行政执法与刑事司法衔接的多维推进——基于事前、事中与事后的进路展开

姜瀛

(大连理工大学 法律系，辽宁 大连 116025)



行政执法与刑事司法衔接的多维推进

——基于事前、事中与事后的进路展开

姜瀛

(大连理工大学 法律系，辽宁 大连 116025)

行刑衔接存在于对涉嫌犯罪行为作出前置性行政执法与后续性刑事司法制裁的过程中，是从多个维度理顺行刑关系来寻求衔接机制的建构。行刑衔接的根本目标在于确保依法对犯罪人追究刑事责任。我国行刑衔接的主要困境在案件移送的实际运行层面，即行政执法中有案不移或以罚代刑，行政与刑事对接主体模糊、法律规范理解上的差异以及行政证据转化等方面。理顺行刑衔接机制，应当确立以事前为基础、事中为核心、事后为保障的基本理论维度，在应然层面上应注重改良我国违法犯罪制裁体系中行政处罚与刑事司法并存的二元格局。

行刑衔接；规范协调；案件移送；执法监督

十八届四中全会审议通过的《全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求，“健全行政执法与刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，建立行政机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送机制，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象，实现行政处罚与刑事处罚无缝衔接”。可以说，行刑衔接问题已经引起高层关注，将相关对策设计推入“实质性阶段”是回应政策诉求的必然选择。事实上，我国行政执法与刑事司法衔接的实践工作是由规范性文件、非正式制度甚至是“土办法”共同推动的，行刑衔接的理论体系仍处于发展阶段；受制于理论研究的现状，行刑衔接在实践中难以形成统一的制度框架。目前，法学界与实务部门均认同行刑衔接问题是困扰我国刑事法治实践的难题，但现有的研究成果未能达到理想的预期。既未能围绕行刑衔接问题梳理出层次清晰的理论维度，也未能跳出我国现有的制度局限来剖析行刑衔接困境的根本原因。可以肯定，对于行刑衔接这一现实课题的理论性研究仍有待深入。本文拟从事前、事中与事后三个理论维度回应行刑衔接问题，并从权力配置视角对行刑衔接的困境作批判性检讨。

一、行刑衔接的理论定位

从发展进程来看，为加强行政执法与刑事司法的衔接工作，确保行政执法中发现的涉嫌犯罪案件能及时移送至刑事司法机关，国务院各部委、公检法部门，省市各级地方先后公布了一系列规范性法律文件，要求在行刑机关之间建立“沟通便捷、信息共享、移送及时、查处有力”的协作机制。但由于理论层面上缺乏深入的探讨，上述规范文本在指导行刑衔接法律实践时所发挥的作用较为有限。

(一)行刑衔接的基本界定

由于行刑衔接是源于我国法律实践的复杂问题，因关注问题的视角不同，学界对行刑衔接的理解也存在着差异。有学者立足于“刑事中心论”，认为行刑衔接是指刑事司法机关将行政机关在行政执法过程中发现的涉罪行为依法吸纳到刑事司法程序中的办案协作机制[1]。有学者侧重程序问题，认为行刑衔接是由于行政执法过程中发现涉嫌犯罪的行为，因而在行政执法机关和刑事司法机关之间就案件侦办所形成的程序性事务[2]。有学者以案件移送为重点，将行刑衔接机制界定为如何移送涉嫌犯罪案件的衔接问题，包括行政机关向刑事司法机关的移送以及刑事司法机关向行政机关的反向移送；在保障立法衔接顺畅的基础上，行刑衔接的首要问题是明确衔接工作中的具体操作规程，并将行政执法活动纳入检察监督的范畴[3]。

从学理上来看，行刑衔接是指在对犯罪行为作出前置性行政执法与后续性刑事司法制裁的过程中，从多个维度来理顺行刑关系并寻求衔接机制建构，以确保对犯罪人依法定罪量刑。因此，行刑衔接是对各种经过实践检验证明的有效的、较为固定的制度所作的总结与提炼。毫无疑问，行刑衔接的目标在于确保及时、准确移送涉嫌犯罪案件，行刑衔接的重要内容涉及移送涉嫌犯罪案件的法律依据、管辖权分配、移送程序、时限及法律责任[4]。需要强调的是，行政执法与刑事司法有序衔接的前提是理顺行刑关系，对行政不法与刑事不法、行政权与刑事司法权作出理性界分与科学分工是行刑衔接的基础，行刑衔接绝不仅仅是程序性或工作机制问题。

