巴西强化学前教育政府职责的时代背景与政策经验分析①

沙莉

（首都师范大学，北京 100048）

巴西强化学前教育政府职责的时代背景与政策经验分析①

沙莉

（首都师范大学，北京 100048）

近年来，巴西政府持续重视学前教育发展，强化学前教育的政府职责，重点制定并实施了一系列相关政策予以保障。巴西强化学前教育政府职责具有来自社会政治经济发展、教育发展，特别是学前教育事业改革与发展的多方面因素。巴西在学前教育领域保障与加强政府职责的政策经验主要有：凸显学前教育重要价值，规定学前教育基本原则；厘清联邦与地方政府学前教育职责，强化部门协作；明确各级政府学前教育财政投入责任及其分担比例；确保幼儿教师社会地位与工资待遇，强调专业化发展；明确国家学前教育质量标准。

巴西；学前教育政策；政府职责；发展中国家

巴西是世界人口大国，也是拉美第一人口大国，其社会政治经济与教育发展等均具有鲜明的国家特色，其基本国情及学前教育发展所面临的问题与我国也有一定相似之处。近年来，巴西政府持续重视学前教育发展，强化学前教育的政府职责，重点制定并实施了一系列相关政策予以保障，并取得了一定成效，其经验有助于促进我国学前教育事业改革与发展，特别为我国学前教育政策法规制定提供了有价值的依据和参考。

一、巴西强化学前教育政府职责的时代背景

（一）贫困人口规模巨大与社会贫富差距悬殊

虽然收入分配的两极分化问题属当今世界一个带有普遍性的问题，但该问题在巴西表现得尤为突出。首先，就贫困人口规模而言，巴西是世界上贫困人口最多的国家之一。据巴西应用经济研究所公布的资料显示，截至20世纪末，巴西仍有35%的人口（约5300万人）生活在贫困线以下（人均收入不足政府规定的最低工资标准的一半）［1］。其次，巴西的贫富差距十分悬殊。联合国2003年调研报告中指出，巴西最富有的10%人口收入与最贫穷的10%人口收入相比，前者高达后者的约66倍之多。同时巴西也是全世界贫富悬殊现象最为严重的十个国家之一［2］。再次，巴西不同地区人口的收入水平也呈现较明显差距，人均月收入最高的东南部地区是人均月收入最低的东北部地区的2倍多。庞大的贫困人口群体、社会贫富悬殊现象的持续严重化，已经对巴西的社会稳定与经济发展带来巨大而持久的负面影响。究其原因，来自巴西国内外的研究者认为巴西贫困和两极分化现象的成因极为复杂，来自多个方面，但有一个原因是被大多数人所公认的：即落后的教育现状直接影响了巴西的经济发展，以学前阶段为起始的基础教育落后是导致巴西社会贫困与贫富两极分化的重要原因之一［3］。世界

银行相关调研报告即显示，巴西青少年辍学和学历低下导致其国内生产总值每年减少5‰［4］。

（二）多届政府以教改推动反贫困进程

近年来，巴西社会普遍认识到教育落后是制约巴西经济与社会发展，造成并加剧社会不公平的关键因素之一。据联合国人文发展报告统计资料显示，巴西人文发展指数的世界排名仅处于第72位［5］，与其GDP发展水平很不相称。其重要原因之一是居民教育水平落后，即落后的教育构成了巴西社会发展“木桶效应”中的“短板”。具体表现为：首先，巴西国民整体受教育水平较低。巴西成人识字率为80%，15-19岁青年的识字率为88%。全国平均学习年限为6年，仅为教科文组织提出的克服贫困要求（12年）的一半［6］。其次，巴西教育发展极不均衡，表现出显著的地区差异、族群差异与学段差异。直到20世纪90年代，巴西教育发展重点仍明显向高等教育倾斜，巴西每年对高等教育和基础教育的人均投入分别为3500美元和350美元［7］，前者是后者的十倍之多。再次，巴西教师整体素质不高，严重影响其教育质量；且教师工资待遇低，流失现象也比较严重。由此，教育水平的落后已构成巴西劳动力整体素质偏低、社会经济发展不均衡、贫富差距过大的重要原因之一，而这种现实存在的贫富两极分化又导致了受教育机会的不平等，并在一定程度上强化了“贫者愈贫、富者愈富”的“马太效应”。在此背景下，为应对种种社会问题、改变巴西教育滞后的局面，自20世纪90年代开始，巴西政府展开了一连串教育改革措施，明确了巴西教育改革与发展的重点领域［8］，其中即包括进一步明确和强化政府在公共教育事业发展中的重要职责，以及大力普及基础教育并提高教育质量等［9］。

