.[M]丁煌,译.北京：中国人民大学出版社，2004.

[4]教育部，国家发展改革委.财政部关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意[EB/OL].http://www.moe.edu.cn/srcsite/A03/moe_1892/moe_630/201511/t20151113_218942.htm.l2016-3-12.

(编辑：王佳)

收稿日期：2016-03-21

基金项目：广东省哲学社会科学“十二五”规划项目:“基于新公共管理视野的地方本科高校内部治理变革研究”(编号：GD13CJY09)。

作者简介：徐银燕(1977-)，女，广东龙川人，管理学博士，副研究员，研究方向：高等教育管理。

中图分类号：G647

文献标识码：A

文章编号：1008-6927(2016)02-0001-05