行政案件异地管辖制度实证研究——以河南省改革为视角

樊 裕

(郑州大学 法学院，河南 郑州 450001)



行政案件异地管辖制度实证研究
——以河南省改革为视角

樊 裕

(郑州大学 法学院，河南 郑州 450001)

《中华人民共和国行政诉讼法》规定，行政案件原则上由被告行政机关所在地的基层人民法院管辖，由于我国现行的司法管辖区域与行政区划完全重合，法院在人力、财力、物力上受制于同级行政机关，当地法院审理本地行政案件时就容易受到当地行政机关的干预，因此行政案件异地管辖制度应运而生。回顾了行政案件异地管辖制度诞生的背景，介绍了该制度在我国的推广以及面临的困境，阐释和评析了河南省法院在行政案件异地管辖制度上的创新及取得的实际成效，为行政案件异地管辖制度的进一步完善提出合理建议。

行政诉讼；异地管辖；改革

《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)自颁布实施以来在促进行政机关依法行政，保护人民群众合法权益方面发挥了举足轻重的作用。但是，随着时代的发展和实践的进步，现行法规存在的弊端也日益显露，在管辖制度方面的问题尤为突出。现行的管辖制度因无法确保法院独立公正审判行政案件，难以避免来自行政机关的干预而受到理论界和实务界的批判，国内对其进行修改的呼声也越来越高。鉴于此，一些地区率先试点了行政案件异地管辖改革。经过十多年的发展这一改革逐渐在全国各地推广开来并被越来越多的人所接受，成为在现有司法体制框架下改革我国行政诉讼管辖制度的有效途径。

1 行政案件异地管辖制度出台背景

1.1 现行法律规定造成司法实践中“立案难”“审理难”

我国《行政诉讼法》将“基层人民法院管辖第一审行政案件”作为管辖制度的原则性规定，是基于争议行为、原被告双方均位于基层法院辖区内的现实，以及便于当事人参加诉讼和人民法院审理案件的考虑。但是这样的制度设计在实际审判中存在许多弊端，难以保障行政案件的公正审理。首先，在地域上，由于我国现行的司法管辖区域与行政区划完全重合，法院在人力、财力、物力上又受制于同级行政机关，因此当法院审理行政案件时容易受到来自当地行政机关的干预。其次，在级别上，将大量行政案件交由基层法院审理往往造成“下级人民法院”审理“上级行政机关”的尴尬局面，实践中曾出现过某市市长因为一起行政案件呵斥法院院长的闹剧。[1]这在无形中束缚了基层法院的手脚，使基层法院无法公正地审理案件。其原因是作为行政诉讼被告的行政机关相较于原告而言明显处于优势地位，这使得法院审判过程容易遇到更大的阻力。此外，一些地方领导干部法律观念淡薄，常常以批复、会议纪要的方式干预法院立案工作，导致法院在面对行政案件时往往存在着“不想立、不敢立”的畏难情绪。“立案难”不仅降低了法院的权威和公信力、削弱了司法权对行政权的监督，纵容了行政机关和一些领导干部的违法行为，更严重的是会使当事人产生“信访不信法”的心理，从而迫使其走上上访维权的道路，对整个社会的维稳工作产生不可估量的负面影响。虽然我国《宪法》规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”,但是从司法实践来看，行政机关往往凭借自身的强势地位干预法院的正常审判工作，加重了各级法院尤其是广大基层法院审理行政案件的难度。这样，法院应居中裁决原被告争端的等腰三角形结构在司法实践中往往被异化成法院同行政机关一道对抗原告的直角三角形结构，这对司法公正造成了极大的破坏。

1.2 中央鼓励探索行政案件管辖制度改革

为了解决审判工作的实际问题，最高人民法院曾于2008年、2013年先后出台相关规定，以指导各级法院开展提级管辖、异地管辖和相对集中管辖试点工作*详情可参见《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》(法释 〔2008〕1 号)，《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》(法〔2013〕3号)，这些规定的出台为各地相继开展的改革提供了规范依据和实施方案。行政案件管辖制度暴露的问题同样引起了党中央的高度关注。党的十八届三中全会、四中全会相继提出要改革行政案件管辖制度*详情可参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以及《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。党中央的决定为今后一段时间全国各级法院系统推行行政诉讼管辖制度改革指明了方向。

