农村空巢老人利益表达问题探析

肖玉盛，聂志平

(江西农业大学 人文与公共管理学院，江西 南昌 330045)



农村空巢老人利益表达问题探析

肖玉盛，聂志平

(江西农业大学 人文与公共管理学院，江西 南昌 330045)

农村空巢老人是我国一个庞大的特殊老年群体，近年来，该群体的相关利益问题日益受到关注。农村空巢老人利益表达存在着制度化利益表达渠道阻滞，非制度化利益表达渠道成主流，利益表达方式非合法化，表达内容片面等问题。要完善农村空巢老人利益表达，应从以下几方面着力：增强利益表达主体意识；拓宽和完善利益表达渠道；培育农村空巢老人组织；完善农村空巢老人社会保障制度。

农村；空巢老人；利益表达；政治参与

农村空巢老人是中国农村日益庞大的一个老年群体，其严峻的生存和发展状况在近些年引起国内学者的广泛关注。相关研究主要集中在农村空巢老人的由来、养老、生存和发展方面，而对其利益表达的研究却相对匮乏。

“空巢老人”源自西方家庭生命周期中的“空巢期”这一概念。国内对于农村空巢老人的界定大同小异，一致认为农村空巢老人应具有农村户籍且常年居住在农村，但在老人年龄、有无子女、与子女居住距离、老人居住地点、分离时间程度等的界定上存在分歧。2007年全国老龄工作委员会的一份调查报告把农村空巢老人定义为无义务赡养人、或有子女但不同吃同住的农村老人。黄羿友认为农村空巢老人不能包括进入机构养老的老人和65岁以上的无子女老人[1]。邵德兴认为农村空巢老人是年满60周岁的无子女或与子女分开居住的老人[2]。申秋红认为农村空巢老人需满足有子女、子女一年回家1-2次、子女一年至少有6个月不在家、状况具有持续性4个条件[3]。

利益表达研究始于1940年代的国外，美国政治学家阿尔蒙德认为某个集团或个人提出政治要求的过程就是利益表达。王春福认为利益表达是公民为影响公共政策输出，而通过某种渠道和方式向执政党、政府和社会各级组织提出利益诉求的过程[4]。利益表达是人们追求政治权利的一种方式，是个人或利益集团向党和政府提出要求的正当行为，是公权力机关进行相关活动的基础和前提[5]。此外，利益表达是社会公众与政治系统进行沟通和互动的基本环节，是一种重要的政治参与形式[6]。

一 农村空巢老人利益表达的必要性及意义

(一)农村空巢老人利益表达的必要性

党的十六届五中全会提出“为适应社会结构和利益格局的发展变化，必须建立科学有效的利益表达机制”。孙立平认为：“协调利益关系的首要问题就是利益表达，有效的利益表达机制是其他利益协调机制发挥作用的前提。”[7]中国最大的群体在农村，全面建成小康社会，最艰巨的任务在农村，特别是“老少边贫”地区。农村空巢老人作为农村地区愈发庞大的弱势群体，其利益的实现，关系到农村的稳定和整体生活、文化面貌的提升，更牵动着近3亿农民工和千万留守儿童，而农村空巢老人利益实现的首要问题就是利益表达。

(二)农村空巢老人利益表达的意义

1.整合群体利益，畅通利益表达渠道，维护社会稳定

用完善的利益表达机制协调好各群体的利益关系，是构建和谐社会的基本任务之一。制度化的公民诉求是维护社会稳定的根本所在[8]。农村空巢老人有组织的利益表达，能够让其利益表达渠道畅通，利益诉求也易被决策者采纳和落实，这是建设和谐社会的应有之义。

2.提高农村空巢老人生活水平，维护合法权益

维护弱势群体合法权益必须完善其利益表达机制，完善的利益表达机制能够提升社会政策的有效性[9]。利益表达的最终目的是通过影响公共政策，做出对整个群体有益的社会价值分配。农村空巢老人作为弱势群体，对社会资源占有不足，对公共政策影响微弱，迫切需要通过利益表达参与社会价值分配。

3.增强农村空巢老人政治参与能力

完善的利益表达机制能够激发农村弱势群体的政治参与和政治学习热情，弱势群体的良性政治参与是促进社会公平、公正的应有之义[10]。农村空巢老人已然成为农村地区的主要常住人口，其利益表达是推进基层民主政治建设的现实需要。农村空巢老人利益表达是政治参与活动，需要一定的政治参与能力，在自身需求和适当动机的推动下，农村空巢老人会通过各种资源提升自己的政治参与能力，倒逼社会治理改革，进而促进基层民主政治建设，加快基层社会治理创新。

