后税费时期农地流转制度改革探析

■闵桂林 杨思明

后税费时期农地流转制度改革探析

■闵桂林 杨思明

取消农业税步入后税费时期以来，我国农地流转问题呈现新的变化态势。在农地流转的理论与实践探讨中，仍然纠结于政府干预强与弱、流转时期长与短、经营规模大与小和流转方式主动与被动的两难选择，致使农业发展始终难以走出低效困境。解决制约农地流转瓶颈，需要突破产权主体多重约束，确立农民利益主体产权结构；挣脱“长久不变”不确定性束缚，让农地“承包权”物权化落到实处；改变狭隘农业经营观，让农民合理选择适宜经营规模；纠正政府对流转管理的过度与不足行为，让政府宏观管好与市场微观放活有效结合。

后税费时期；农地流转；规模经营；产权

闵桂林，江西科技学院思政部主任、副教授,江西财经大学应用经济学在站博士后。（江西南昌 330098）

杨思明，南昌大学马克思主义学院硕士生。（江西南昌 330031）

自2006年取消农业税开始步入后税费时期以来，我国农地流转问题呈现新的变化态势：免交税费反有补贴，农民惜土情结倍增但并不安心种地；农民外出打工有增无减，抛荒与变相抛荒依然严峻；80后90后农民不愿种地，农业劳动力“老龄化”、“妇女化”与农村“空巢化”现象严重，农业发展后继无人形势堪忧；农地流转疲乏状态仍然持续，农业经营失去活力现象加剧。改革农地流转制度，激活农业发展动力，以适应新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化的同步发展，成为当前急需解决的重大问题。

近些年，我国反复提到“鼓励承包经营权流转”、“加快健全土地经营权流转市场”，并对“引导农村土地经营权有序流转”、“发展农业适度规模经营”提出了具体要求。学界也开始对此进行呼应，在农地流转现状、产生原因、影响因素、效率评价和改进措施等方面进行了有益探索。然而，在农地流转的理论与实践探讨中，仍然纠结于政府干预强与弱、流转时期长与短、经营规模大与小和流转方式主动与被动的两难选择，致使农业发展始终难以走出低效困境。

本文立足于后税费时期大背景，在学界已有研究基础上，深入剖析农地流转面临的新问题，仔细辨析农地流转存在的纠结点，提出当前农地流转制度改革的突破口，为解时下农地流转之困提供政策借鉴。

一、后税费时期农地流转制度改革面临的新问题

（一）农地抛荒与变相抛荒并未改观，农业失去活力现象呈加剧态势

后税费时期，农民种地不但不交税费，而且还可享受各种补贴，流转土地的农民可以获取租金收入，被雇用农民可以获取工资收入，非农建设可让农民获取相应的补偿收益。农民土地财产性收入增加，更加珍惜自己的土地，但农地抛荒与变相抛荒现象并未改观，农业失活现象呈加剧态势。一是“种田不划算，打工赚钱快”的强烈共识，让许多农民抛荒或变相抛荒。由于种地收益比较低，多数农民不愿经营农业，纷纷选择外出打工，但农民又不愿放弃土地，需要种地的农户与企业主难以获得足够或合适的土地，造成有地不愿种、有地没人种和有人无地种的并存困局。二是农业劳动力“老龄化”、“妇女化”与农村“空巢化”使农业处于失活状态。随着大批农村青壮年外出打工，老人、妇女成为农业主力军。据第二次农业普查数据显示，全国农业从业人员中，从年龄来看，51岁以上占32.5%，差不多1/3的人数超过50岁，30岁以下占20.2%；从性别来看，男性占46.8%，女性占53.2%，女性超出男性6.4%；从文化程度来看，文盲占9.5%，小学占41.1%，初中占45.1%，高中以上占4.3%。可见，农业发展后继乏力的形势异常严峻。

（二）农地大规模流转备受青睐，流转双方陷入有效对接的困境

长期以来，许多地方政府极力推崇以消灭小农为目标的农地大规模流转，认为这是传统小农走向农业现代化的唯一途径。然而，随着改造小农程度的加深，过去倚靠人力并与生态资本紧密联结的自然小农经济发生裂变，为了减少生产成本，农户不断改良品种、增加机械投入以及加大农药化肥施用量，使农业产业链条不断延长，农业利润不断被市场分割，农业经营者陷入增产但不能增收的困境。众多农户只有通过外出打工或兼业或者扩大规模经营来弥补经营农业收入的不足，一旦政府补贴支持断供，农业经营危机便会显现。因此，让农地流转双方供需有效对接，走适度规模经营之路是化解农业生存困境的有效途径。一方面，让不想经营农地的农民出租土地，稳定租金收益，使其大胆外出打工而无须记挂“一亩三分地”，抑或被雇用获取工资收入，不再为经营农业而劳神费力；另一方面，让想经营土地的人能够租到所需土地，实现适宜自己的农地规模经营，并通过产业链延伸或附加值提高，让自己在农业经营中获得足够利润。