(二)完善行刑衔接机制的价值目标

虽然行刑衔接是源于法律实践的问题，但究其根源，行刑衔接与“行刑”权力配置存在着密切联系。在“法定犯时代”，建构起行政衔接理论体系是理顺行刑关系的重要组成部分。从权力配置关系来看，实践中行政权与刑事司法权之间必然会出现交叉与混淆，但这种交叉与混淆的程度与一国法治化的程度成反比；行刑关系的界分越模糊、交叉越多，表明一国的法治化水平越低[5]。事实上，行政罚与刑罚的分立并不足以反应行政不法的本质，因为在兼顾质与量的条件下，多数经济违法行为在质上系行政不法，但因达到量的标准而最终被赋予刑罚的法律效果[6]22。对此，有学者进一步指出，行政违法与刑事违法的关系直接影响到行政犯罪的立法模式与犯罪圈的划定，厘清行刑关系是建立违法犯罪制裁体系的基本前提[7]80。可以说，行刑衔接中的诸多问题直接关系到行政权与刑事司法权之间的权力配置问题，研讨行刑衔接将有助于理顺、厘清二者之间的关系，在理论上确立行政权与刑事司法权的界分标准，这将有助于提升一国的法治化水平。

从实践层面来看，受制于部门利益或有限理性，游走于行政执法机关与刑事司法部门之间的法律实践更为复杂，也更易偏离法治目标，行刑衔接中的制度建构能够促进行政机关和刑事司法的有效协作，提升办案效率，也有助于塑造法治秩序、提升公信力。同时，在刑法修改过程中，原本属于一般违法的“同质”行为被轻罪化或是微罪化，犯罪圈进一步扩大，行政执法的空间被压缩，行刑衔接的终极目标是推动惩罚权由行政机关向刑事司法机关的移转，刑事司法权的核心地位逐步确立，这与以审判为中心的司法改革目标是一致的。此外，伴随着我国劳动教养制度的终结，我国原有的“行政处罚——劳动教养——刑事处罚”的三级违法犯罪制裁体系随之结束。劳教的废止为行政处罚与刑事制裁之间的界限与分工提出了新的挑战，对于行刑衔接问题的研究将有助于完善我国违法犯罪治理体系，力争使行政处罚与刑事制裁之间实现无缝衔接。

(三)理顺行刑衔接机制的理论维度

目前，我国法学界尚未从理论上对行刑衔接进行立体化的多维思考，行刑衔接理论纷争的焦点或立场集中在行政执法与刑事司法案件移送中的职能分工上。有学者指出，应改变中国行政机关与司法机关分离的传统，建立一个有别于二者、外在于行政机关和司法机关的联合机关，全面推动行政执法和刑事执法衔接的有效实现[8]。与之相对，有学者认为，行政执法和刑事执法衔接的理论基石是行政独立和司法独立的假设，刑事法治中行政执法与刑事执法之间的相互独立、相互协作是合乎逻辑的结论[9]。

无论是设置独立的行刑衔接部门，还是保持行刑机关的相对独立性，从解决现实问题的角度出发，都难以在整体上回应行刑衔接中的各种问题。应当将行刑衔接的对策设计分为事前、事中和事后三个理论维度，由此对行刑衔接对策设计作更为清晰的梳理。其中，事前是基础，强调相关法律规范文本的协调性衔接；事中是核心，注重案件移送实践具体环节的准确把握；事后是保障，主张通过备案、监督与问责来保证行刑衔接的顺利进行。

二、行刑衔接之事前维度：规范协调性

(一)事前衔接所面临的主要问题

首先，行刑“两法”规范条文上的差异引发了立法层面上的行刑衔接问题。在1997年刑法修订之后，原有的附属刑法全部被吸收到刑法典之中，但随着刑事法治实践的逐步深入，这一立法模式的局限性也逐渐暴露出来。因为行政犯不是存在于附属刑法之中，而是直接规定在刑法典之中，行政法规范与刑法规范在制定时间上存在差异，法律变动过程也必然不同步。事实上，一些关键的概念或法律术语在行政规范与刑法规范中的表述可能不一致，条文对应上的不准确，内涵与外延也可能存在差别，入罪标准模糊甚至是缺乏明确的界分标准，进而导致法律理解“偏差”。