1.3 各地相继开展行政案件管辖制度改革试点工作

面对行政案件管辖制度上存在的严重问题，各地相继开展了具有针对性的改革，其中较有代表性的主要有提级管辖、异地交叉管辖、相对集中管辖等。

提级管辖改革始于浙江省高院，该院曾在2003年率先出台了《关于严格执行行政诉讼法及相关司法解释关于级别管辖规定的通知》，在全省法院试点提级管辖。这一措施在推行之初取得了一定成效，但是这项改革措施从2003 年 3 月下发通知至 2005 年 5 月停止实施，仅仅持续了一年零两个月的时间即告终结。其原因主要在于：一方面提级管辖导致了基层法院和中院资源配置的不平衡，“一定条件下舍弃基层法院管辖，有悖于便民原则、经济原则和权力下沉的改革大方向”[2]；另一方面，提级管辖容易导致矛盾向上推移，前往地级市甚至省会城市上访的人数会不断增加，容易造成社会的不稳定。因此笔者认为，提级管辖并非改革当前司法实践困境的良策。

异地交叉管辖改革始于浙江台州。该院规定对于“以县级人民政府为被告的案件以及原告、第三人为十人以上的集团诉讼案件”原告可直接诉至市中院，由市中院审查后将符合条件的案件交由指定法院管辖。这项改革收到了良好效果，据统计，截至2003年7 月, 各基层法院共审结此类案件45件, 其中政府败诉案件达29件,败诉率64.4%,同比上升51.3%,远高于同期审结的非异地管辖案件[1]。台州市中院的大胆探索为今后在全国范围内推行行政案件异地管辖改革提供了宝贵的经验。

相对集中管辖改革以四川省为代表。2013年，成都、广安、乐山三地法院率先开展试点工作。以成都市为例，该市中院按照上级法院要求并结合审判工作实际，指定双流、新都、龙泉驿三地基层法院集中管辖中心城区以外的行政案件。数据显示：从2013年9月至2014年5月短短数月时间，上述三个基层法院受理行政案件数量较上年同期猛增325件，共计490件，增长率达196.97%，比全市平均水平高出近99个百分点。[3]相对集中管辖一定程度上实现了司法管辖区域和行政区划的分离，为行政案件管辖制度改革提供了良好的范例。

2 河南省行政案件异地管辖制度改革的探索与实践

2.1 概况及主要内容

河南省探索行政案件管辖改革的尝试始于20世纪90年代，在看到成效的同时我们应当清楚地认识到，这种针对个案的管辖绝非改革的有效手段，要使法院彻底摆脱来自行政机关的干预则应当探索更加常态化的机制。对此，河南省于2013年9月推行行政案件异地管辖改革。作为改革的排头兵，信阳市中院率先试点，紧接着，安阳、南阳两地中院也迈出了改革的步伐。河南省高院在总结上述三地经验的基础上，于2014年5月颁布了《河南省高级人民法院关于行政案件异地管辖问题的规定(试行)》(以下简称《试行规定》)，对试点经验进行了系统的总结，用以指导全省范围内的改革工作。《试行规定》的改革措施主要集中在确定异地管辖案件范围、制定各级法院分工方案、明确异地管辖程序以及赋予原告异地管辖请求权等方面。改革实施一年多来，成效显著，但是仍然暴露出一些亟待解决的问题。2015年4月，河南省高级人民法院又出台了《关于行政案件异地管辖补充规定》(以下简称《补充规定》)，在原有基础上扩大了异地管辖案件范围，调整了各中院间和分工，进一步扩大了原告选择法院的权利。

2.2 创新与成效

此次河南省行政案件异地管辖改革较以往其他地区改革而言具有以下几点创新之处。

第一，由个案指定管辖上升到依规定确定管辖法院。此次河南省改革一改原先由中院受理案件后，通过对案件进行审查，将符合异地管辖条件的案件交由相应基层法院审理的个案指定管辖模式，而是通过颁布相关规定明确了哪些案件应当由异地法院审理。这不仅节约了诉讼成本、简化了立案程序，而且大大增强了制度的可操作性和稳定性，对保护相对人诉权产生了积极影响。

