我国涉法涉诉信访工作机制改革研究

高林

(国家检察官学院河南分院 检察系，河南 郑州 450000)

我国涉法涉诉信访工作机制改革研究

高林

(国家检察官学院河南分院 检察系，河南 郑州 450000)

涉法涉诉信访是近年来随着我国经济发展而产生的一个社会热点问题，具有鲜明的本土化特色。作为公民表达利益诉求的一种传统方式，涉法涉诉信访涉及诸多社会焦点问题，不容回避，且处置难度较大。应从涉法涉诉信访的概念特点、成因分析、司法实践和改革创新四个方面进行探索，提出完善该制度的一些具体措施。

涉法涉诉信访; 权利救济; 司法机关; 多元化纠纷解决机制

涉法涉诉信访一直是一个社会焦点问题，也是一个困扰司法改革的难题。作为一种个案正义的救济机制和民意表达的渠道，其具有鲜明的中国特色，扎根于我国的司法体制之中。目前，我国处于经济发展和社会转型期，矛盾突出且多样化，对于涉法涉诉信访工作机制做出相应的改革，就成为当前形势发展的要求。十八届三中全会明确提出，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立依法终结制度。在2014年初举行的中央政法工作会议上，对实践中大量涉法涉诉信访现象，习总书记提出了“解决问题、思想教育、帮扶救助、依法处理”的明确要求。可见，涉法涉诉信访工作机制的改革是中央做出的重大决策，也是一项事关民生的紧迫任务。本文拟立足于我国信访实践，深入探讨涉法涉诉信访制度的概念、特点、成因等基本问题，并在此基础上提出完善涉法涉诉信访工作机制的一些具体对策和设想。

一、涉法涉诉信访的概念和特点

(一)涉法涉诉信访的含义

涉法涉诉信访的提法由来已久，由于历史原因，其惯性地存在于我国司法体制中。2004年4月，全国涉诉信访工作会议首次提出“涉诉信访”这一概念，但并未对其内涵进行明确的界定。本文拟对“涉法信访”和“涉诉信访”两个概念进行简单的区分：涉法信访是指相关当事人向公安机关、检察院、法院等机关陈述意见，要求解决具体法律问题的行为。而涉诉信访是指相关当事人就某一诉讼案件向法院陈述意见和要求的行为。可见，涉诉信访是涉法信访的一部分。因此，涉法涉诉信访是指当事人以来信、来访的方式，要求司法机关解决具体法律问题或者完成某一具体诉讼案件的行为。

(二)涉法涉诉信访的突出特点

第一，从信访主体来看，涉法涉诉信访由单一性向多元化发展。一方面，信访者主要是中老年人，往往是社会弱势群体。另一方面，近几年集体信访现象增多，存在怂恿上访的情况，并呈组织化倾向。

第二，从信访内容来看，涉法涉诉信访辐射面广，呈多样化特点。有些案件涉及刑事执法违规和行政执法不当等问题，有些案件涉及司法不公、执行不力等问题。

第三，从信访程序来看，越级信访，反复信访情况屡见不鲜。有的信访人直接越级进省、进京信访，认为这是一个有效途径。有的信访人则就同一问题多次、多部门频繁信访。

第四，从信访理由来看，多数信访者的诉求具有合理性，无理缠诉、缠访的只是少数。

第五，从信访行为来看，大多采取比较平和的方式进行，少数以暴力等过激行为进行信访。

第六，涉法涉诉信访案件的处置难度越来越大。相当一部分案件是经过了漫长的司法程序，少则数年，多则数十年，期间多部门反复受理，加之有时候证据缺失，导致难以解决[1]。

二、涉法涉诉信访问题的成因分析

(一)公民维权意识增强与维权手段单一的矛盾，是涉法涉诉信访的内在原因。

一方面，随着法制宣传和相关知识普及，我国民众维权意识不断增强，但还处于比较朦胧的阶段，不知道如何准确地适用法律维护自身合法权益，这就使得他们遇到困难还是倾向于采取传统的方式。另一方面，民众受自古以来“厌讼”思想的影响，加之浓厚的“包青天”情结，更寄希望于清官断案，习惯于通过行政手段解决纠纷。

(二)社会矛盾的多样化是涉法涉诉信访存在的现实原因

目前，我国经济发展处于快速增长期，虽然综合国力得到极大提高，但不可避免地，社会成员贫富差距增大，利益冲突激烈，司法公信力不高，导致涉法涉诉信访大量出现。此外，“三农问题”常常引起涉法涉诉信访。随着城市范围的急剧扩张，失地农民原有的生活方式被打破，本身就有不少怨气，如再遇到有些村干部处事不公、以权谋私的情况，容易导致农民心理失衡，从而走上信访、缠访之路。