二 农村空巢老人利益表达存在的问题

农村空巢老人利益表达摆脱不了农民利益表达的困境和弱势群体利益表达的贫弱，综合起来主要有以下几方面的问题：

(一)制度化利益表达渠道阻滞，非制度化利益表达渠道成主流

利益表达渠道关系到利益表达成效。当前农民的利益表达渠道主要有村两委、人大和政协、信访制度、大众传媒、集会、行政复议和行政诉讼[11]。利益表达渠道分为制度化渠道和非制度化渠道，然而制度内的渠道对农村空巢老人作用微弱，制度外渠道反而大行其道。

村两委是农村空巢老人最直接的利益表达渠道，然而在民主政治建设滞后，“门难进、脸难看、事难办”的基层[12]，农村空巢老人想参与村委会议和要求村务公开，在村干部及周边人看来是“不切实际”和“异想天开”，许多事情在“权衡”下不了了之。

人大代表制度是中央和各级行政区域的民意表达制度，人大代表及其组成机构具有建议、质询、监督、立法等权力。但在有些地方，乡镇人大流于形式，其上的各级人大也存在对各级政府和党组织监督、建议和质询乏力的问题。今年两会的一个媒体调查显示，去年仅35.8%的代表行使过质询或询问权。此外，各级人大代表存在精英化、兼职化和农民代表少数化的缺陷[13]，使得这一利益表达渠道对农村空巢老人作用不大。政协作为人大之外的民意表达机构精英化更甚，在农村空巢老人利益代表上具有局限性。

信访是组织或个人通过各种形式向政府部门表达诉求、反映情况，由行政机关依法处理的活动。信访是目前农村地区最主要的制度化利益表达渠道，在民情上达、化解民众矛盾、消除民忧、保障公民监督和决策参考等方面发挥重大作用[14]。然而在实际操作中存在诸多对上访农民截访、扣押等非法行为，还有上访人员闹访，造成在信访上的一个双向不良形象。

行政复议和行政诉讼通俗地来讲就是“民告官”。但基层政府和农村居民的不熟悉和无准备，使“民告官”这条利益表达渠道在精力有限的农村空巢老人处很难有开头，就算有开头，期望也多半无法达成。

制度化利益表达渠道在农村堵塞程度不一，总的来说发达地区及城市周边相对畅通，而落后和偏远地区则不理想[15]。此外，农村空巢老人在利益表达渠道的利用上不均衡，突出表现在政治参与的积极性和有效性两个方面。

“闹大”是农民常用的非制度化利益表达渠道，通过给政府施加压力以满足利益要求，如媒体曝光、集体上访、越级上访、上街打横幅、集会等，其特点是踩线而不越线，与暴力和威胁社会稳定的行为有区别[16]。然而“闹大”者除了少数保持理性的能够走到解决问题的道路上，大都不能得到满意的结果，“闹大”的代价让农村空巢老人心有余而力不足。除“闹大”外，部分农民还采用不配合工作、找关系、民间议论等非制度化利益表达渠道。

(二)利益表达方式非合法化

利益表达方式是进行利益表达所采取的策略和手段，即利用利益表达渠道向利益表达客体输入一些作用物来实现利益诉求。同一渠道可以有合法和非合法的利益表达方式，但制度化渠道比非制度化渠道在非合法方式上的选择空间更小。农民在利益表达上更多的采取托关系、贿赂、暴力和闹事的方式，加剧了制度化表达渠道的堵塞[17]。

(三)表达内容片面，以资源性表达居多

利益表达主要围绕资源性权益和政治性权利两方面的内容进行，资源性权益是具体的可得性强的利益，主要是经济性利益；政治性权利主要指政治活动中的参与问题。在利益表达内容的优先性上，政治性权利优先于资源性权益，两者是主动与被动、持续与短暂的差异[18]。农村空巢老人的局限性，让其更看重眼前的利益，亦即对自身见效快的利益，以农民上访为例，上访人员的利益诉求主要集中在具体的经济性利益上，而非政治权利上的要求。

