法治视角下西柏坡时期的法制建设

张杰英

（中共石家庄市委党校政法教研部，河北石家庄050051）

法治视角下西柏坡时期的法制建设

张杰英

（中共石家庄市委党校政法教研部，河北石家庄050051）

西柏坡时期我党及华北人民政府的法制建设已颇具规模，这些涵盖了国家管理各个领域的法令规章为支援前线战争、解放全中国以及肃清解放区社会不良风气、维护民众权益方面提供了有效的保障。时至今日，从法治的视角下释析西柏坡时期的法制建设，对依法治国、实现法治国家仍然具有积极的时代价值。

西柏坡时期；法制建设；法治精神；依法治国；民众权益；政权建设；社会管理

西柏坡——这个闪耀着中国革命精神并永载中国革命史册的光辉名字，以其独特的历史地位和历史贡献引起了众多学者持久而广泛的关注。近年来，学术界对其研究也从其地位作用、精神内涵、价值体现等领域拓展到该时期的经济政策、社会政策、基层民主建设、基层政权构建及法制建设等领域，从专业的视角来审视、研究、考证这一时期我党在政治、经济、文化、法律等各个领域所取得的成绩及其对当下的深远影响，使得对西柏坡的研究更为具体和深入。本文着眼于该时期的法制建设，在全面把握、分析西柏坡时期我党及华北人民政府法制建设整体脉络的基础上，深入挖掘西柏坡时期法制建设所折射出的法治精神及其对当代法治建设的重要影响，旨在从法治的视角进一步丰富和拓展西柏坡精神。

一、西柏坡时期的法制建设

西柏坡时期是指从1947年5月以刘少奇、朱德为正副书记的中共中央工作委员会自陕北进驻河北省平山县西柏坡，开展中共中央和毛泽东委托的工作，到1949年3月23日毛泽东率领中共中央机关和人民解放军总部离开向北平进发前这一段历史时光①。本文探讨的“西柏坡时期”则涵盖至华北人民政府时期，因为从法制的角度来看，党中央离开西柏坡后至1949年10月，华北人民政府颁布的一系列法令规章都是党中央指导思想和精神主旨的体现，其法制精神和立法目的与党中央在西柏坡时期是一脉相承的，只有将华北人民政府时期包含其中，才能更为全面、清晰、准确地把握该时期法制建设的整体脉络。

（一）该时期法制建设的成就

该时期共颁布法令规章200多项，其内容涉及政权建设、民事、刑事、司法、社会管理等诸多领域，这些法令规章几乎涵盖了国家管理的各个领域。

1.制定了涉及政权性质和政权建设的宪法方面的法令法规。首先，制定并实施了《中国土地法大纲》，为解放区土地改革提供了依据，其确立的土地改革总路线为建国后的土改运动及宪法中所确立的土地性质及其权属的规定提供了有益的借鉴；其次，起草并形成了《中国人民民主革命纲领草稿》，为建国后具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》的起草奠定了基础；再次，制定了《华北人民政府组织大纲》《华北人民政府办事通则》《华北人民政府各部门组织规章》《村、县（市）人民政权组织条例》《村、县（市）人民代表选举条例》《华北人民政府关于同一规定各行署市府名称、组织机构并任命正副主任及市长的通令》等有关政权建设和政权运行的法令法规。

2.制定了涉及民事活动及解决民事纠纷的法令规章。首先，成立婚姻法起草小组，着手起草《婚姻法》，为新中国成立后颁行的第一部法律《中华人民共和国婚姻法》奠定了雄厚的基石；其次，颁布实施了《关于调解民间纠纷的决定》，对调解的原则、组织主体、方式、案件的范围进行了规定，有效解决了当时的民事矛盾和纠纷；再次，发布《估定囚粮额数取消诉费及区村介绍起诉的制度的通令》，取消了诉讼费用，并确立了民事纠纷可直接向司法机关起诉，司法机关必须受理的规定，这为减轻农民的负担、满足人民群众的诉讼需求从而彻底解决民事矛盾提供了法律依据。