第二，一定程度上赋予原告选择受诉法院的自由。此次河南省行政案件异地管辖改革改变了过去由中院指定受诉法院的历史，《试行规定》中当事人有向本地法院起诉或直接向有管辖权的法院起诉的权利，《补充规定》则进一步扩大了当事人选择法院的自由，相较之前其他地区的改革而言无疑是一种进步。当事人在诉讼中的作用由被动接受转为自主选择，一定程度上会提高当事人参与行政诉讼的积极性。

第三，赋予了当事人异地管辖请求权。此次河南省改革增加了依起诉人申请确定管辖法院。对于依规定必须由异地法院管辖案件外的其他案件，如果当事人有正当理由认为当地法院难以公正审理，也可以向上级法院申请指定管辖。

此次河南省改革成效显著，先来谈看得见的成果：首先，法院受理行政案件数量激增。实行改革前的2014年上半年，河南全省行政案件共受案5735起，改革后的当年下半年受案数量增至7146起，增幅24.6%，2015年上半年，这一数字更是达到7985起；其次，行政案件上诉率明显降低，2014年下半年一审审结的异地管辖案件上诉率为31.9%，同比下降了22%；再次，行政诉讼原告胜诉率显著提高，2014年7月至2015年6月间，河南省一审行政案件原告胜诉率由2013年的10.6%上升到28.6%。[4]再来谈看不见的成果，实行行政案件异地管辖改革后对行政机关来说无疑给其戴上了“紧箍咒”，不仅使其无法像以前那样利用控制当地法院人力、物力、财力的权利随意干预法院的审判，而且有助于行政机关深刻认识自身日常工作中存在的问题，以转变工作作风，提高工作水平。对法院而言，依法公正、独立行驶审判权有了切实的保障，大大减轻了法官在审理案件时来自行政机关的压力，使法官能够做到没有顾虑地审判案件，有助于提高法院行政案件的审判质量，增强法院裁判的权威性。对于行政诉讼原告而言，将涉及其切身利益的行政案件交由异地法院审理可以打消其关于法院受行政机关影响而枉法裁判的顾虑，可增强其对法院审判工作的信心。河南省的改革引起了中央领导的高度关注，全国人大常委会副委员长万鄂湘曾亲自前往河南开展专题调研，中央政法委书记孟建柱、最高人民法院院长周强也先后做出重要批示，要求总结推广河南省的改革经验。这无疑是对此次改革给予的最大肯定。

2.3 潜在问题

首先，“一刀切”式的笼统规定有违法律规定及立法精神。虽然立法规定法院可根据审判工作需要跨行政区域管辖行政案件，但是这条规定不宜被视为对确定管辖权的原则性规定，也“不宜被理解为对异地交叉管辖司法实践的认可与改进”[5]。有学者甚至批评这一做法“颠倒了法定管辖与裁定管辖的主次关系，导致打破了现有的行政诉讼管辖秩序，造成基层人民法院之间推诿、争夺管辖权现象并存，破坏了现有的审级制度”[6]。因此在确定受诉法院时仍应以《行政诉讼法》第十四条为原则，辅之规定异地管辖制度。而此次河南省改革并未考虑案件和受诉法院的实际情况就规定几乎所有行政案件均适用异地管辖，此举不利于案件公正、顺利地得到审理。

其次，异地管辖改革提高了诉讼成本。由于现阶段当事双方都要到受诉法院所在地应诉，这一要求对于河南省内经济富裕地区的行政机关来讲财政上并无太大压力，但是对于经济落后地区的行政机关而言则是一笔不小的开销。对于在行政诉讼中处于优势地位的行政机关尚且如此，对于原本就处于劣势地位的原告则压力更大，虽然说“公正比路的远近更重要”，但是对于家庭经济困难或者诉讼标的较小的当事人，可能因为住宿、餐饮、交通等开销的提高而放弃参加诉讼。这不仅不利于保护当事人的诉权、纠正行政机关的违法行为，而且可能使当事人产生“信访不信法”的心理从而走上上访维权的道路，对维护社会稳定产生潜在的隐患。

