谋划好北京城六区疏解腾退的空间利用

丁元竹

首都城六区常住人口总计1253.4万人，其中，核心功能区221.2万人，功能拓展区1032.2万人，人口密度为每平方公里9076.3人，是美国首都华盛顿人口密度的2倍多。产业和公共服务疏解导致就业人口及其家庭疏散不可避免。目前，城六区1381平方公里面积共吸纳586.1万人就业，包括通州在内的其他10个区县仅吸纳163.3万人就业。

眼下，各区都在开展疏解腾退工作。根据《京津冀协同发展规划纲要》和《新增产业的禁止和限制目录（2015年版）》，“十三五”时期，将城六区作为一个区域来实施统一的禁限措施。2014年至2015年上半年，北京全市共疏解121个商品交易市场，合计减少营业面积115万平方米，占总面积的8.2%；减少出租摊位2.1万个，占全部摊位数的9%。被疏解的121个市场涉及14个区县，其中，城六区87个，占比达72%。中心城区市场营业面积合计减少66.1万平方米，涉及4.6万就业人口，占城六区就业人口的0.78%。从人口疏解来看，疏解腾退是一项长期而艰巨的任务。

以谋划全局的精神来谋划一域

通盘考虑中央政府简政放权与首都的发展布局。城六区产业和人口过于集中，既有产业和公共服务布局的原因，也有中央政府部门集中的因素。二者需要统一起来考虑。在北京市的一般性产业、区域性专业市场等部分服务行业、部分教育医疗和一些社会公共服务功能、部分行政事业性服务机构疏解腾退的同时，要结合简政放权，压缩中央政府有关部门的规模和机构，把一些可以在地方审批的事项通过设置中央政府区域行政服务中心，借助“互联网+”来处理。美国著名城市规划专家埃德华·格莱泽研究发现，一个国家的政府权力越是集中，它的首都就会越大。她例举日本东京的发展：“对于企业来说，如果它们希望得到通产省的支持，地缘上的接近是非常有帮助的，靠近日本国会和庞大的官僚机构也是非常重要的。正如在其他高度集权的国家一样（如法国），最有才华的日本年轻人在走上社会之后往往会先就职于像通产省那样的政府机构，以便掌握在他们一生中都会发挥重要作用的人脉。各种人才纷纷聚集在权力的周围，东京成为了一个政治、经济和娱乐的庞大集聚地。”

完善首都中心功能区的财政体制。要积极研究适合功能核心区的财政体制，通过财政体制改革，进一步凸显其首都功能核心区功能，其中包含进一步明确核心功能区的行政定位和财政来源。美国华盛顿特区具有鲜明的首都财政、总部经济特色。华盛顿的经济与联邦政府各部门密切相关，包括能源部、国家健康署、食品药品管理局等坐落在特区，政府机构的运作受经济萧条的影响不大，所以华盛顿的经济运行比较平稳。世界500强中的一些大公司总部也设在华盛顿。

利用好城六区疏解腾退空间的基本思路

搞好环境生态保护和修复。要从空间布局考虑城六区的生态环境，包括绿地面积、水域面积、大气质量等。调查结果显示：城六区居民对环境的满意度明显低于郊区。环境质量分数最高的是延庆区，平均分为76.6分；最低的是朝阳区，平均分为63.3分。随着功能核心区的交通布局和停车场价格上升，可能会出现一些住宅不再有人居住，闲置住宅的拆除会降低城市服务成本、消除安全隐患，并将破烂不堪、有碍视野的地方变成可以利用的场所。用公园、开放的空间和大片的空地取代曾经人口密集的社区，不仅会减少人口压力，还会增加城市的吸引力，减少各种风险，留住下来的人的生活成本也会降低。

发挥市场机制在资源配置和人口布局中的作用。在精确计算的基础上，控制功能核心区的车辆。功能核心区的发展思路不要简单地停留在便民利民上，不要以开辟和解决更多停车位为政策导向，而是通过提高停车收费等措施，减少区域内私家车和其他交通工具的数量。各国首都和大都市的停车费都很高，主要是为了调节进入市中心的车辆。市场手段的调节作用是不可忽视的，关键是要明确调节的方向和目标。提高功能核心区的停车价格是解决区域内交通拥挤的最根本的途径。目前各地的交通拥堵问题表明，要想满足人们对于任何免费东西的需求都是不可能的。除了提高功能核心区的停车收费价格，还可以尝试在交通拥堵时段提高出行收费标准。1975年，新加坡尝试了一种简单的征收交通拥堵费的方式——对中心城区驾车行为向驾驶员收费，之后将电子计算引入这种方式，使其精密化，交通拥堵问题迎刃而解。2003年，伦敦通过征收交通拥堵费来减少交通流量，也取得显著效果。同时，要通过补贴、房产税等方式，鼓励人口密集的中心区域的居民离开现在居住的地方，到低密度的区域生活。

提升城市的可持续性和舒适性。要紧紧围绕美感、空气清新、道路顺畅、生活舒适等北京长期缺乏的要素来推进城六区疏解腾退的空间利用。要基于环境的可持续性、开阔的视野和大量的街道生活的原则，确保每一个生活在这个区域的人，都能享受到新型城市的快乐与舒适。为实现这些目标，必须放弃城市建设的平面盲目扩张，鼓励把各类服务和设施连接起来。这一点，香港的经验值得借鉴。

坚持实事求是，不追求一时轰动。要坚持实事求是的价值取向，疏解腾退追求的目标必须是适度的成功，而不是一时轰动。例如，海淀区的疏解腾退空间要着力吸引高素质的居民，这些居民可以使北京实现科技创新，尤其是吸引海外归来的高层人士，通过他们与世界经济、科技和文化保持密切联系。