3.制定了涉及刑事、司法的相关法令规章。如《为核覆冀南行署关于目前自新院案犯处理的规定》《关于县市公安机关与司法机关处理刑事案件权贵的规定》《为重大案件量刑标准》《处理死刑案件应该注意的事项的通令》《关于刑事复核制度的通令》《为清理已决及未决案犯的训令》《贯彻清理积案并减少积案办法的训令》等为刑事案件的处理提供了依据；《召集第一期司法干部训练班的通令》《为统一各行署司法机关名称恢复各县原有司法组织及审级的规定通令》《各级司法机关按期报告工作有关司法行政事项呈送司法部核办》《指定专县市按期寄送总结报告的通知》等为司法制度的运行提供了依据。

4.制定了涉及经济、文化、社会管理的一系列行政法方面的法令规章。《华北区荣誉军人优待抚恤条例》《为规定荣退军人抚恤费包括项目及开支报销办法令》等优抚法规20余部；《华北区公路铁路留地办法》《华北区护养公路暂行办法》等交通法令10余部；《关于成立工业复员委员会》《华北区年老病弱退职人员待遇办法》等劳动法规10余部；《关于市场管理物资交流的几点规定》《华北区商标注册办法》等工商管理法规10余部；《人民政府金库条例》《华北区外汇兑暂行办法》等金融法规10余部；《奖励农业增产的指示》《关于开展植树护林运动的指示》《关于防汛工作的指示》等农业水利法规10余部；《关于预防春荒及救灾的指示》《华北区城市处理乞丐暂行办法》等民政法规10余部；《华北区奖励科学发明及技术改进暂行条例》等文化教育法规10余部。

（二）该时期法制建设的特点

1.从制定的主体来看，这些法令多数是由华北人民政府制定，少部分由中央工委、中央妇委、华北临时人民代表大会审议通过和部分领导人主持、敦促下完成。从已有的资料来看，华北人民政府在其仅存的13个月中制定、出台的法令多达200余项，占据了西柏坡时期法制建设的绝大部分；在全国土地会议上，中央工委研究制定了《中国土地法大纲》，并在各革命根据地公布并实施；中央妇委成立婚姻法起草小组，着手婚姻法的起草工作；华北临时人民代表大会审议通过了《华北人民政府组织大纲》《村、县（市）人民政权组织条例》《村、县（市）人民代表选举条例》《华北解放区农业税收暂行税则》等法令；除此外，在周恩来的主持下，由李维汉负责《中国人民政治协商会议共同纲领草稿》的起草工作。立法主体的多样性是当时法制建设的一大特色。

2.从涉及的内容来看，这些法令几乎涵盖了政权建设、民事、行政、刑事、司法等各个领域。《中国人民民主革命纲领草稿》《华北人民政府组织大纲》等体现了解放区政权建设的需要；《扩军归队接收送补兵员工作暂行条例》《为取消战争勤务动员办法的联合训令》等体现了战争的需要；《华北区荣誉军人优待抚恤条例》《为规定伤口复犯荣军住院办法令》《华北区革命军人牺牲褒恤条例》等体现了军人优抚的需要；《华北公房公产统由所在区行署省市管理的通令》等体现了民政的需要；此外，涉及农业、水利、工商、财政、审计、银行金融、交通、劳动、文化教育、卫生、监察、公安、司法等诸多领域的法令共同构成了党中央和华北人民政府等各个立法主体所制定的200多部法令规章。

3.从名称和称谓来看，该时期的法令规章多是以“训令”“条例”“通则”“细则”“大纲”“法令”“指令”“通知”“指示”“办法”等命名。比如《中国土地法大纲》《处理死刑案件应该注意的事项的通令》《关于调解民间纠纷的决定》《为废除国民党的六法全书及一切反动法律的训令》等，但以“法”来命名的法律却没有出现。一方面战争仍是当时的主要任务，一切政令的颁布实施需要及时、高效；另一方面该时期的法令多是在中国共产党领导人的大力推动和部分法学专家如张友渔、钱端升、陶希晋等人的共同努力下完成的，是党代表人民意志的体现，是战争和时局的需要，反映了该时期法制建设尝试、摸索的特点。

二、西柏坡时期法制建设的时代价值

尽管该时期法制建设的进程带有浓厚的战争色彩和政权巩固的特性，尽管有些法令仅在解放区实行，其时效性、阶级性明显但稳定性和前瞻性不足，但该时期法制建设的历史意义和时代价值仍值得我们深思。