再次，异地管辖改革加剧审判难、执行难问题。由于审判地法院对案件发生地的实际情况不够了解，导致审理时只重视案件的判决结果而没有兼顾审判的社会效果，往往会影响办案质量。当案件进入执行阶段后，审判法院前往当地执行生效判决也会因被告不配合而愈发困难。当需要委托被告所在地法院协助执行时，又因为当地法院与被告间有着千丝万缕的联系，其执行过程易受当地行政机关干预。异地管辖改革不但没有解决长时间困扰法院的审判难、执行难问题反而加剧了问题的严重性。

最后，异地管辖改革无法彻底摆脱行政机关干预。虽然改革意味着法院可以有效避免来自本地区行政机关的干预，但是基于我国的现实，作为被告的行政机关可能会通过当地法院找到受诉法院说情，甚至通过受诉法院所在地的行政机关向该法院施加影响来达到获得理想判决结果的目的。虽然在现在的大环境下，行政机关通过干预法院审理个案的方式对法院施加的影响，较以往来讲已经明显减小，但是这种隐患仍然需要引起重视。

3 关于完善河南省行政案件异地管辖改革的几点思考

正如任何事物都不可能十全十美一样，河南省行政案件异地管辖改革也存在需要进一步完善的地方。就目前情况看，有些问题已经引起有关方面的高度重视并在实际工作中得到一定程度的解决，但是仍然存在有待进一步完善的地方。

第一，关于“一刀切”式的异地管辖改革合理性问题，笔者认为河南省应进一步完善异地管辖的规定，在原有法条的基础上明确异地管辖案件的范围，这一范围不应过大，应在现有规定的基础上适当进行限制，避免异地管辖“喧宾夺主”成为管辖制度新的原则性规定。此外，应允许根据案件的具体情况选择具体适用的标准。同时，法院应当赋予当事人更大限度的选择权，如果当事人要求案件由异地法院审理，在原则上应予准许以确保案件审理公正有序地进行。另外，为了提高发回重审案件和指令再审案件的质量，应当重点考虑将发回重审案件和指令再审案件也纳入异地管辖的范畴，避免下级法院再次做出的裁判仍原来的弊端。

第二，针对实行行政案件异地管辖后诉讼成本上升的问题，笔者认为首先应合理规定异地管辖的分工。分工应遵循方便当事人参加诉讼的原则，尽量降低当事人前往异地参加诉讼的成本。例如，河南省高院确定异地管辖分组是以各地市地理位置为依据，将相邻的地市分在同一组，行政案件在各组间流转。其次，法院应主动创新工作，例如，此次河南省改革中安阳市中院为了方便当事人参加诉讼，特地要求各基层法院做好衔接工作，开展委托立案、代办手续以及巡回审判，强化工作监督，得到群众的一致好评。关于诉讼成本的问题，美国著名法学家波斯纳认为，只有当事人所花的1美元能带给他1美元的诉讼期望值时，这样的花费对于当事人而言才是最适当的[7]。只有切实减轻原被告双方因前往外地参加诉讼带来的经济上、时间上的双重压力，才能更好地保障行政案件异地管辖制度的运行。

第三，针对实行行政案件异地管辖后法院审判难、执行难问题，笔者认为应当对行政案件原被告双方及审判法院提出更高的要求。原被告双方提供的材料应尽可能丰富，双方提交的材料越详细，法院对案件的了解便越深入，做出的判决才能更加科学合理。对于重大、复杂、疑难案件，应规定审判法院在开庭审理前主动到当地实地调查，在了解案件的具体情况以及当地的社会情况的基础上做出判决。关于执行难问题，应建立“行政案件异地管辖联动机制”，将审判法院、被告行政机关及其上级行政机关以及被告所在地法院包括在内，当审判法院前往被告行政机关所在地执行生效判决时，当地法院以及作为被告的行政机关均有义务协助执行。对于拒绝执行生效判决的行政机关应建议其上级行政机关对其负责人采取相应惩罚措施。此外，在全省法院系统内，河南省高院负责协调各中院间的执行工作，中院负责协调其管辖范围内各基层法院的执行工作，狠抓“执行难”问题。笔者还大胆建言河南省法院转变工作思路，建立行政案件“协调”机制。相对于行政诉讼而言，对行政案件依法进行“协调”在某种情况下可以更大程度地实现原告的权利，同时也使原被告之间的纠纷得以更好地化解。最高人民法院也曾强调协调手段化解行政纠纷的重要性*详情可参见《最高人民法院关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》。因此，在实行异地管辖之后，如何加强行政诉讼“协调”工作，对于法院来说确实是显得极为迫切。为此，笔者认为：首先，应当在法院内部建立对异地管辖案件的独立考察体系；其次，对于管辖法院“协调”行政案件确有困难的，当地法院应当提供帮助；再次，针对导致异地管辖案件的协调率下降的司法资源不足问题，可以通过加大对于异地管辖案件“协调”的司法资源投入比例，增强履行“协调”职责的物质基础。