（三）农地流转封闭运行，城乡二元分隔依旧明显

我国农地主要在农村集体内部流转，具有突出的乡村封闭运行特征。尽管近年来集体之外的流转开始出现，甚至有部分城市工商资本注入农业，但流转制度的内在缺陷让农地流转仍旧禁锢在狭小的范围内。流转范围的有限性让城市资本参与经营农业不可能长久，随时有可能因为期满或经营不善而撤走，因而不可能成为稳定的农业经营主体。而农民只能流转经营权而禁止承包权流转，意味着农地不能彻底流转，农民只有被土地束缚，要不外出打工而长期出租土地，要不长期往返于城乡做个务农务工两不误的兼业者，城乡二元分割的态势将长期难以被打破。

与此同时，好城偏乡的农民流动又加剧了城乡分裂态势。一是大部分农民工多数时间生活在城市（镇），但农民工身份至今没变，实质性融入城镇尚需诸多社会条件的满足，返乡回村仍然成为多数农民今后的归宿。这种预期让外出农民既考虑在农村盖房，但又长期不在农村生活，乡村空心化与萧条化状态将长期难以改观。据专家估计，偏远农村几乎有60%以上的村成了“空心村”［1］，我国村庄空置面积超过1亿亩［2］。二是农民工及其子女非均衡流动激发各地狂热造城，“以地养城，滚动发展”带来城市空前浮华，但开发建城的高潮与农地规模剧减相伴，城市水泥森林林立与大量农地资源浪费相对，城市持续外围扩张与农民步步边缘化并存，由此进一步加深了城乡二元分裂。

（四）农地流转过程问题不断，流转程序及关系亟待规范

随着农地流转频率加快与深度加强，流转过程问题逐渐显现。首先，口头协议、流转不确定性引发纠纷。绝大多数土地流转是基于乡里乡亲“熟人关系”，口头协议、私下流转成为主要方式，由于双方没有责权利关系、流转时限、违约责任等书面约定，也没有报批、备案、登记的程序形式，一旦市场发生变化，单方面撕毁合同等潜藏的风险容易出现。其次，违背农民意愿进行强制流转引发纠纷或冲突。一是在经济利益或政绩工程刺激下，部分干部不顾农民个体感受，强制流转土地，如谈判避开农户参与，也不征求农户意见，擅自代替农民签订合同，甚至强行收回农民承包地；二是乡村强势力或黑恶势力介入土地流转，强行承转土地或低价租到土地。当双方矛盾冲突激烈难解之时，弱势的农民常以上访或群体性冲突对抗方式进行维权，但经常难以达成和解，即便诉诸法院，弱势农民一方常以失败或失利而告终。三是流转受让方违背协议内容时有发生。为了最大限度地获利，受让方要不采取“非粮化”形式，如种植经济作物、发展休闲农业和观光旅游农业等进行掠夺性生产；要不采取“非农化”形式牟利，如变相建房建厂、改田为塘等破坏性利用。农地流转“非粮化”或“非农化”乱象已严重破坏土壤质量，威胁农业生态，不断突破耕地红线，危及国家农业安全和粮食安全。

二、后税费时期推进农地流转面临的纠结点

（一）到底是政府强力干预，还是任由农户市场激荡

在农地流转管理上，政府纠结于到底是要强力干预，还是任由农户市场自由激荡。一方面，政府强力干预容易遭遇政策失灵困局。由于各地地理属性、农民流转意愿和经济发展程度存在差异，农地流转呈现多层次性、不平衡性状态，而政府千篇一律的政策推进难以适应复杂多样的客观形势。加上信息不对称与代理者能力的有限性，拥有行政裁量权的政府容易在经济利益刺激下，将无限放大的公权力渗透到农地流转的各个环节，致使农地流转政策失灵，农民利益受损。另一方面，政府弱化管理而任由农户市场激荡容易招致市场失灵。农地自由市场流转常因口头协议多、书面协议少，责权明确少、不明确多，履行备案程序少、不履行手续多而产生众多纠纷与冲突。而部分基层政府及干部“得过且过”不愿干预的茫然心态和“怕担责任”不敢流转的僵化思维，使得出现农地抛荒无人管、流转非农化、流转失序等市场失灵乱象。两者纠结的本质在于政府与市场的关系如何定位上，失灵源于将政府宏观指导与市场微观放活严重割裂开来，并且单独将各自的职能无限夸大，使他方的权能扭曲变形而失灵。