（一）支援前线战争、解放全中国的现实需要

西柏坡时期法制建设中的一部分是围绕着夺取全国革命胜利这个任务展开的。为了实现这一目的，我党积极动员革命区群众，同时颁布施行《华北区荣誉军人优待抚恤条例》《华北区革命军人牺牲褒恤条例》《华北区革命军人家属优待条例》《华北区革命工作人员伤亡褒恤条例》等各种优抚条例，对荣誉军人、年老病弱退伍军人、烈士及其家属、工作人员、民兵民工等不同人员予以安抚照顾；为了保障前线的物资供应，陆续实施《关于春节拥军优军并检查军属生产代供的指示》《奖励农业增产的指示》《为统一规定三十八年度全区参战民兵民工供给标准的联合训令》等一系列支持前线战争的法令，从后勤保障机构的建立、运输线路的修建、供应组织的建立、抢救运转伤员的组织，都显示了该时期法制建设的战争色彩。

（二）顺应解放区民众民心、民意的真实体现

西柏坡时期的法令规章可以说是中国共产党领导的劳苦大众意志的真实体现和反映。比如《中国土地法大纲》反映了解放区人民对于土地的迫切需求；婚姻法起草工作的展开反映了千百年来妇女寻求解放、谋求自身独立的需求；《关于恢复和建立工人区学校问题的决定》《一九四九年华北区文化教育计划》等有关教育的法令反映了民众提高文化水平的需求；《农业负担试行办法草案》《关于群众负担概况调查》《冀东区村暂行办法》等反映了农民减轻负担的强烈需求；此外，华北人民政府还出台了减免公粮、免费配种、提供技术支持等奖励办法，扶持农民购买牲畜，发展农业生产。民众的意志在这些法令规章中得到了真实的体现。

（三）界定党委、政府公权力，确保全国政权建设的有益尝试

为了解放区的政权建设，华北人民政府颁布了《华北人民政府组织大纲》《村、县（市）人民政权组织条例》《村、县（市）人民代表选举条例》《华北人民政府办事通则》《华北人民政府关于统一规定各行署市府名称、组织机构并任命正副主任及市长的通令》等法令，以确保华北人民政府及其下级政府合法、有序的运行。为了处理中共中央与中央华北局、中央华北局与华北人民政府、华北人民政府与其他解放区政府等关系，中共中央通过了《关于请示报告制度的决议》《关于各中央局、分局、军区、军委分会及前委会向中央请示报告制度的决议》《关于在全党全军中开展对执行请示报告制度之检讨的指示》等法令和以中共中央政治局会议的形式，明确了政府负责行政日常运作，华北局对重要的人事任免、重要方针政策的制定有最终决定权；涉及两区或两区以上的事项，决定权完全属于中央。这为党委和政府的职权划分、地方政府之间事务的处理做出了有益的尝试，也为全国政权建设中如何理顺、协调中央与地方、党委和政府、地方政府与地方政府之间的关系进行了大胆的探索。

（四）肃清解放区社会不良风气、维护民众权益的有效保障

为了破除旧社会的不良风气，《华北区禁烟禁毒暂行办法》《关于禁止赌博的指示》《解散所有会门道门封建迷信组织的布告》等一批公安管理法规颁布；为了便于人民群众参与诉讼，维护自身权益，华北人民政府取消诉讼费用，取消诉讼须经政府介绍的制度，保障了当事人的诉权；为了发挥调解的作用，华北人民政府颁布《关于调解民间纠纷的决定》，将法院调解与人民调解结合起来，有利于矛盾的及时解决；为了改变以往刑事案件程序简单的做法，颁布《为重大案件量刑标准》《关于刑事复核制度的通令》《处理死刑案件应该注意的事项的通令》等法令，刑事司法的程序正当性、规范性得以体现。这些法令规章既消灭了旧社会留下的赌、毒、封建迷信等恶习，又保障了民众民事和刑事的正当权益，是西柏坡时期法令规章的立法意图在司法领域的完美诠释。