其次，行政执法与刑事司法是两个不同的系统，行政执法人员对某一行为是否构成犯罪进行判断需要依据刑法及司法解释的相关规定，但很难像专业司法机关工作人员那样清晰地掌握罪与非罪、此罪与彼罪的标准。在行政执法机关向刑事司法机关移送案件的过程中，执法人员容易以刑法学专业知识理解错误为借口，导致行政执法人员有案不移甚至是放纵犯罪。同时，我国立法定性加定量的定罪模式决定了刑事责任的追究首先要考察“数额”或“情节”等定量因素，而处于优先地位的行政机关也容易对罪量要素产生认知错误或是可以从罪量上“做文章”。

(二)以规范协调性确定行刑衔接的事前维度

建构行刑衔接体系的前提是确保作为行不法评价基础的“两法”规范具有一致性，避免行刑衔接实践中对法律规范本身有不同的理解，因此，注重事前的协调性衔接首先要克服在“两法”规范上的“偏差”。

一方面，应当明确照应刑法分则条文“空白罪状”的行政规范条文，并确保对“空白罪状”和与之相对应的行政规范条文作出相同的理解。事实上，刑法中的空白罪状需要援引行政规范中的相关规定才能适用，但由于行政立法自身的缺陷或疏忽，与“空白罪状”相对应的行政规范可能存在不明确之处，或是援引行政规范时可能在具体内容理解上存在多个不确定性的解读。因此，事前维度的行刑衔接要求确保行刑“两法”在法律条文对应上的明确性以及条文解读上的一致性。

另一方面，事前维度的行刑衔接需要加强行政执法人员的刑法知识培训，可以以“联谊会”“学习班”等方式来提升执法机关的刑法专业能力；对于犯罪构成要件或立案标准的理解不一致的，行政机关应当服从侦查机关的决定，但重大案件或争议问题可通过专家论证来综合把握。此外，在确保条文一致性的基础上，还应当通过司法解释还厘清行刑界限并明确相关罪行的入罪标准。由于我国某些刑法条文中没有明确规定数额、情节等入罪标准(如伪造国家机关印章罪)，司法实践中也没有相关司法解释，且相关行政规范与刑法中的条文表述完全一致，这一难题需要通过行刑界限的厘定与入罪标准的明确来解决。

三、行刑衔接的事中维度：案件移送的机制保障

(一)事中行刑衔接所要回应的问题

事中行刑衔接是行刑衔接的核心环节，我国行刑衔接的主要问题集中体现在行政执法机关向刑事司法机关移送案件的实际运行层面。其中，行政执法机关“有案不移、以罚代刑”是制约行刑衔接的关键性问题。实践中，往往是行政机关查处涉嫌犯罪案件数多，但实际移送涉嫌犯罪案件少，或者是检察机关建议移送案件多，行政机关主动移送案件少。同时，一些行政执法机关即使移送案件也往往遮遮掩掩，“简化”犯罪事实、“弱化”危害结果，害怕自己监管领域内出现重大案件，影响工作政绩，因此真实的案情常常“打折扣”，存在移送案件不够彻底的现象。

当然，涉嫌犯罪案件移送过程中衔接主体的模糊也是一个现实的问题。目前，各地的行政机关与刑事侦查部门通常都没有设立专门的案件移送机构。在涉嫌犯罪案件移送过程中，行政机关对刑事司法管辖中的职能分配以及具体的案件接收机构不一定十分清楚，对侦查机关的分工也不是十分明确，在证据转化主体、转化方式、转化结果等问题上，实践中的做法仍存在分歧，接收案件移送的公安、检察机关也存在类似情况。可以说，案件移送衔接主体的模糊在一定程度上会引发“扯皮”现象，降低行刑衔接过程中的办案效率。

(二)完善事中行刑衔接案件移送的关键环节

首先，事中行刑衔接应明确实施案件移送工作的相关主体，考虑设置专门机构或专门人员。同时，应明确行政机关移送案件后公安机关决定立案的期限以及公安机关建议行政机关移送案件后行政机关的决定期限。此外，在行政机关拒不移送案件时，公安机关和检察机关可提前介入调查，向前延伸进行刑事立案工作。若案件移送后，经立案机关或公诉机关审查认为案件仅属于行政违法，司法机关应及时移回行政执法机关，并作书面说明。