第四，关于改革后法院能否真正做到独立审判这一问题，笔者认为，异地审判的目的只是“局部切断或阻隔行政对司法的影响”[8]，并无法使法院审理案件时彻底摆脱行政机关的干预。随着异地管辖改革的不断深入，行政机关对法院独立审判所能施加的影响已越来越小，而通过上级政府甚至党委干预个案审判的现象也因为成本过高而大大减少。此外，党的十八届四中全会公报关于杜绝领导干部干预法院审判的规定也给行政机关画上了一条不可逾越的红线*详情可参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。化解目前行政诉讼管辖制度的困境不仅需要改革现有的制度而且行政机关也应依法规范自己的行为，提升依法行政的思维与能力，自觉减少干预法院审判的行为。只有双管齐下才能从根本上解决困扰我国行政案件审判的难题。

4 结语

笔者认为，虽然河南省此次改革尚存诸多问题但是我们也应当清醒地认识到，任何制度的改革和完善都不是一蹴而就的，都会打上历史和时代的烙印。在改革中不断反思和总结，结合新时期的新情况，在宪法法律框架内，大胆提出改善的方案才是改革推动社会进步的意义所在。此次河南省的改革必将为我国今后进一步深化行政诉讼管辖制度改革积累宝贵的经验，为《行政诉讼法》进一步修改完善做出自己的贡献。

[1] 袁定波.“民告官”案管辖改革背景调查[N].法制日报,2007-09-05(005).

[2] 杨建顺.行政诉讼集中管辖的悖论及其克服[J].行政法学研究，2014(04)：3-19.

[3] 刘春华，刘星.四川今年推行“民告官”案集中管辖异地管辖[EB/OL].(2015-2-27)[2016-4-27]http://scnews.newssc.org/system/20150227/000540906.html.

[4] 冀天福.打破“主客场” 摒弃“小算盘”——河南法院行政案件异地管辖工作记事[EB/OL].(2015-9-6)[2016-4-27]http://www.hncourt.gov.cn/public/detail.php?id=158333.

[5] 葛先园.人民法院跨行政区域管辖行政案件路径探索——以新《行政诉讼法》第18 条第2 款为中心[J].苏州大学学报(哲学社会科学版)，2015(2):84-90.

[6] 黄学贤，杨红.论行政诉讼管辖困境之形成及其突破[J].法学评论，2013(06)：38-44.

[7] [美]波斯纳.法律的经济分析[M].蒋兆康,译.北京：中国大百科全书出版社，1997.

[8] 浙江省高级人民法院课题组,包祥水.行政案件管辖问题研究——以浙江省行政案件异地管辖为典型展开[J].法治研究,2007(2):44-58.AN EMPIRICAL STUDY OF REMOTE JURISDICTION OF ADMINISTRATIVE CASES——Taking the reform in Henan Province as the angle of view

FAN Yu

(SchoolofLaw，ZhengzhouUniversity，Zhengzhou450001，China)

According to the provisions ofAdministrativeProceduralLawofP.R.C.,an administrative case shall,in principle,be under the jurisdiction of the basic People’s Court in the locality where the accused administrative department is situated.However, due to the complete overlap of the existing judicial district and administrative division and the restriction to court by the administrative organ of the same level in material and financial resources,the trial to cases is easily intervened by local administrative organs.System of administrative cases in different places emerged at the historic moment.The paper reviews the background of the birth of the system,introduces the spread of the system in China and the dilemma faced by the system,explains and analyses the innovation and the actual achievements Henan Provincial Court has made and puts forward rational advice for its further improvement.

administrative litigation;remote jurisdiction;reform

2016-05-06

樊裕(1990-)，男，河南郑州人，硕士研究生，研究方向：行政法学。

1673-1751(2016)02-0047-05

D922.1

A