国外鼓励高校毕业生到基层工作的政策支持体系及其启示①

秦 浩，丁 利

（1.中共辽宁省委党校，辽宁 沈阳 110004；2.辽宁师范大学，辽宁 大连 116029）

国外鼓励高校毕业生到基层工作的政策支持体系及其启示①

秦 浩1，丁 利2

（1.中共辽宁省委党校，辽宁 沈阳 110004；2.辽宁师范大学，辽宁 大连 116029）

鼓励人才向农村基层流动，关键在于有效的激励制度设计和政策引导。国外的通行做法是通过出台人才特惠性政策形成制度性的补偿机制，依靠政策驱动力弥补区域人才失衡。为鼓励高校毕业生到基层工作，部分发达国家和现代新兴国家建立了较为成熟的政策支持体系，其精准的政策目标定位、合理的政策管理体制、严密的政策措施体系以及高效的政策作用机理，对我国具有一定的启示和借鉴作用。

高校毕业生；农村基层工作；政策支持

根据激励理论和人力资源开发配置理论，“采取合适的公共政策引导高校毕业生到农村基层就业是解决高校毕业生就业和农村人才缺乏的‘双赢’路径”［1］。国外鼓励高校毕业生向基层流动的通行做法是通过出台人才特惠性政策形成制度性的补偿机制，进而使到基层工作成为具有一定竞争力的就业选择。国外鼓励高校毕业生到基层工作政策支持的成功经验，可以为我国提供有益的启示。

一、国外鼓励高校毕业生到基层工作的政策支持体系构建

鼓励高校毕业生到基层工作是各国鼓励高校毕业生到特定地区（如落后地区、危险地区）、特定职业（如中小学教师、护理）就业政策体系的重要组成部分。具体而言，各国比较典型的政策主要有四类：助学贷款减免政策、志愿服务货币奖励政策、定向免费培养及职业发展全程服务政策和以提高待遇为主的特定奖励和优惠政策。

（一）助学贷款减免政策

目前很多国家均已设立了助学贷款，部分国家还实行了到基层服务的贷款代偿制度。美国的助学贷款减免（资助）计划是世界上最庞大和最完善的，其中比较有代表性的有“联邦帕金斯贷款”（FPL）、“斯坦福助学贷款”（SL）、“学生家长贷款计划”（PLUS）、“联邦直接贷学金”（FDSL）等。“联邦帕金斯贷款”项目主要为参加国防建设、到教师短缺地区从事全职教学、以全职雇员身份到低收入社区家庭提供服务等七类社会公益行业就业一定时间的毕业生减免助学贷款［2］。“斯坦福助学贷款”由商业银行放贷，并由美国各州政府和联邦政府分别提供贷款担保和再担保，学生在校期间的贷款利息由政府支付，毕业后的还款记录纳入个人信用记录。对“家庭经济状况低下”并回到家乡所在地就业的高校毕业生，可适当延长还款期限［3］。除美国外，日本也采用了以助学贷款鼓励高校毕业生到基层工作的政策思路，政府财政拨款提供贷款资金，

贷款的发放与管理由具有独立法人资格的“日本育英会”实施，贷款利率均远低于商业银行同期贷款利率，并规定大学毕业后到农村幼儿园、中小学或特殊教育机构从事教师工作的，可以享受无息助学贷款。

（二）志愿服务货币奖励政策

志愿服务经历与大学生的教育成长和就业创业紧密联系，建立一套完整的职业生涯辅导、志愿服务实践、志愿服务激励机制，有助于帮助大学生转变就业观念、培育协作精神及提高专业技能。美国是现代志愿服务活动的发源地，也是志愿服务比较发达的国家之一，美国为鼓励大学生到偏远地区和特殊职业进行志愿服务已建立了较为成熟的政策措施体系。目前，美国大学生志愿服务主要有专项性、专业性、公益性、社区性四种形式［4］，这四种形式均属于本文所言之到基层工作的范畴。参加志愿服务的大学生可获得较高额度的津贴和奖学金，例如，参加“为美国服务”项目的志愿者，在一年服务期满后将获得总额约9450美元的奖学金，但奖学金只能用于交纳学费不可支取现金。参加“全国民事社区服务队”的志愿者年龄要求为18至24岁，在为期10个月的服务期满后将获得总计8362.5美元的货币奖励，其中6000美元为津贴，2362.5美元为一次性奖学金［5］。英国大学生志愿服务的对象主要为少数民族和社会弱势群体，专门设立了“高等教育活动社区基金”（HEACF）奖励优秀大学生志愿工作者。2013年9月，英国政府斥资200万英镑启动了学前教育实习计划，为到基层和社区从事学前教育的高校毕业生提供每人1500英镑的实习经费［6］。