其次，由于行政证据与刑事证据在合法性、关联性与证明力的要求上存在明显差别，刑事司法中运用行政证据应注重证据转化规则。同时，对于行政机关移交证据不全面时，刑事司法机关可以明确提供证据目录，并要求行政机关及时移送。当然，刑事司法机关应当摆脱对行政机关调查取证的工作依赖，提升自身的专业能力，在行政机关的懈怠或不作为时，可以及时介入案件，并防止证据灭失。

最后，需要指出的是，在行刑衔接实践中，信息共享平台建设一直是较为薄弱的环节，信息共享平台建设不规范、不普及，运用也尚不充分。行刑衔接的基本保障是使行政机关的执法信息、公安机关的立案信息、检察机关的后续处理情况都处于一个公开的状态，使各机关之间能够信息共享，并建立适用于各机关的网上信息共享与衔接机制。

四、行刑衔接的事后维度：对行政执法权的监督

(一)事后监督中的重点对象

行刑衔接工作的运行效果不理想，“以罚代刑、有罪不究、行政出罪”等问题本质上是我国长期以来“行政权膨胀”的结果，暴露出行政执法中职能错位甚至引发腐败问题[10]22。而从问题本质来看，行政机关与司法机关之间的利益争夺成为制约行刑衔接的核心问题，一些案件迟迟得不到移送与我国“罚没款按比例返还”潜规则的不当驱动有密切关系[11]。可以说，行刑衔接事后监督的重点正是在于对执法人员、执法机关权力滥用或渎职行为的监督与问责。

客观来看，我国刑法中的“立法定性+定量”的定罪模式将犯罪门槛(罪量)之下的“同质”行为交由行政处罚来规制，行政机关对于同质的行政违法行为依法具有管辖权，法律实践中的办案习惯导致行政执法前置化与刑事司法滞后性；“同质”违法行为是否符合犯罪构成要件、是否达到相应的立案标准，首先是由行政机关来判定的，因此，行政机关在我国的违法犯罪制裁体系中掌握着“主动权”。同时，对于行政执法机关是否享有出罪权问题，行政执法实践中也存在误读甚至是错用。事实上，对于执法过程中发现的涉嫌犯罪的行为，除了刑法条文中有明确规定之外(如逃税罪)，行政机关在执法过程不享有直接的出罪权。但实践中一些行政机关错误地认为其享有出罪权，或是以之为借口对涉嫌犯罪的行为直接作出行政处罚，进而排斥刑事司法的介入。可以说，这种根深蒂固的“行政权膨胀”理念也是导致行刑衔接困境的重要原因。可以肯定，行刑衔接中的事后监督机制正是要约束行政权膨胀、行政执法权滥用等现实问题。

(二)行刑衔接事后监督的严格立场

对于行政执法中的权力滥用问题，事后维度行刑衔接的重点在于约束监督制度，包括备案审查机制与问责惩处机制。一方面，对于涉嫌犯罪而未移送刑事司法的违法行为，行政机关应记录在案，并说明原因。这有助于在后续监察过程中及时发现行政执法机关有案不移或公安机关应依法立案而不立案的情况，有助于事后展开调查并依法处理。另一方面，监察机关与职务犯罪侦查部门在依法实施监督检察中发现行政执法机关有案不移、公安机关应当立案而不立案，应当将能证明违纪违法的材料移送监察机关，依法问责；涉嫌犯罪需追究刑事责任的，应及时予以立案。

事实上，对于行政执法机关“以罚代刑”问题，立法者早已有所顾忌，我国《刑法》第四百零一条已经明确规定了“徇私舞弊不移交刑事案件罪”，专门用以规制行政执法过程中的“以罚代刑”行为。只是在刑事司法实践中，职务犯罪侦查部门对于行政执法中的“以罚代刑”行为采取了较为宽缓的刑事政策，往往将重点放在考察执法人员是否有收受贿赂的行为，在无法证明存在贿赂犯罪的情况下，直接适用这一罪名的案件时极少的。因此，在处理行政执法“以罚代刑”问题时，如果执法人员“以罚代刑”所引发的严重后果已经达到相关追诉标准时，应当依照我国《刑法》第四百零一条“徇私舞弊不移交刑事案件罪”追究其刑事责任，以此确立刑事政策上的严格立场，并确保刑法介入到行政执法监管中，通过刑罚机制的威慑作用推动实现行政执法与刑事司法的良性衔接。