(三)司法权威的缺失是涉法涉诉信访存在的根本原因

首先，公民缺乏基本的法律信仰。由于我国民众缺乏对法律的明确认知和法律至高无上的信念，习惯于通过行政手段解决纠纷，出现“宁信访不信法”的社会怪象。其次，司法不公正现象时有发生，严重损害了司法权威，造成恶劣影响。一些法官在审判中滥用权力、枉法裁判；一些检察官在刑事案件中罔顾事实、徇私枉法；一些公安人员存在暴力执法、暴力取证的情况。在这种情况下，相关当事人转而通过信访的形式求助于党委政府等机构也就屡见不鲜了。再者，司法权不够完全独立，经常受到地方党委和政府的不当干涉，严重干扰了审判权的独立性，从而使得群众更加不愿意通过司法途径解决问题。

(四)相关法规的不健全是涉法涉诉信访存在的制度原因

一方面，我国目前的诉讼法中缺少一些正当法律程序所要求的基本制度，如《刑事诉讼法》对于沉默权制度、证据展示制度等都缺乏详细的规定。由于对当事人的诉讼权利缺乏得力的保障机制，加之防止司法腐败的制约机制的缺失，使得当事人对法院判决不会心服口服，某种程度上导致了涉法涉诉信访现象的产生。 另一方面，信访法规不健全，可操作性不强。其一，国务院《信访条例》出台后，有些部门或地区相继出台了“实施细则”，但都比较概括，不够细化，不能真正有效地解决实践中存在的问题。其二，信访法律法规在整个法律体系中，与其他法律衔接得不够理想，更处于一种边缘化的地位。比如，对于一些下岗员工堵塞交通、冲击党政机关的集体信访行为应该如何定性，就需要结合《集会游行示威行法》和《治安管理条例》来具体认定。

三、涉法涉诉信访司法实践中的制度创新

2013年12月19日，中央办公厅下发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》。次日，国务院办公厅下发了《关于创新群众工作方法、解决信访突出问题的意见》。2014年9月，中央政法委印发了《关于建立涉法涉诉信访事项导入法律程序工作机制的意见》。这三个文件都强调要把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立依法终结制度。之后，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部均出台相关配套性文件。各地司法机关纷纷组织调研，改革创新，以期找到行之有效的解决途径，这其中比较突出的举措有判决答疑制度、申诉听证制度、申诉首访接待制度等等。

(一)判决答疑制度

判决答疑制度，是一种司法理念的变革，其主要目的是以有效沟通为基础，减轻或消除当事人对裁判结果的不理解和抵触心理，使其能够心甘情愿地息诉，从源头上减少涉法涉诉信访案件的数量。它是指审判人员在宣告裁判结果以后，如果当事人对裁判有异议，司法机关有义务进行解释说明。2005年，最高人民法院根据地方试点经验，在全国推广该制度，效果显著。其具体做法是：如果当事人对一审裁判结果有异议，原承办法官需要向其解释程序适用、证据认定及裁判理由等问题；如果当事人申诉、申请再审的，则由原承办法官和立案法官共同接访。

(二)申诉听证制度

最高人民法院从2008年起，在完善判决答疑制度的基础上，开始推行申诉听证制度。其主要目的是有效疏通申诉信访渠道，在充分听取民意的基础上，引导当事人及家属理性的表达诉求。实践中，对于不同类型的申诉案件采取不同的听证形式：对于第一次申诉的案件，由信访接待人员调查核实以后提交立案庭进行听证；对于重复申诉不予立案的案件，在有效沟通的基础上，告知当事人及家属不予立案的理由，并将驳回申诉通知书及时报送上级信访部门，以便于其知悉情况，共同做好息诉工作。此外，为了确保申诉听证的公开性和公正性，增强司法工作的透明度，司法机关应该邀请相关人员、新闻媒体等参与听证过程[2]。

(三)建立申诉首访接待制度

本着尊重当事人、充分听取当事人诉求的原则，对于首次申诉、申请再审的涉法涉诉案件，法院立案庭在调查核实、统一登记后，应该与案件原审合议庭共同处理。具体包括以下情况：其一，对于无理申诉的案件，实行包案负责制，在原分管院长的主持下，合议庭或具体承办法官负责做好信访者的说服教育、服判息诉工作。其二，对于有正当理由的申诉案件，由原合议庭提出再审请求，交立案庭审批，移送审监庭处理[3]。