（三）定向免费培养及职业发展全程服务政策

为破解基层地区人才短缺、人才密度偏低、人才资源配置不均衡难题，部分国家采取了“免费、特培、定向就业”等类似“订单式”培养的方式，引导高校毕业生人才向基层地区流动。日本在20世纪70年代组建了自治医科大学，每年面向全国招生100名左右，并出台了一系列特惠性政策鼓励学生报考，主要包括：在校生学费由政府公共财政全额负担；毕业后享受公务员待遇但必须到农村地区医院工作，服务期限至少为9年，其中5年须在农村偏远地区；在偏远地区医院工作时薪酬待遇明显高于其他地区医生等［7］。与日本类似，韩国于1997年成立的韩国农业大学，也是以培养扎根农村、服务农业的CEO为目标，规定凡是在毕业以后到农村基层地区工作满6年的毕业生，在校期间的所有费用（如学费、食宿费、教材费等）均由政府承担；在校期间使用的所有教学设施（如实验设备仪器、计算机等）均免费；毕业后顺利获得学位的可免除兵役，并获得由政府提供的安家费［8］。

（四）以提高待遇为主的特定奖励和优惠政策

待遇问题往往是高校毕业生决定是否到基层工作的重要考量因素，为鼓励高校毕业生到农村基层就业创业或从事基础教育工作，很多国家纷纷出台了相关优惠政策。德国政府为鼓励毕业生到农村建立农业企业和经营农场，制定了一系列奖励措施：个人的医疗、养老等社会保险费用由国家支付；可申请政府资助及低息贷款，创办农场的前6年可以减免税收；可获得当地农协组织提供的各种无偿服务［9］。法国政府针对获得农技师证书资质、经过6个月的农村知识培训且经过40小时的实习、具有欧盟成员国公民身份的毕业生提供以下优惠政策：分别为到平原地区、落后地区及山区从事农业经营的提供1.73万欧元、2.24万欧元和3.59万欧元的安家费；给予贷款优惠，最高贷款额度为11万欧元，上述三类地区优惠利率递减；享受社会分摊金5年减免；享受利润税、土地税、房产税等税收减免优惠［10］。印度也采取了类似的政策，在加大教育投入力度的同时将经费向部落和偏远地区的教师倾斜，并向到基层农村任教的高校毕业生提供住房补贴、生活补贴和工作补贴。为鼓励高校毕业生留任，印度部分地区还规定代课3-8年的优秀合同教师可直接转为正式教师［11］。

二、国外鼓励高校毕业生到基层工作政策支持体系的主要特征

（一）政策目标定位：支持基层事业发展与提升学生培养质量兼顾

各国鼓励高校毕业生到基层工作的政策一般都强调国家发展需要的属性特征，即通过鼓励高校毕业生到基层工作形成聚集效应与示范效应，从而带动更多优秀人才向农村地区流动。基层优秀人才持续供应机制的建立，其实质是用人才质量效应弥补人才规模效应的不足，借助人才良性环流推动城

乡一体化发展。德、法等欧盟国家以及日、韩等亚洲国家，鼓励毕业生到基层工作的扶持政策都是以促进农村发展为第一要务。另外，提高大学生培养质量也是鼓励毕业生到基层工作的重要目的之一。基层地区，尤其是条件比较艰苦的边远地区是真实了解国情民生比较适宜的地方，也是青年人才健康快速成长的良好平台。从人才能力培养绩效和业绩影响角度看，到基层地区的工作历练既能考验人才的意志品质，也能更加直接和更为明显地体现出人才的价值。

（二）政策管理体制：政府主导多元联动与依法管理统一

强有力的政策管理体制是确保政策有效实施的保障，国外鼓励高校毕业生到基层工作的管理体制主要有以下特点：一是中央与地方结合及上下结合。韩国在支持基层农业发展方面，中央政府制定一系列顶层设计措施，地方政府也有比较系统的跟进配套措施。比如，庆尚北道政府为鼓励高校毕业生回乡创业，在道、市、郡三级均成立了“回乡创业咨询服务中心”，主要为毕业生创业者提供信息咨询服务。根据回乡时间长短，服务中心提供差异化的政策支持服务，向回乡务农2至3年的“定着者”提供1000万韩元的奖金以及不超过2亿韩元的低息贷款，向回乡4年及以上的“安稳者”提供年息3%的“农渔村结构改善资金”并免费提供专业化的教育培训［12］。二是政府、社会组织、市场组织、学校等多方联动。虽然政府是鼓励高校毕业生到基层工作的最终管理主体，但在政府发挥作用的过程中，其他各类主体均是重要的推动力量和支持力量。如德国政府在加大力度鼓励高校毕业生到农村基层创业和工作的同时，各级农协组织无偿为到基层农村创业和工作的毕业生提供指导和咨询服务。三是通过立法，为鼓励高校毕业生到基层工作提供法律保障。国外鼓励高校毕业生到基层工作的法律规范一般包含在有关综合法和专项法之中，旨在保障高校毕业生到基层工作的预期性。以美国为例，美国关于鼓励高校毕业生到基层工作的法律依据散见于教育、社区发展、就业等多个立法领域，如2009年颁布的《美国恢复与改造法案》要求联邦和州要提供多方面激励吸引毕业生到农村地区工作的条件。