在创新中塑造城市。要把创新的精力更多用于公共空间的开发上，使首都更加漂亮，更加健康。其他创新，比如在功能核心区增加更多的步行道和新型公共交通。伟大的城市都是在不断创新中发展的，芝加哥、巴黎无不如此。它们在创新中重新塑造了自己。城市只有通过创新才能实现变革。北京要在疏解腾退中实现创新和变革。对于具有历史意义的建筑进行的保护应当是严格和有限的，最近几十年修建的、贴有马赛克或玻璃的建筑要另当别论。

支持居民参与疏解腾退空间的决策。涉及社区的疏解腾退空间的利用，要让居民享有自己的参与权力，以便保护社区的特色和历史。要通过居民参与讨论，来解决当前停车难问题。核心功能区每增加一个停车位或者新建一条道路，都会吸引更多的交通流量。经济学家吉勒·杜兰顿和马休·特纳的研究证明，随着新建公路的增加，汽车的行驶里程基本上会呈现一对一的增长。他们将其称为道路拥堵的基本法则。要用简单的收费方式来取代行政审批程序，解决城市发展问题。要对高层建筑挡住阳光和风景收取费用，并把这些费用的一部分转交给受损的居民，另外一部分进入政府的财政收入账户。

合理利用城六区疏解腾退空间的六点建议

第一，区别对待功能核心区与功能拓展区的疏解腾退空间。功能核心区应把疏解腾退出来的区域用于扩大绿地、树林以及博物馆建设。凸显功能核心区并不意味着其他区域不承担首都功能。在美国，哥伦比亚特区是联邦政府的办公区域，但是许多联邦政府办公地并不在这个特区内，例如国防部在阿灵顿，中央情报局在弗吉尼亚。历史上，北京已经分布在其他城区的中央政府机构依然会在其他区域发挥中央政府职能部门的作用。功能拓展区应主要围绕以往的发展定位，向纵深拓展。以海淀区为例，除在高科技园区拓展绿地、树林、科技馆等设施外，还应围绕几所著名学校大力发展房屋租赁业和相关服务业。美国波士顿的大学是影响该市和整个区域经济的主要因素，那里的大学不仅是主要的雇主，还将高技术产业吸引到该市及附近地区。

第二，给标志性建筑留出足够空间。在非首都功能疏散腾退之后或者在这个过程中，把一些功能适度集中，使一些具有标识性的建筑能够在一定的空间中显现出来。例如，新建中央电视台周边如有更大空间、绿地、树林，其标志性将更为凸显。再如，西城区老墙根街至宣武门大街的棚户区除部分四合院保留外，建议通过搬迁、拆迁，种植绿地、树林，凸显新华社周边的标志性建筑。

第三，建立符合首都地位的博物馆体系。首都的价值，除了体现它所特有的政治记忆、历史标识（如中南海、人民大会堂、人民英雄纪念碑等等）之外，还在于它拥有众多的博物馆。游人花上少则一天多则一个礼拜的时间，就可以在首都的博物馆群里学到人类知识中的几乎全部门类。建立一个以传播人类知识为目的的博物馆集群，尤其是通过与北京的研究机构结合，应当建立包含研究中心的多学科研究型博物馆群，收藏艺术珍品、各类珍奇标本及文物，承担国民服务、公共教育，以及科学、历史、文化、艺术、自然等多方面的研究、展示、传播。

第四，建设居民亟需的社区公园。经过“十一五”和“十二五”时期的快速建设，首都社区服务体系日趋完善，各类社区服务设施逐步建立起来。“十三五”时期要借助疏解腾退机遇，把社区公园这一短板补起来。通过东城区和西城区的社区公园建设，使功能核心区的居民有足够和舒适的散步、活动空间。功能拓展区的疏解腾退地带，可以考虑建设封闭社区。20世纪20年代汽车的出现和普及成就了美国新一代的封闭社区，这种封闭社区在美国各大城市的郊区比比皆是，在丘陵绵延、开阔敞亮的郊区，开发商精心设计了蜿蜒曲折的街道，建造了公园和人工湖，并建设了学校、高尔夫球厂、棒球场、游泳俱乐部等。与此同时，适应有车族需要的大型购物中心也出现了。

第五，为功能核心区增加公共交通运量和数量预留停车空间。增加公共交通运量和数量，缓解功能核心区的私家车数量和交通拥堵问题，必须大力发展公共交通。目前，一些公交停车场都在道路边，不美观。可以通过管理手段进一步扩大和实现功能核心区停车空间的有效利用。在纽约和华盛顿，一些停车场的停车位非常紧张，通常是把车开进停车场的指定地点，把钥匙交给工作人员，这些工作人员会把车辆开到方便的车位上，这样，停车场就可以存放更多的车辆，钥匙也同时交给工作人员。当然，这样的存放车辆需要制度保障车辆和车上的物品安全。这种制度就是一套诚信制度。

第六，建设与疏解腾退空间相适应的行为规范。疏解腾退空间的利用从来就不仅是一个简单的经济问题，更是一个复杂的社会问题。解决好首都地区的拥挤不仅仅是空间的利用问题，更是行为规范建设问题。缓解交通拥堵，必须对车辆行驶速度进行严格规定。驾驶既是一种行为，更是一种文化和修养。在一个车辆大国，健康的驾驶文化非常重要，是交通体制机制的价值基础。道路设施、交通工具、交通法规和交通文化构成交通系统，缺一不可。

任何一套制度体制背后都有一套价值体系在支撑着。谋划好首都疏解腾退空间利用工作，也要深入探讨适合这些空间利用所需要的文化价值。这样，才能使我们的疏解腾退工作建立在一个社会广泛认同和支持的基础之上。

（作者：国家行政学院决策咨询部副主任、教授）

责任编辑：宋明晏