(四)引入“专家会诊”的审查机制

所谓“专家会诊”的审查机制，是指从地方法律专家、业务专家以及律师队伍中抽调骨干人员组建成专家库，为保证公正性，每次随机从专家库中抽取3名或5名专家对涉法涉诉案件进行审查。由于专家组来自第三方，能够做到客观公正地处理案件，其审查结果更容易被各方接受。

四、涉法涉诉信访工作机制改革探索

(一)结合程序正义与司法便民的理念，完善相关诉讼制度

如何有效地、快速地解决纠纷是涉法涉诉信访工作机制改革的首要目标，也是最紧迫的目标。相关诉讼制度的完善需要建立在程序正义和司法便民的理念之上。程序正义是法治社会的一个基本要求，而司法便民则是更加中国化的一种提法，二者并不存在理论冲突。如果一味强调程序正义，有可能造成当事人的诉累，导致其对法律产生误解和抵触心理，不利于法治社会的实现；如果一味强调司法便民，失去应该遵循的法律程序要求，也会损害法律的权威性。因此，在完善相关诉讼制度的时候，要考虑信访者主体的特殊性，注意情与理的结合。比如，完善法院调解制度，引导法官面对当事人时要晓之以情，动之以理，注意分析调解与裁判的关系，加大调解力度，讲究调解艺术，最大限度地减少申诉、信访现象。[4]再比如，采取有力措施加强法院执行难问题，使合法权利被侵害的当事人能够得到有效的救济。对于涉法涉诉的信访者而言，迟来的正义是非正义，期间耗费的时光与精力是金钱无法估算的，这就要求我们司法机关真正体察民情，换位思考，有效解决判决执行难或执行不力的问题。

(二)建立多元化纠纷解决机制，多途径解决涉法涉诉信访问题

所谓多元化纠纷解决机制，是指在一个社会中，以平和、理性的方式解决社会冲突，包括各种不同性质和形式的纠纷解决机制，如谈判、调解、和解、仲裁以及审判等，其相互协调、相互补充，共同构成一个和谐的社会治理系统[5]221。2009年最高人民法院工作报告就指出，涉法涉诉信访问题的解决，需要积极发挥行业协会、专业部门、社会组织、社区机构等社会力量的作用，完善多元化纠纷解决机制。经济组织之间的自决机制、劳动争议仲裁、消费者权益纠纷解决机制、人民调解、交通事故纠纷解决机制等等，都是多元化纠纷解决机制的体现[6]181。

可见，多元化纠纷解决并不是人为创造的理论，其根植于人类长期的社会生活和实践，是人类社会自发产生的一种社会调控方式。对于涉法涉诉信访者而言，多元化、多途径的解决方式，给予他们一种选择的可能性，拓展了权利受损时的救济渠道。

(三)积极调查核实，完善涉法涉诉信访终结制度

根据2013年中央办公厅《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》和2014年习总书记在中央政法工作会议上的讲话精神，建立涉法涉诉信访依法终结制度。对于已经穷尽法律程序的案件和经过中央或省级审核终结的案件，不再启动案件复查程序，即依法终结制度。不过司法机关需要积极配合各级政府和基层组织，对信访者做好解释、教育、帮扶工作。主要涉及三个方面的问题：第一，终结的标准要严格。对于应该依法终结的案件，要有一个清晰明确、严格统一的标准。如对于最高法院审查已有结论的案件、检察院做出不抗诉决定的案件、经过省法院再审维持原判的案件，要依法终结。实践中，防止滥用权力，对不该终结的案件进行终结，损害当事人权益的行为。第二，终结的过程要公开。为了增强司法行为的透明度和公信力，对于依法终结的案件，需要组成专门合议庭，逐案审查，逐案报备。同时，邀请案件当事人及家属、人民陪审员、社区代表等参加，把公开制度贯穿全程，进行阳光司法。第三，确保终结的结果公正。相比较前两项，“确保结果公正”的要求更高，这就要求司法机关集中优秀、骨干力量甄别处理案件，确保每一个被依法终结的涉法涉诉案件都能经得起时间的检验，实现实体正义。

(四)加强沟通，畅通渠道，加强对涉法涉诉信访的监督

首先，完善信访接待制度，健全信访流程管理制度。一方面，需要完善信访接待制度。人际交往中，第一印象至为重要。因此，司法机关要充分重视初信初访的处理工作，做到真诚、热心、善于倾听。对于信访者的合理诉求，应依法及时解决；对于信访者的无理诉求，不回避矛盾、不激化矛盾，在安抚好信访者情绪的前提下做好耐心细致的说服教育工作。另一方面，健全信息收集、交流、反馈机制。为了及时掌握涉法涉诉信访者的具体情况，司法机关应该积极了解其动态，与相关部门及时交流、反馈信息，并拟定应对措施，从而掌握工作的主动权。