（三）政策措施体系：货币补偿与职业发展条件提供并行

纵观各国的政策供应和具体实践，鼓励高校毕业生到基层工作的政策措施主要围绕货币补偿和支持职业发展两个维度展开。货币补偿鼓励和职业发展鼓励，主要措施包括三个方面：第一，职业能力培养与开发服务保障。国外很多高校特别是农业类高校都非常重视实践教学，以此增强大学生的实践能力和实践经验。以德国为例，部分农业高校的学生从入学开始就获得由学校提供的试验田，学生在分得的实验田上，从简单的根据课程进度种植蔬菜作物到自行经营土地——定制种植计划、播种、管理、收获、销售，学习农村工作的基本实践流程［13］。第二，当期和今后生活条件服务保障。如法国和印度等国为到基层工作的毕业生提供安置补贴，日本和德国等国为到基层工作的毕业生缴纳各类社会保险。第三，职业生涯发展服务保障。如韩国和德国等国为毕业生到基层创业提供启动资金，德国和法国等国为到基层创业的毕业生提供税收减免政策。

（四）政策作用机理：特惠性激励与基本环境营造协同

政策支持的核心是尊重资源配置规律，追求配置效率，把基层需要的毕业生有效引导到基层工作，其实质是以货币方式实现对毕业生到基层工作的回报。一是坚持非竞争性现付和后付制度，服务保障预期具体明确。综合各国的现行政策，绝大多数国家的高校毕业生到基层工作之前，对自己所能获得的特惠资源以及什么时候获得、获得多少均了如指掌。与此同时，高校毕业生到基层工作之初、之中、之后，所有鼓励直接兑现，这不仅有利于使毕业生做出选择决定，也有利于有关部门简化管理。二是特惠性鼓励措施具有明确时限且具有鼓励长期在基层工作的取向。具体而言，从事公共服务的毕业生，一般工作时间越长所得激励资源越多，而从事经营性活动的毕业生，一般是初期获得资源较多，但随着时间的推移所获得的激励资源递减，直至完全解除。三是坚持加强基层基本公共服务体系建设，营造基础环境和搭建基层工作平台。公共服务比较缺乏的社区和农村，往往都是基本公共服务条件比较差的地方。因此，各国在鼓励高校毕业

生到基层工作的同时，注重发展基本公共服务并努力实现基本公共服务的一体化和均等化。四是坚持政策普及对象化。各国政府均重视鼓励高校毕业生到基层工作有关政策的有效传递，多渠道宣传是各国普遍采取的政策普及方法。如美国助学贷款代偿政策的宣传方式是将各类贷款代偿政策印制到大学生手册上，从而保证大学生在入学之初就可以比较全面具体地了解相关政策。

三、对中国的启示借鉴

我国鼓励高校毕业生到基层工作的政策实践已经历了十多年的发展，政策供应呈现增量态势。但总的来看，我国鼓励高校毕业生到基层工作的相关顶层设计尚处于起步探索阶段，政策设计尚有进一步优化的空间。党的十八届三中全会提出要“健全鼓励高校毕业生到基层工作的服务保障机制”，十八届五中全会要求“实施更加积极的就业政策”。进一步提高我国相关政策制度设计的科学性、有效性和协同性，应积极借鉴国外的有益经验。

（一）强化国家制度属性，提高政策适应性

“引导和鼓励大学生基层就业是解决当前大学生就业结构性矛盾、协调城乡和区域经济发展、推动社会主义和谐社会建设的重要举措。”［14］中西方虽然国情不同，但鼓励高校毕业生到基层工作政策均应体现出鲜明的国家制度属性，在顶层制度设计时兼顾为基层尤其是农村基层和艰苦边远地区发展提供智力支撑、为提高高校毕业生就业质量和人才发展质量提供结构性条件的双重政策目标。随着政策供应规模的不断扩大，考虑到鼓励政策的特惠属性，要保持政策的生命力还必须提高政策的适应性，即在拓展政策空间的基础上，不仅要保持鼓励高校毕业生到基层工作系列政策措施之间的匹配协同，还要确保各项政策在原政策体系中的适度镶嵌以及与其他政策如高校毕业生就业政策、人才资源开发政策、公共部门人事管理政策、社会保障政策的融通和衔接。