三、西柏坡时期法制建设折射出的法治精神

（一）“法治”释义

尽管1999年修宪中已确定“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，党的十八大报告中也明确指出要“全面推进依法治国”，但法治思想、法治精神植根于民众心中仍需时日。何谓“法治”？现代法治的理念来源于西方，无论是亚里士多德的法治两要素论，孟德斯鸠和卢梭的法治四要素论，还是《德里宣言》确认的法治四原则②，可以发现法学家们对法治的含义归结为两点：一是法治之法必须是善良正义之法，即良法；二是良法必须被遵守。的确，无论是法治社会，还是法治国家，都需要良法和良法得到遵守的制度，这是法治所蕴涵的必不可少的制度要件（物质要件）。但在满足这一要件后，我们却不得不思考这样一个问题：即社会公众（包括立法者、司法主体、行政执法主体）为什么要遵守法律和法律制度？这是一个社会公众对法的主观认知问题，有学者将之归结为法治的精神要件，即法治所蕴涵的精神意蕴在于信仰——社会中绝大多数成员所具有的一种对法的宗教般虔诚而真挚的信仰④。相对于法治蕴涵的物质要件而言，法治的精神要件更为重要。因为法律不是独立于人们生活规则之外的人为的主观创造，而是生活规则的自然反映，是人们在日常生活、工作中养成习惯、形成规则并最终提炼成为法律的。卢梭说：服从法律的人民应当是法律的创造者。只有当法是社会公众自己创造并代表社会公众自身利益和需求时，人们才会自觉遵守并逐渐培养起对法律的信仰。因此，法治的内涵应包含两方面：物质要件——良法和良法得到遵守的制度，精神要件——社会公众对法的信仰。

良法及良法得到遵守的制度是法治实现的制度要件，没有这些制度，便无法治可言；但这些制度也只有得到社会公众的遵守和服从才能体现其存在的意义，只有社会公众信仰法律，才会尊重法律、服从法律，法律的至上性、最高权威性才能得到真实的确立和维护，制度要件存在的意义才能最终得以实现。两者相互影响、相互作用的关系表明，法治是物质和精神的统一综合体。

西柏坡时期颁行的200多项法令规章所发挥出的时代价值表明，符合当时民众意愿的诸多法令即为良法，这些法令规章得以颁布施行和遵守，现代法治蕴涵的物质要件在西柏坡时期的法制建设中彰显。党和华北人民政府的领导人和法学专家敦促法令规章的草拟、制定，则充分说明了现代法治理念所要求的精神要件在某种程度上业已具备。

（二）西柏坡时期法制建设折射出的法治精神释析

1.地方政府开启依法行政的治理模式。依法行政是实现法治政府的题中之义。华北人民政府依法成立并设立秘书厅、民政部、教育部、财政部等近20个政府工作机构并明确规定了各个机构的工作职能。虽然在当时的战争环境下，如劳动部、外事部等部门职能的发挥无法确定，但如农业部、工商部、财政部、民政部等相对重要的部门，在恢复发展生产、支援前线战争方面发挥了重要作用。部门职能分工明确，各司其职，既体现了战时需要，又为新中国成立后中央政府各职能部门的设立奠定了基石。此外，县、村基层政府部门机构也逐步建立，如县政府设立民政、财政、教育、农业、工商、法院、秘书室、公安局等必备的部门，卫生、林业、牧业、水利、税务等根据各地实际酌情设立。县政府之下设立区公所，作为县政府的派出机关，协助县政府工作。各村根据实际情况，可设立民政、财粮、生产、教育、调解、卫生等部门。依据《华北人民政府组织大纲》《华北区村县人民政权组织条例》，华北人民政府开启了地方政府依法行政的先例，不仅出色地完成了其作为战时政府特定时期的历史任务，也为新中国成立后全面推行依法行政的治理模式积累了实践经验。

