从国际海事立法趋势看渤海的立法需求

李 群，魏 立

(大连外国语大学 应用英语学院，辽宁 大连 116044)



【法坛论衡】

从国际海事立法趋势看渤海的立法需求

李 群，魏 立

(大连外国语大学 应用英语学院，辽宁 大连 116044)

近年来，国际海事组织(IMO)在海洋环境保护立法中更加注重实效，具体表现在对国际海事公约的执行力进行定期评估、增加港口国控制条约中的条款并引入分级港口税、建议使用卫星信息和图像作为侵权的证据等方面。这为我们重新审视渤海环境立法提供了新的视角和参照。

国际海事立法；渤海；海洋环境保护

一、国际海事立法背景

21世纪，人类进入开发和利用海洋的新世纪，海洋生态文明建设在国家生态文明建设中的角色越来越显著。进一步关心海洋、认识海洋、经略海洋，推动我国海洋强国建设不断取得新成就，对实现全面建成小康社会目标，进而实现中华民族伟大复兴具有重大而深远的意义。随着人们对海洋环境保护的日益关注，国际海洋环境保护条款经历了从国际条约附属条款到专门性国际条约的发展历程。以国际船舶污染立法为例，防止海上船舶污染的法律起始于英国。英国1922年可航水域溢油法案，禁止在英国可航行水域排放油污或油类混合物。国际航运协会对海洋环境的保护可以追溯到1967年前后，当时发生了“托里坎荣”号海难。利比里亚籍油轮TORREY CANYON满载11.7万吨原油在锡利群岛以东的七岩礁海域触礁，致使8万吨原油流入海中，留在船体内的原油被引爆，造成英国、法国海域被原油污染，大量鱼贝类和海鸟死亡，赔偿金额达720万美元。这是一起前所未有的重大溢油事故。当时的海事航运业被视为海洋污染的罪魁祸首，对污染负赔偿责任。随后，在联合国国际海事组织的倡导下，相当多的关于海事船舶污染的国际条约相继产生。在海运成为国际运输的主要方式的背景下，国际海事组织在加强世界各国环境保护义务和统一立法方面作出了极大贡献。这一点从各国的冲突法规范可见一斑，有的国家冲突法规范直接适用国际条约，有的国家通过将国际条约转换成国内法加以适用。

船舶通常在不同国家的水域间航行，同一船舶的所有人、经营人、船员、承租人、保险人、船级社常常不属于同一国籍，并且很有可能任何一方都不属于船旗国。这种情况导致一些低标准船舶挂方便旗航行，直接威胁到旨在保护海洋环境的国际海事立法贯彻和具体实施。

二、防止船舶污染的国际海事立法现状

通常，造成船舶污染的方式主要有两种：一种是海事事故引起的大量原油或污染物入海；另一种是人为倾倒船舶运行所产生的废料，包括少量污染物，但累积量是巨大的[1]。防止船舶污染的的国际公约主要有两大类：一类是关于船舶安全标准，一类是防止和控制污染的措施。关于船舶安全标准的公约尽管对环境和财产的保护也被视为重要部分，但还是以人命安全为主要目的，这方面主要的国际海事公约有《1974年国际海上人命安全公约》(SOLAS)。关于防止船舶污染的国际公约有《防止船舶造成污染公约》(MARPOL),主要内容是减少船舶倾倒废物造成的污染，比如油类残留、垃圾、污水、烟释放等。MARPOL还有专门针对减少偶然事故造成的污染的条款，如要求建造双层船壳的油轮及限制单层船壳油轮运输重油等。缔约国有义务保证挂本国旗航行船舶的安全，并且采纳相关法律法规以防止在本国注册的船舶对海洋环境造成污染。

框架式公约《1982年联合国海洋法公约》(UNCLOS)对船舶安全及防止污染只作了概括性的规定，以使各国或地区有自己的立法空间。如果在国际航线航行的船舶受制于不同国家法律制度的管制，其效果必定不尽如人意。被广泛接受的观点是全球航运业应该有统一的国际标准。因此，联合国下设了国际海事组织(IMO)以在同一标准上发展海事船舶安全和环境标准。

三、国际海事立法遭遇的尴尬

船旗国执行情况小组委员会(FSI)在自愿性国际海事组织成员国审计方案框架内的2006年统计系列显示： “300起50吨以上的泄油事故(大多数事故中泄漏物质是石油),48起可疑倾泻事故(大多数事故中倾泻物质是石油),1051艘船在港口国管理过程中被扣押或被拒绝入港,67艘船无国际防止油污染证书(IOPP)或相关,755艘船国际防止油污染证书或相关有误,129艘船没有油类记录簿或相关,2 930艘船的油类记录簿或相关有误,192艘船缺少必要的污染防范设备,2 952艘船的必备污染防范设备不运作。”尽管有相当多的关于控制油轮污染的国际条约，但海岸线地区或海域仍旧频繁遭遇污染。毫无疑问，国际海事组织(IMO)的国际条约只能对缔约国的船舶(挂缔约国国旗航行的船舶)适用，对于其他国家的船舶效力有限。众所周知，很多不符合标准的船舶挂方便旗航行，以此降低运营成本，并规避政府管制，逃避环保责任。常见的方便旗国有安提瓜和巴布达、巴哈马、柬埔寨、塞浦路斯、利比里亚、马绍尔群岛、巴拿马等。