（二）到底是推崇长期稳定流转，还是坚持短期随意流转

在流转期限选择上，流转双方面临着时期长短的纠结。一方面，农民乐意出租土地，但担心土地政策有变而不敢长期出租。农地是农民的基本生产资料，是农民收入的重要来源，农民对土地有着强烈的依附性，凭着以往的经验认知，农民担心土地政策缺乏稳定性，一旦长期流转而中途土地政策发生变化，自己将可能失去农地承包经营权，“除非找到能获取更高收益并较为稳定的非农岗位就业”［3］，否则农民宁愿粗放经营甚至抛荒，也不愿将土地流转出去。部分农民也担心长期租赁会使自己利益受损，因为随着地价增值，地租自然上涨，低价固化的长期流转收益让农民感到吃亏。而且，长期租赁会挤压农民土地增收和发展空间，造成“大资本”排挤“小农户”现象，农民将难以分享现代农业发展带来的利益。当然，有稳定非农收入或长期随子女进城的部分农民也喜欢长期租赁。另一方面，绝大部分受让方希望农民长期流转土地，但担心农民随时可能收回土地又不敢长期租用。农业是弱质产业，生产成本高、周期长、风险大，农产品比较价格低、增产不增收情况又时有发生，短期租赁对于农业主来说很不划算，长期租赁意味着农业主可以进行长期有效投入，这样可以增强业主的抗风险能力，弥补农业比较收益低的缺陷。但长期租赁又让部分业主担心农户因为外部风险而随时收回土地，因此业主投资或继续租赁的意义不大。当然，也有部分农业主担心经营不善而不愿长期租赁，或为获取暂时经营利益或政府补贴而只愿短期租赁。流转期限选择的纠结源于农地承包经营权的不确定性，走出流转低效困境必须确认农民土地承包经营权。

（三）到底是推行大规模经营，还是维持分散小农经营

在流转规模选择上，无论是政府还是市场主体都面临着两种模式选择的纠结：一是维持农地小范围流转，让农民分散经营，实施精耕细作；二是推行农地大规模流转，让业主集中规模经营，迅速实现农业现代化。

对于前者，学界有三个理由：一是我国是个农业大国，人多地少的矛盾尖锐，以农户为单位分散经营能够较好地保障公平；二是大杂居、小聚居的人居分布状态和耕地地理属性各地不一，只有分散化小农经营才符合“生产地域上的多样性、复杂性，在空间上的异地性、多变性，以及生产对象的自然性或生物性”［4］；三是分散小农经营容易形成自我决策、自我管理和自负盈亏的独立市场主体，其内部成员有着天然的默契合作与自发的合理分工，较强的内在激励机制和自我约束机制极大地降低了管理负外部性问题，因而经营效益非常高。

而对后者支持的理由有二：一是农地分散化、小规模、零碎化经营存在“弱”、“小”、“散”的缺陷，无形之中会提高农业经营成本，农业生产比较收益自然降低；二是寻求农地规模流转，实现规模经营，是农业现代化的必要途径，这样可以更好地“应用农业技术和农业机械化，进而提高农业生产率。一旦农业生产率提高了，农村就有更多的富余劳动力从土地中解放出来并转移到城镇，进一步促进城镇化的发展”［5］。规模“大”与“小”的思想纠结根源于过多地强调了两者的对立状态，而忽略了两者统一形式的多样性，实践上则源于对农业客观经营条件的片面化把握，以及对农业现代化发展的机械性认识。