其次，积极探索、解决缠访缠诉问题。建立和完善对无理缠访缠诉问题的处理机制的关键在于两点：其一是积极推行申诉听证制度，这项举措法院已经在推行，效果良好。其二是完善处罚机制。对于无理缠访缠诉的行为人先进行说服教育，对于屡教不改聚众闹事、造成恶劣影响的，进行相应的治安管理处罚，触犯刑法的，追究相应的刑事责任。当然，处罚过程应该做到公正公开。

最后，司法机关与信访部门要强加交流，探索建立综合治理体制。由于涉法涉诉案件往往时间久远，矛盾成因复杂，涉及面广，不是仅仅依靠一两个部门就能解决的。因此，司法机关要树立全局的观念，用联系和发展的眼光去看待问题，解决纠纷，依托多元化纠纷解决机制，调动社会各方面力量来共同解决。

(五) 区分行政信访和涉法涉诉信访，纳入不同的治理渠道

涉法涉诉信访的内容主要是诉讼案件的处理，体现的是权利救济的功能。而行政信访的内容更为复杂，包括信访者对时事的献言献策、拆迁安置、揭发贪腐行为，以及一些要求政府整治交通、治理环境污染的行为等等，它体现了政治参与、行政监督及利益表达的功能。可见，行政信访与涉法涉诉信访两者内容不同，功能也有较大的区别。但实践中未能很好地将两者区分，致使一部分行政信访被纳入涉法涉诉信访，加大了司法机关的工作量，造成司法资源的浪费。另一方面，一部分涉法涉诉信访案件被纳入行政信访，使得党政机关看似合理地介入司法审判，进一步削弱了司法权的独立性，损害司法权威。既然两者有诸多不同，应该由权威部门予以明确，纳入不同的治理渠道。

(六)完善基层调控机制，溯本清源，解决涉法涉诉信访问题

很多涉法涉诉信访案件，之所以会时间迁延，难以解决，究其源头，问题还是在基层。首先，需要完善基层工作机制。对于一些矛盾高发的社区和村庄，可以建立司法联络员站点，由人民调解员、专家律师、人大代表、基层检察官、基层法官等人员组成，从普及法制教育着手，对邻里纠纷进行及时地解决，疏导消极情绪，健全纵向横向结合的网格化调解组织机制，提供有效的组织保障。其次，建立完善非诉解决机制。大力传播“和为贵”的中华传统美德和社会主义核心价值观，倡导互谅互让、真诚友爱的社会风气，营造一个和谐的环境氛围。遇到矛盾纠纷时，引导人们尽可能通过谈判、仲裁、调解等方式解决问题，节约司法资源。再次，基层要建立快速反映机制。一旦发现有涉法涉诉信访苗头，及时跟进，了解情况，同时反馈给上级职能部门，引导当事人依法解决问题，避免危害社会的极端行为。

[1] 李玮，刘莉，郭志博.涉法涉诉信访案件的预防及应对机制[J].党政干部学刊,2008(10)：50-51.

[2] 刘校均.湘潭市中级人民法院创新信访机制增进社会和谐[J].企业家天地，2007(7)：64-65.

[3] 曹志，王宇华.要公正，还要效率:我省法院在全国率先改革申诉接访程序化解上访难[J].民主与法制，2006(12):33.[4] 董凤.涉诉上访案件的成因及对策[J].法制与社会，2008(11):57.

[5] 范愉.纠纷解决的理论与实践[M].北京：清华大学出版社,2007.

[6] 左卫民.变革时代的纠纷解决：法学和社会学的初步考察[M].北京：北京大学出版社,2007.

(责任编辑：袁宏山)

Study on the Reform of the System of Litigation Petition in China

GAO Lin

(National Prosecutors College of P.R.C Henan Branch, Zhengzhou 450000, China)

Litigation-involved petition has become a hot social issue nowadays and has its distinctive local characteristics. As a traditional way to express the interest of citizens, litigation-involved petition is involved in many hot issues, and difficult to deal with. This article intends to explore the concept of litigation petition, causal analysis, judicial practice and reform, and put forward some concrete measures.

litigation-involved petition; right relief; judicial authority; multiple dispute resolution mechanism

2016-08-12

2016年河南省社科联调研课题“法治视野下我国涉法涉诉信访难题研究”(SKL-2016-417)

高林(1980—)，女，河南项城人，国家检察官学院河南分院检察系讲师，国家二级心理咨询师。

D902

A

1008—4444(2016)06—0087—04