（二）加快立法进程，建立统分结合、上下联动的政策管理格局

为提高政策的权威性和稳定性，我国应以中办和国办联合发文的形式，尽快制定出台基层服务项目管理办法。在条件成熟时，还应将鼓励高校毕业生到基层工作政策的制度要件纳入法律体系，以此为相关政策制定提供上位法依据。基于完备的法律制度，政策管理体制的理顺应依托于既定的国家治理格局。在纵向维度上，建立从中央到地方的上下联动机制，推动政策管理链条不断向基层贯通和延伸。为此，各级政府应建立分级负责的责任分工机制，并结合本地实际对政策内容进行细化与强化。省级政府主要从宏观管理层面进行政策制定、统筹组织实施并提供经费保障，地市级政府主要从中观管理层面负责目标任务分解、制定操作办法、督促检查工作落实等，县乡级政府主要从微观管理层面具体承担政策执行。在横向维度上，应尽快建立部门联席会议制度，强化组织、人事、教育、财政、农业、扶贫等政府职能部门的协同合作与业务协调，提高政策的执行效率。

（三）构建阶段化多元措施体系，实现全程服务

鼓励高校毕业生到基层工作，需要实现全程化服务。一是大力实施到基层工作毕业生培养计划，推动校园培养与岗位培训齐头并进。在校园培养方面，应探索开设与“三农”相关的专业，并开发相应课程体系；在岗位培训方面，建议将到基层工作的高校毕业生纳入当地干部培训范畴，建立包括岗前培训、任职培训、职业发展培训等在内的一整套培训体系。二是健全服务期内工作生活条件的基本规范体系和社会保险制度，推行离岗就业服务前置制度和就地就业生活保障制度，消除高校毕业生的后顾之忧。如可规定凡是服务期满自愿留在基层地区就业的毕业生，均给予一次性安家费并提供子女入学等方面的特惠待遇。三是探索实施服务期满离岗经济补偿制度，建立预防性和补偿性并重的服务保障模式。如可规定凡是服务期满在一定期限内没有落实就业出路的毕业生均可获得一定额度的货币补偿。

（四）优化政策作用机理，提高政策实施效率

优化政策作用机理的目的是提高政策质量和效率，借鉴其他国家的做法，我国应从以下几方面加以改进：一是尊重政策对象心理预期，明确服务保障预期。应进一步提高政策的透明度与精准度，使高校毕业生到基层工作之前，就对能够享受到的各类优惠政策和服务保障政策的条件、标准、方式等有所了解，从而降低其就业选择的盲目性。二是探

索建立分类分级的鼓励制度，提高服务保障政策的精细化程度。以高校毕业生普遍关心的学费代偿制度为例，应结合实际避免“一刀切”，根据高校毕业生不同的服务地区和服务年限划分不同的学费代偿标准，逐步建立起地区差异化、分年度的补偿制度。三是把握到基层工作高校毕业生的行为偏好，提高政策知晓度与渗透效率。

［1］张平，石亚娟，王胜远.高校毕业生到农村基层就业的对策［J］.现代教育管理，2010，（6）：126-128.

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［3］StaffordLoan［EB/OL］.http：//staffordloan.org/，2012-01-15.

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［13］Klandt，H.Volkmann.Development and Prospects of Academic Entrepreneurship Education in Germany［J］.Higher Education in Europe，2006，31（2）：195-208.

［14］修新路，宋亚非，李军华.辽宁省高校毕业生基层就业现状及对策［J］.现代教育管理，2009，（8）：115-117.

（责任编辑：李作章；责任校对：徐治中）

The Policy Support System and Reference of Abroad Encouraging College Graduates to Work at the Grassroots Level

QIN Hao1,DING Li2
（1.The CPC School of Liaoning Province，Shenyang Liaoning 110004；2.Liaoning Normal University，Dalian Liaoning 116029）

The key of encouraging talents to rural grassroots movement is the effective incentive system design and policy guidance.Abroad common practice is institutional formation mechanism by the introduction of talent preferential policy，which relies on policy driving force to make up for the imbalance of regional talent.In order to encourage college graduates to work at the grassroots level，some developed countries and modern emerging countries have established a mature policy support system，which reflects four typical characteristics that are precise policy targeting，reasonable policy management system，strict policy measures system and efficient policy action mechanism.Abroad experience has certain enlightenment to China.

college graduates；rural grassroots；policy support

G40-011.8

A

1674-5485（2016）11-0058-05

辽宁省社科规划基金项目“社会网络视阈下政府应急管理协同体系优化研究”（L15BZZ003）。

秦浩（1982-），男，山东威海人，中共辽宁省委党校公共管理教研部副教授，中国人事科学研究院博士后研究人员，主要从事公共管理与公共政策研究；丁利（1981-），男，吉林长春人，辽宁师范大学政治与行政学院讲师，主要从事公共治理研究。