（四）到底是政府实施流转，还是让农民自觉流转

在流转方式选择上，政府纠结于到底是政府实施流转，还是农民自觉流转。一方面，政府实施流转速度快、规模大、可控强，但由于政府实施流转容易出现职能异位，特别是在政绩工程、官员晋升或经济利益刺激下，政府容易从外部服务者转为事实上的流转主体，甚至直接扮演强行流转者，致使“农户正当权益没有得到有效保障而为诸多社会问题产生埋下隐患，……此类社会矛盾积重难返，极大地增加了社会治理成本”［6］，长此以往必将背离农地流转的初衷。同时，由于农地流转涉及众多谈判对象、流转费用、流转安置、经营内容等多方面问题，生产成本和管理成本等费用并不会低，规模经营效率具有不确定性，许多地方实践证明这并不乐观。另一方面，农民自觉流转机动灵活、效率高，但其缺陷与不足又受众人责难：一是农民自觉流转速度慢，自发分散而难以形成规模；二是转出方流转意愿程度不同，受让方需要的土地多少不一，转让方与受让方的供求意愿难以有效对接；三是流转双方意愿各异，农户经营零碎分散，农民或业主将需要的土地连接成片经营难度较大。

因此，政府实施流转与农民自觉流转各有优劣，纠结不清根源于将政府主导与农民主体的身份与职能割裂开来，不能将二者辩证有机结合，农户分散经营与有效集中经营矛盾不可能得到有效解决。

三、后税费时期农地流转制度改革的突破口

（一）突破农地产权主体多重约束，确立农民土地流转利益主体

农地流转问题与纠结的制度根源，在于城乡地权主体二元分隔导致的宏观面利益虚化与集体地权主体多元难以确定带来的横向利益分割。突破农地产权主体多重约束，必须以农民利益为主体来理清产权关系。首先，将城乡二元分置的产权格局一体化。我国城市土地为“国家所有”、农村土地为“农民集体所有”，这种城乡有别的地权制度造成同地不同权、不同利的状况。打破这种二元分置格局必须重新理清农地 “集体所有”的内涵关系，即将过去“集体所有”蕴含的“国家名义主体”、“集体所有主体”和“农民承包经营主体”明确为“国家名义所有主体”、“集体管理主体”和“农民实际主体”，以利于促成政府宏观管好与市场微观放活的局面，实现城乡土地同地同权同利。其次，将横向多元模糊主体明确化。由于我国法律对农村“集体”主体界定的不确定性，其既可以是笼统“集体”，又可以是“乡（镇）”或“村”，还可以是“村集体经济组织”、“村委会”和“村民小组”。这种多元含糊规定虚化了实际主体利益，要改变这种虚化状态必须实置产权主体，即将农地“集体”产权明确为“农民集体共地”与“农民个体私地”两大类，再根据不同层次或交叉的“农民集体共地”对应相应层次或交叉的“集体”所有，而农民个体私地归“农民”个人所有。最后，以“三权分置”思路确立农民土地流转利益。根据“坚持集体所有权、稳定承包权和放活经营权”的“三权分置”要求，明确“所有权”、“承包权”、“经营权”三者的产权利益，农民承包地利益归农户拥有，农民集体共地利益部分归农民集体拥有，部分归承包农户家庭享有，流转租金归承包者拥有，而流转后的经营利益归农业经营者拥有。

（二）挣脱“长久不变”不确定性束缚，让“承包权”物权化落到实处

目前，我国农民只享有农地“承包经营权”，其缺陷在于权能不足与时期有限，尽管政府一再承诺农地承包关系“长久不变”，但这只是个策略性原则，其本身暗含着抽象性与可变性，是典型的“用益物权”。如1998年确定承包期再延长30年，至2028年承包期满后，是继续延长，还是重新调整谁都说不清，然而现实又迫切需要将“长久不变”落到实处。因为随着农民大规模流向城市从事非农工作，许多农民将不再从事农业，而随着老一代农民逐渐老去，新生代农民大部分又不种田，农业后继无人的形势将更加严峻。所以，如果“长久不变”的政策得不到落实，必然导致两难困局：一是承包者无休止地抛荒或长久出租获利，出现农地闲置；二是农民难以租到自己需要的足够土地，租用期限难以确定，投资农业的收益也处于低迷状态。

因此，突破“长久不变”的不确定束缚，必须将“两权分离”转向“三权分置”：一是在坚持集体所有权原则基础上，扩大农民承包经营权的权能范围，让单纯的债权关系转向物权关系，确权赋能以稳定承包权，最大限度放活经营权；二是大胆改革流转制度，而最具有根本意义的是让农民流转承包权或买卖承包权，以彻底流转来实现农民分化。

只有在物权化基础上，“通过市场机制自发地实现土地资源优化配置，使‘人多地少’、‘人少地多’现象得到解决，‘想种田’的能够得到土地，‘不想种田’的自愿放弃土地，最终使市场主体准确到位，相关利益人各得其所”［7］。这样农地流转才能张弛有度，农民才能有序分化。