四、国际海事立法趋势

为了进一步加强国际海事公约的效力，国际海事组织及联合国海洋法会议的各代表团在海洋环境保护区域性公约的制定中更加注重实效。

第一，对于船舶油污污染的防止和补偿措施，加强国家条约的“对国际社会整体义务”[2]22(ergaommes)原则。国际条约的“对国际社会整体义务”原则的对抗性会扩大条约的适用国范围，产生的战略效应是确保成员国在“国际共同资源”[2]23(global commons)及无政府主权和管辖权地区遵守条约，并对严重破坏国际社会整体义务的行为采取相应的应对措施。

第二，加强对执行周期性的公约执行力的评估，以应对可能出现的法律缺陷，目的是加强公约的执行力。

第三，在港口国控制(PSC)条约中增加新的条款，目的是根除低于标准的船舶营运和保护海事环境。港口国有权限制船舶入港，并且在船舶离开前改正不符。这种有效预防污染措施的效用取决于当地港口应履行的国际义务的种类和数量。然而，对港口国控制的9个现行地区体系比较调查显示，在15个相关国际条约中，只有8个被港口国执行。

第四，将基于船舶的环保表现引入分级港口税。为了减少执行和控制成本，可以通过绿色标志(Green Award Flag)来实现此目的。“绿色标志是荷兰交通部于1994年发起的，旨在对于环保航运提供奖励。”[3]申请此奖励的都是在船舶质量、安全及环境保护方面执行高标准的船舶所有人。此标志3年有效，在此期间，船舶在全球50个港口享有减免港口税等优惠待遇，并在船舶保险合同中享有折扣。

第五，对于被告是船舶所有人的法律诉讼案件，可以接受和采纳最新的技术，如卫星信息和图像作为制裁侵权的证据。在新加坡的一起案件中，法庭采纳了接近事发时间的油轮倾泻油污的ERS-SAR图像作为证据，责任方最终承认有罪并被重罚。相反，有些案件法庭不能完成举证责任，污染者因疑点利益(benefit of doubt)而脱法。在一些国家如孟加拉共和国、印度、巴基斯坦、马尔代夫、斯里兰卡等，可采纳的证据只包括国内法例举的事项，范围比较窄。许多国家不接受影像记录或专家证言。如果卫星信息和影像可以用作起诉不法者的证据，就可以加大法律和公约的执行力度。

五、渤海的环境危机

渤海是位于亚洲大陆与太平洋之间的内陆边缘海，是深入我国大陆的近封闭的唯一内海。渤海地理位置特殊，有北部辽东湾、西部渤海湾、南部莱州湾、中央浅海盆地和东部渤海海峡五部分组成，但渤海与外海唯一相连的海域是渤海海峡。渤海的封闭性造成生态系统敏感脆弱，海水的交换能力、自净能力薄弱。因此，渤海水域极容易受到人类活动的影响。近年来，渤海的海洋环境为我国经济的快速发展付出了惨重的代价。渤海的近海海域污染严重，生态环境退化，几乎成为“死海”。 “十一五”以来，渤海的海洋溢油事故不断攀升。据国家海洋局统计的数据：仅2008年，渤海海域便发生12起小型油污染事故，发生频率高于南海、东海等海域。近两年，问题似乎更加严重。2010年，渤海共发生12起溢油污染事件，船舶燃料油溢油事件为10起，石油勘探开发造成的原油污染事件2起。2011年，渤海发生溢油事件14起，其中8起为燃料油，3起为海洋石油勘探开发溢油，3起为不明来源原油溢油事故。

渤海环境治理事关环渤海地区社会经济发展和当地居民可持续生存，具有重要意义。国家近年来对渤海生存环境治理的投入有增无减，但渤海污染情况仍然严峻。环境治理效果不明显的问题应该引起人们的重视，除了治理技术方法、治理模式需要创新之外，环境治理不到位的根源——治理机制和管理体制的缺位问题更应尽快寻求新的、科学的解决方案。

六、国际立法趋势对渤海环境立法的启示

第一，建立环渤海区域的统筹管理机构，以渤海整体义务为原则，制定渤海区域治理的专项法规。环渤海区域“三省两市”都制定了各自的环境管理规范，但制定的标准不一，针对船舶污染的法律适用存在法律壁垒。上下游行政区立法不一致，政出多门，造成执法混乱。针对这些问题，必须制定渤海区域统一立法，确保各地方保护共同资源，对违反专项法的地方行为予以制裁。

第二，加强对渤海专项法的执行力度，赋予总司渤海环境和资源综合管理部门强制执行权，并由特定执法监督部门监督。依据《中华人民共和国海洋环境保护法》，我国的海洋环境监督管理的原则是“统一监督，分工分级管理”。在实践中，海洋环境保护管理划分为海洋、海事、渔政、环保、军队5个部门，每个部门都有自己的执法组织。各组织环境执法并不统一，导致执法效率低下，行政处罚力度不够。因此，必须对渤海专项法的执行力进行整合，并由特定部门监督评估，以应对可能出现的法律缺陷，目的是加强法律的执行力。