2.国家权力监督制约体制已具雏形。权力的监督和制约是实现法治国家的必然要求。西柏坡时期中国共产党创建了政治协商制度，从“五一国际劳动节”口号的发布，到各民主党派和著名人士发表《对时局的意见》，直至各民主党派人士进入西柏坡共同讨论起草《关于召开新的政治协商会议诸问题的协议》（草案）和《中国人民政治协商会议共同纲领》，这种与各民主党派、各人民团体、无党派人士共商治国大计的做法奠定了政治协商、民主监督的基石。华北临时人民代表大会的召开，无论是代表的产生、民主权利的行使，还是此次会议通过的各项法令和华北人民政府的产生，都是人民当家作主的有益尝试，为新中国人民代表大会制度的形成进行了积极探索。党委对政府权力的控制是通过“中央授权于中央委托的各中央局，对全国各地和兵团分区域进行直接领导”，“严格要求这些大区党和军队的领导，必须不折不扣地执行向中央请示报告制度。”华北人民政府成立后，既行使了其应有的权力，又履行了向中央请示报告的制度。法治国家需要对政府权力予以限制和约束，西柏坡时期所召开的政治协商和人民代表大会是民主对政府权力约束的体现，政治协商、民主监督、党委约束政府的权力监督制约体制已具雏形。

3.探索实施有特色的人民司法制度。司法独立是现代法治国家的必然要求。西柏坡时期在司法领域的大胆尝试，探索实施了一条有特色的人民司法制度。一是废除国民党的六法全书及反动法律，明确人民司法的基本原则。《为废除国民党的六法全书及一切反动法律的训令》规定：“各级人民政府的司法审判，不得再援引其条文”，“各级司法机关办案，有纲领、条例、命令、决议等规定的从规定，没有规定的，照新民主主义政策办理”。二是在刑事司法上，在死刑案件的复核程序、刑事审判证据的采纳、刑事案件的上诉权利以及公安机关与司法机关在刑事案件上的职责划分等方面更为清晰，也更注重司法的程序正当性和合法性。三是在民事司法上，取消了诉讼费用并赋予当事人调解与诉讼的选择权，保障当事人的诉讼权利，尊重当事人解决争议的处分权；同时探索人民调解制度，并将之扩展至一般的轻微刑事案件，以彻底解决实践中存在的矛盾和纠纷。这些司法制度的探索和实施为新中国人民司法制度的建立奠定了基础。

4.依法治国的现代法治理念初见端倪。西柏坡时期，中国共产党的领导人重视法制建设。一是直接主持或布置相关法律的起草工作。如周恩来主持《共同纲领》的起草工作并由毛泽东亲自修改，刘少奇主持召开全国土地会议并制定《土地法大纲》、布置起草《婚姻法》，华北人民政府主席董必武、副主席杨秀峰、司法部长谢觉哉等与当时著名法律专家张友渔等人出台200余项法令规章。二是吸纳当时一流的法律专家，组建“中央法律委员会”，协助中央研究与处理有关全国的立法和司法问题。三是开办司法干部培训班，提高司法人员的法律素养和办案能力；设立“中国新法学研究会”，大力培养法律人才。西柏坡时期，中国共产党的领导人、华北人民政府和众多的法律专家依法治国的法治理念已十分明晰。

［1］中共中央文献研究室编.毛泽东年谱（下卷）［M］.北京：中央文献出版社，1993：301.

［2］蔡定剑.依法治国评述［J］.法学，1997，（8）.

［3］姚建宗.信仰：法治的精神意蕴［J］.吉林大学社会科学学报，1997，（2）.

［4］柳俪葳.西柏坡精神与廉政文化研究［J］.党史博采（理论），2014，（12）.

［5］吉朝珑，陈丽芬.西柏坡时期法制建设应然价值考证［J］.河北师范大学学报（哲学社会科学版），2013，（1）.

责任编辑、校对：艾岚

On Construction of the Legal System in Xibaipo period from the Perspective of the Rule of Law

Zhang Jieying
（Teaching and Research Department of Politics and Law，Shijiazhuang Municipal Party School，Shijiazhuang 050051，China）

The legal construction of the Party has been well established in Xibaipo period.The rules and regulations，which covered all areas of the national management，provided effective guarantee for supporting the front in the war，liberating the whole China，purifying the social atmosphere in the liberated areas，and maintaining people's rights and interests.The exploration of the legal system construction in Xibaipo period from the perspective of the rule of law is of great significance in constructing a state with adequate legal system

Xibaipo Period，legal system construction，spirit of rule of law，rule by law，public right and interest，construction of political power，public administration

A84；D231

A

1673－1573（2016）03－0028-05

2016-06-12

2014年度石家庄市社会科学基金项目（WH1419）

张杰英（1976-），女，河北迁安人，中共石家庄市委党校政法教研部副教授，研究方向为行政法。