五、余论：对于克服行刑衔接的制度困境的片断思考

整体来看，行刑衔接机制主要分为规范层面实体法衔接与司法过程中程序层面的案件移送、证据转化等内容的衔接。依法将行政执法中的涉罪行为纳入刑事司法的过程中，在法律依据、管辖范围、实施主体、移送程序、证据转化、法律监督等诸多方面都存在行刑衔接的问题。然而需要明确的是，立足于实然维度能够就现有行刑衔接实践中的相关问题提出可行对策，但在实然层面上还应当注重根本出路的探求。

由于行刑衔接是根植于我国犯罪制裁体系的复杂问题，与我国特有的权力配置结构、定罪模式、刑法立法模式等问题相联系，理顺并建构行刑衔接机制的基本前提是考查我国行刑衔接存在的现实问题，与此同时，我们还应当深入剖析诱发问题的制度原因。以行刑衔接为切入点能够准确把握制约我国行刑衔接的原因及现有的制度局限。反之，透过我国行刑权力配置进行对策探究才能根本解决行刑衔接的现实问题。

从刑事系统的整体视角来看，我国犯罪治理体系分化为行政处罚与刑事司法，行刑衔接问题根源于行政权与刑事司法权的界限模糊与分工混乱。刑法“但书条款”决定了“同质”违法行为依法由行政机关进行管辖，依法享有前置性的处罚权，在行刑衔接中处于“先手”位置；相关违法行为是否达到相应的罪量标准，首先是由行政机关判定的，由此造成行政权膨胀、刑法干预滞后、刑事司法权被行政权所架空的窘境，行刑衔接中混乱局面也正源于此。法治国家的完美理想体现在国家生活相对普遍的司法性，所有严重的惩罚行为(包括治安案件中的行政处罚行为等)都尽可能由类似司法的途径解决，公开的司法裁判必然优于行政权(处罚)的运行。从长远来看，克服行刑衔接的根本出路在于深化犯罪概念，将“同质的一般违法行为”纳入到刑事司法框架，确立“立法定性、司法定量”的定罪模式；同时，借鉴犯罪分层理论并引入微罪，推动罚金刑的主刑化与独立适用，最终建构“大刑法”格局。

[1] 刘远.行政执法与刑事司法衔接机制研究[J].法学论坛，2009(1):93-102.

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[9] 赵秉志,袁彬.刑法与相关部门法关系的调试[J].法学,2013(9):113-121.

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[11] 陈太清.规范行政罚款的基本思路[J].理论探索,2013(1):125-128.

(责任编辑：袁宏山)

On the Improvement Approach of Cohesion between Administrative Law Enforcement and Criminal Justice—Based on the pre, in, and post Approach

JIANG Ying

(Faculty of Law, Dalian University of Technology, Dalian 116025, China)

Cohesion between administrative and criminal justice exists in the execution process of the pre-made law enforcement and follow-up criminal justice sanctions. And the main problem lies in the convergence of the execution of the transfer of cases the actual operation level, namely in the case of law enforcement or penalty on behalf of inalienable criminal, administrative and criminal docking subject blur differences and administrative evidence into legal norms in understanding aspects. The dimension of the relationship and seek to streamline the execution Construction convergence mechanisms, the fundamental goal is to ensure that the perpetrators be held criminally responsible according to the law, therefore, should be established the basic theory of dimension on the basis of advance, in-matter as the core, after as the security, and focus on the improvement of the level it ought to criminal sanctions, administrative penalties and criminal justice co-existence of binary pattern system.

cohesion between administrative and criminal justice; specification coordination; transfer cases; administrative enforcement supervision

2016-02-23

国家社会科学基金一般项目“我国刑事司法对刑法基本原则的挑战和应对”(11BFX130)

姜瀛(1984—)，男，辽宁鞍山人，大连理工大学法律系讲师，法学博士，研究方向为刑法学、刑事政策学。

D924

A

1008—4444(2016)03—0097—05