第三，通过渤海专门立法加强我国的港口国监控(PSC)。港口国监控是指港口国的政府机构或其授权者(中国为海事局)通过对外国船舶及船员技术状况及能力的(特别是有关安全与防污染方面的)检查，以保证船舶在海上的生命和财产安全，减小海洋环境污染，消除低标准船舶的营运。如果船舶检查不合格，海事局有权扣留船舶，停止船舶出海。所以在开船前，船东会让船级社人员进行检查，之后海事局再上船检查，合格后才允许船舶运行，如果不合格，拒绝发证，停止船舶航行，并要求进行改造，同时进行记录。我国的港口监督为保护港口安全和降低污染风险作出了巨大的贡献，但在实际操作中还存在许多问题。如港口监督的考核是以检查船舶的数量为目标，因此造成各个海事局在检验船舶时单纯追求数量，而忽视对高风险或低标准船舶的重点检查。海事局对船舶检查时实行抽检制度，被检船舶具有随机性。造成这些问题的原因是缺乏配套指导和规范流程，为此，需要在整治渤海的专门立法中统一港口监督标准并规范流程。

第四，通过政府奖励和税费减免鼓励船舶使用清洁燃油，打造渤海区域绿色港口。我国港口的船舶燃油标准比较低，船舶营运多使用重油或是劣质柴油。航运污染已成为继机动车尾气污染、工业企业排放之后第三大大气污染来源，区域联防联治机制亟待建立，同时参照国际标准制定船用燃油强制性标准，及时控制港口废气污染蔓延。美国纽约、新泽西港、西雅图港，加拿大温哥华港和新加坡港等都通过港口费用减免、燃油补贴等经济手段，成功鼓励远洋船泊岸转用低硫油，值得我国效仿。环渤海地区港口众多，人口稠密，在整治船舶污染方面不能单靠哪个城市或港口，需要整个环渤海港口联防联治，通过渤海专项立法明确燃油的排放标准，使监管部门有法可依。通过标准法定、政府经济补贴、税收奖励，使我国的海洋经济走上环保的健康轨道。

第五，在发生海上漏油等重大海上事故时，取得肇事方的污染海上环境的证据是至关重要的。但是，由于海上环境变化快，取证工作是相对困难的，特别是对处于弱势而且直接受损的渔民或海产品养殖户来说，取得证据更难。因此，可以借鉴发达国家的技术及经验，在海上溢油事故的处理中采用卫星遥感监测系统，对油类污染事故提供直观有利的证据，并为海洋溢油事故提供监测系统，以此保护海上环境，科学执法。

渤海的环境治理需要考虑国际海事环境立法的有效经验，以渤海的“可持续发展”为理念，并借鉴新的资源环境管理经验，如基于生态系统的海洋管理理念等，制定关于渤海治理的专项法规。针对渤海的环境保护和管理，国家应制定“渤海区域海洋规划”并实施基于生态系统的海洋管理，可持续地管理海岸带地区的海洋和陆地自然资源。随着国家海洋强国战略的部署和实施以及渤海环境立法的不断加强，我国环渤海区域必将走出环境污染的阴霾，还渤海一片碧海蓝天。

[1]何广顺，王晓慧，周怡圃，等.基于区域经济发展的渤海环境立法研究[M].北京：海洋出版社，2009：25-26.

[2]国家海洋局.渤海综合整治规划[M].北京：中国环境出版社，2001.

[3]李海清. 渤海和濑户内海环境立法的比较研究[J].海洋环境科学，2006(2)：78-83.

[4]王志远，蒋铁民：渤黄海区域海洋管理[M]，北京：海洋出版社，2003：36.

On the Legislative Demand of Bohai from the Perspective of International Maritime Pollution Legislation

LI Qun， WEI Li

(DepartmentofAppliedEnglish,DalianUniversityofForeignLanguage,Dalian116044,China)

In recent years, the International Maritime Organization (IMO)becomes more pragmatic in making the Convention for the protection of the marine environment. The specific actions include: terms of execution of the Convention are evaluated periodically; provisions are added in the treaty port state control, and grading of the dues are introduced; the use of satellite information and images as evidence of infringement are recommended. This provides a new perspective and reference for us to re-examine the environmental legislation in Bohai.

International maritime legislation; Bohai; the protection of the marine environment

10.15926/j.cnki.hkdsk.2016.04.019

2016-01-23

2013年辽宁省教育厅项目 (W2013194)；司法部2012年度国家法治与法学理论研究项目(12SFB5053)；辽宁省社会科学规划基金项目(L11DFX022)

李群(1978— )，女，辽宁义县人，讲师，硕士，主要从事国际法学研究； 魏立(1976— )，女，黑龙江哈尔滨人，副教授，硕士，主要从事比较法学研究。

D996

A

1672-3910(2016)04-0104-04