（三）改变狭隘的现代农业经营观，让农民选择适宜规模经营

在农地抛荒与变相抛荒日益严峻情形下，人们对大规模农业经营情有独钟，政府力推规模经营又助长人们追求大规模经营的狂热，误以为只有大规模经营才是现代农业的必然选择。要扭转这种狭隘的农业经营观，首先，必须摆正规模“大”与“小”的效率偏见。根据国内外实践，农业经营规模大，其效率并不一定就高，农业经营规模小，其效率也并不一定低，两者并不成正比关系，而是呈现非线性关系。因此，不能简单地以大规模好于小规模来论断农业经营。其次，根据自身实际情况选择适宜的经营规模。由于各地经济状况、自然地理条件、农村劳动力状况、农业生产成本和农业机械化水平等因素存在差异，农地经营规模应 “因地制宜”、“因时制宜”、“因人而异”。所以，在进行农地流转实践时不应盲目追崇和采取 “一刀切”的做法，应从优化外部条件角度灵活适度地选择与推进规模经营，如经济发达地区流转规模可以适当提高，经济欠发达地区不宜大搞规模经营。对于农民或农村集体经济组织而言，更是要视自己经营实际情况，既要高瞻远瞩又要脚踏实地，既要尽力而为又要量力而行。最后，优化规模“大”与“小”转化的外部条件。一是明确农民为农地产权实际主体，让农民有权力有能力流转土地；二是生存保障逐步社会化，让农民敢于非农转化，使之“宜农则农、宜商则商”；三是搞好农地硬件设施建设，科学进行农地整理，让农户家庭经营与规模经营能够有效进退；四是搭好中介平台，克服流转双方信息不对称的制约，让市场机制自发实现适宜规模经营。

（四）纠正政府对流转管理的过度与不足行为，使宏观管好与微观放活有效结合

正确处理好政府与市场关系，是突破农地流转管理过度与不足的有效路径。在农地流转中，发挥政府主导作用应从主体难以触及的宏观层面着手，发挥市场决定作用则从微观层面充分放活，让政府权能有进有退。一方面，限制或弱化政府强势干预流转。由于政府行政权力强大而又能随心所欲，在农地规模经营的旗号下，政府非常容易强力介入，甚至不顾农民意愿而一意孤行。因此，防止政府强行流转侵权，必须限制政府行政权力，使其从直接参与者转向外部服务者，即为农地流转提供政策宣传、资金政策支持、技术咨询服务、农地整理规划指导、流转主体利益关系协调、搭建流转交易平台，以及建立科学的农业补贴政策。另一方面，扭转政府对流转干预的不足。由于后税费时期农地流转问题层出不穷，流转过程中违规行为频现，老问题没有解决而新问题不断，流转政策设置的滞后性又使许多问题悬而未决，这极大地降低了农地流转效率和效益。

所以，政府当务之急是要把好三关：一是把好土地红线关，限制农地非农化使用，占用农地搞商业开发、地产建设、基础设施建设等非农建设项目，必须经过严格审批，严格死守耕地红线；二是把住耕地质量关，坚持农地农用原则，减少破坏性或掠夺性经营现象；三是把好土地流转关，防止非法流转，有效防范与应对农地流转中不断发生的纠纷与冲突。总之，只要政府与市场各司其能，市场决定性作用与政府有效干预相得益彰，宏观管好与微观放活的局面才能形成，农地流转效益才会普遍提高。

［1］董旭明，何苏鸣．六成以上农村成空心村，农民“离土不离乡”如何破题［N］．钱江晚报，2011-09-25.

［2］李成贵.为了“空心村”的明天［N］.人民日报，2013-03-11.

［3］胡同泽，任涵．农村土地流转中的主体阻碍因素分析及其对策［J］．价格月刊，2007,(7).

［4］闵桂林，祝爱武．近代以来中国农地产权变革路径与方向探析［J］．中国流通经济，2010,(9).

［5］杨群．土地流转:实现城镇化与农业现代化协调发展［J］.学术交流，2013,(2).

［6］于传岗.我国农村土地流转方式、流转成本与治理绩效分析［J］.江汉论坛，2011,(6).

［7］闵桂林．农地流转市场化理论与实践问题争论的辨析［J］．现代经济探讨，2011,(10).

【责任编辑：陈保林】

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1004－518X（2016）04－0062-06

国家社科基金项目“城乡发展一体化视阈下农村土地产权制度创新研究”（13BJY086）、江西高校人文社科项目“三权分置背景下农民土地权益保障政策研究”（JC1531）