三 农村空巢老人利益表达问题的原因分析

(一)利益表达主体意识缺乏

利益表达是一项政治参与活动，需要一定的智慧和意志。文化和政治素质的不足使农民对政治、权利陌生，对利益表达这种技巧性活动不敢尝试，或尝试失败而不前，或者采取一些自认为有效的非理性方式进行表达，如自残、吵闹等[19]。受封建“臣民、顺民”以及小农思想的影响，加之对政治和社会缺乏了解，农村空巢老人普遍缺乏民主、平等和主人翁意识，在关乎自己权益的事情上，陷入不能表达、不想表达和不敢表达的境地。弱势群体在利益的获得与保障上缺乏主动性，且想法不够长远，问题的解决往往依赖于高层的主动。

(二)利益表达制度化程度低

相关制度的缺失和操作性不足使农民利益表达缺乏有效的制度保障，缺乏稳定的参与环境和权利救济途径[19]。加之有些基层党政干部素质不高，为人民服务意识不足，对农民的政治参与缺乏必要的认识和准备，看低农民的利益表达需求和能力，其实利益表达的门槛就是清楚自己的利益需求。

县级及以上人大代表通过间接选举产生，且大部分来自掌握政治、经济、文化等资源的强势群体，缺乏这些资源的农民代表话语权有限[20]。此外，人大和政协代表大多专注于为各自的团体进行利益表达，缺乏为农民尤其是农村空巢老人解忧的现实基础。

各级政府都非常重视信访工作，但这个重视大多来自绩效考核的压力和领导的不堪其扰，信访机构缺乏实权，地位尴尬[21]。信访人员在当地无法解决问题或对结果不满意，大都越级上访，然而信访管理的属地原则，使得问题最终还是回到原地，进而陷入不良循环。此外，基层信访工作人员工作压力大、素质参差不齐，难保不出现非理性或无奈的行为。

法律维权是弱势群体最后的制度化利益表达渠道，行政诉讼和行政复议不仅经济成本高、耗时长，还给人巨大的身心压力。出于保全自身及地方形象的原因，行政诉讼和行政复议最终成功者不多。非制度化利益表达渠道的泛滥，虽有“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”的观念存在，症结还是利益表达制度化程度低，非合法化的利益表达方式主体素质不够。

(三)缺乏利益表达平台

我国有众多全国性群体或团体组织，如工商联、妇联、工会、残联、共青团等，却没有全国性的农民协会，更没有相关的农村空巢老人利益组织[21]。在没有庞大的组织为农村空巢老人发声和扩声的情况下，分散的利益诉求产生的压力过小，最终制度化利益表达渠道没法疏通，干预不了社会价值物的分配。

(四)农村空巢老人陷入养老困境

首先农村空巢老人经济薄弱，在生理需求没满足的条件下，不会为了“不打紧”的政治活动而“破费”[22]。其次，农村空巢老人生理机能老化，体弱多病，缺乏生活照料，缺乏奔走的精力。再次，农村空巢老人由于长期的孤寂生活，缺乏对外交流和对外界的了解，想法简单，笔者在询问一些空巢老人内心有何希冀时，回答基本上是后代的生活、工作和学业更好之类的。此外，老人的内心虽然充满焦虑和抑郁，却已习惯了冷清、单调的生活方式，不太去涉足政治活动。

四 完善农村空巢老人利益表达的对策

(一)增强利益表达主体意识

“打铁还需自身硬”，利益表达主体意识的觉醒和提升是弱势群体进行利益表达的先决条件。提升科学文化素质，拥有民主、平等的公民意识，加之对制度、政策和法律的了解，就能实现想表达、能表达和敢表达的转变，从而自觉用合法方式通过制度化利益表达渠道为自己和群体争取到合法权益。增强农村空巢老人利益表达主体意识，可以通过老年教育、媒体节目、入户宣传和集中宣讲的方式，还应加大对农村教育的投入，提升农村居民整体的科学文化素质，让先进带动后进。

(二)拓宽和完善利益表达渠道

利益表达渠道是农村空巢老人利益表达的载体，只有通过它，才能向决策者发出自己的声音，使其实施对自己有益的公共政策。

1.转变政府职能，推进基层服务型政府建设

在进行利益表达渠道建设时，必须同步推进各级政府的职能转变，尤其是组织、制度和观念相对落后的基层政府，要改变不良作风，依法、依规进行公共行政活动，为民做实事，做好事，让农村空巢老人便捷地进行维权型和治理型利益表达。

2.加强基层民主政治建设

加强村民自治，实践“三个自我”和“四大民主”，落实差额选举，让民众对候选人的资格进行把关，选出能为大家谋福的村干部和乡(镇)人大代表。

3.完善人大和政协制度

适当提高农民人大代表比例，保证农民话语权，逐渐推行人大代表专职化、长期化，落实和强化选民的监督、罢免权。此外，落实乡(镇)人大代表直选制度，避免乡镇人大流于形式，提升人大代表的用权能力和政协代表的参政议政能力。

4.完善信访制度

首先要正确对待越级上访，区分维权型、治理型和谋利型上访，依法、依规进行信访工作。各政府部门对于同级或上级信访机构转交的信访问题，要认真依法、依规予以解决。为保证问题的解决，可建立第三方监督机制，着重治理向上级信访机构花钱买平安的行为，落实信访上的公务员绩效考核制度。

5.规范法律救济，加强农村地区法律救助建设

赋予行政监督机构相对独立的地位，以更好地履行行政救济职责。完善和推广“民告官”案件的异地管辖和异地审判办法，各地区的司法单位和组织定期开展送法下乡活动，设立巡回法庭，守住农村空巢老人利益表达的最后阵地。

6.充分利用社会媒体

大众传媒被誉为立法、司法和行政之外的“第四公权力”，其能量无法预估。媒体应开辟更多关于农村民生的栏目，增设有关农村空巢老人的内容，利用媒体为农村空巢老人发声，让社会各界更多地关注农村空巢老人，为其利益表达营造良好的社会舆论环境。

7.加强制度和电子政务建设

除了对常规制度化渠道着力外，还应加强信息公开制度、听证制度、公众决策参与制度、领导接待制度、绩效评价制度和电子政务的建设，让民意表达畅通、便捷。

(三)加强组织建设，培育农村空巢老人组织

推进社会多元治理，建立县、乡、村三级老年组织，加强其组织建设和利益表达的扶助，并确保独立自主发展。组织化是与政治系统沟通与互动的必然选择，是利益表达稳定、自由的基础和前提。系统的有组织的利益表达是农村空巢老人稳定、自由地进行利益表达的基础，必须动员各方力量进行投入，建设牢固、可持续的农村空巢老人组织。

(四)大力发展农村经济，完善农村空巢老人社会保障制度

经济基础决定上层建筑，没有一定经济基础做支撑的农村弱势群体利益表达只是空中楼阁。在当前要大力落实农村地区的精准扶贫政策，确保贫困人口如期脱贫，过上收入有保障、生活有盼头的生活。社会保障是农村空巢老人生活的稳定器，当前要逐渐提高基础养老金水平，培育农村社会养老服务组织，扩大大病保险和医疗救助的覆盖面，为农村空巢老人的精神生活制定和落实相应的保障政策，从而在经济、生活和心理上降低农村空巢老人的利益表达负担。

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(责任编校：杨丽英)

An Analysis of the Problems Hindering the Expression of Interest of the Empty Nest Elderly in the Rural Areas of China

XIAOYu-sheng,NIEZhi-ping

(School of Humanities and Public Administration, Jiangxi Agricultural University, Nanchang 330045, China)

In the recent years, increasing attention has been given to the interest of a huge population of the empty nest elderly in the rural areas of China, whose expression of interest, however, is now hindered by many problems.They find the institutional channels frustrating, and have to turn to those non-institutional channels.They do it in illegal ways, and they focus more on their economic interest than on political rights.For their better expression of interest, we should work harder to 1)increase their subject consciousness, 2)widen and improve the channels, 3)establish their organizations, 4)improve their social security system.

rural China; the empty nest elderly; expression of interest; political participation

2016-05-30.

教育部人文社科规划课题“农村空巢老人的社会适应及其行为选择研究”(12YJAZH094)；江西省社会科学规划课题“农村空巢老人利益表达机制研究”(15SH09)。

肖玉盛(1991—)，男，江西赣州人，江西农业大学人文与公共管理学院在读硕士，研究方向：农村社会保障；

聂志平(1968—)，男，江西樟树人，江西农业大学人文与公共管理学院教授，硕士生导师，本文通讯作者，研究方向：农业科技吸纳与创新。

C913.6

A

1673-0712(2016)05-0027-05