（三）保障并提升学前教育质量成为教改难点与重点

上述应对社会难题与教育改革的大背景下，从基础教育质量抓起，特别是从基础的基础——学前教育质量抓起成为近年来巴西教改蓝图中一条非常鲜明的主线。一方面，学前教育质量保障与发展是巴西教育改革的难点，有一系列问题亟待解决，具体表现在三个方面：一是学前教育发展不均衡。农村学前教育机构欠缺，广大下层民众特别是贫困家庭的子女无法享受到学前教育［10］。二是学前教育质量难以保证。虽然近年来在巴西政府努力下，一些贫困地区也广泛开展了学前教育项目，这些地区的学前教育入学率有明显提升，但教育质量仍无法得到有效保证。三是幼教师资队伍的整体素质偏低，也成为制约巴西学前教育水平及其可持续提升的主要因素。上述问题的存在严重影响着巴西学前教育事业的公平、健康、可持续发展。

另一方面，正是基于社会发展需求与教改大背景，以及上述问题和挑战，保障并提升学前教育质量也成为巴西教育改革的重点，近年来巴西不断强化政府在保障学前教育质量方面的职责，并制定实施了一系列重要政策法规予以保障。特别是20世纪末以来，先后制定并颁布了巴西的教育基本法《教育指导方针和基础法》［11］（1996年），专门针对学前教育发展的《国家学前教育政策：为了0-6岁儿童的受教育权》［12］（2006年），以及涉及学前教育的重要政策法规，如《儿童与青少年法》［13］（1990年）和《国家教育计划》［14］（2001年）等，凸显政府发展学前教育、提高学前教育质量的决心与力度，并在上述政策法规中对巴西各级政府发展学前教育事业的基本职责做出了明确而具体的规定。

二、巴西强化学前教育政府职责的政策经验

对上述重要政策法规的研读与分析显示，巴西强化各级政府学前教育发展职责的政策规定及经验主要有以下几点：一是凸显学前教育重要价值，规定学前教育基本原则；二是厘清联邦与地方政府学前教育职责，强化部门协作；三是明确各级政府学前教育财政投入责任及其分担比例；四是确保幼儿教师社会地位与工资待遇，强调专业化发展；五是明确国家学前教育质量标准，重视质量提升。

（一）凸显学前教育重要价值，规定学前教育基本原则

通过政策法规的明确规定，确立学前教育重要价值、公共属性与基本原则，保障其重要奠基性地位，是强化政府在学前教育事业发展中各项职责的重要前提与依据。首先，巴西根本大法《宪法》以及《国家教育计划》中均对学前教育的重要价值和基本属性进行了明确规定。如《国家教育计划》开篇即明确指出：学前教育是巴西社会发展的必需，学龄前阶段在儿童身心发展中十分重要，应使儿童在

学龄前阶段接受到最好的教育，这构成了巴西国家教育计划的关键性内容之一。其次，《教育指导方针和基础法》和《国家教育计划》同时对学前教育阶段在巴西学校体制中的地位做出了明确规定：学前教育是巴西基础教育的起始阶段，是以0-6岁儿童全面发展为目标的教育。同时，巴西《宪法》《教育指导方针和基础法》和《国家学前教育政策：为了0-6岁儿童的受教育权》等多部政策法规中明确了巴西学前教育的基本原则：包括学前教育在内的巴西教育应遵循“免费原则”、“平等原则”与“确保质量标准”的原则。《国家学前教育政策》还明确规定：“国家、州和市框架下的学前教育政策应当与基础教育、中等教育和高等教育相联系”，“以确保各个层次教育成为一个整体”，并“确保学前教育教师的专业性及特殊性”。

（二）厘清联邦与地方政府学前教育职责，强化部门协作

学前教育政府职责的强化一方面体现在各级政府协调一致的纵向关系上，另一方面体现在政府各有关部门通力协作的横向关系上。巴西相关政策即通过明确各级政府特别是联邦政府在学前教育事业发展中的职责、强化相关部门协作，来保障和促进政府学前教育职责的履行。首先，多部政策法规均将发展学前教育事业作为国家的基本责任与义务。如《教育指导方针和基础法》第4条明确规定：国家教育职责体现在提供强制性的、免费的基础教育，以及免费接收0-6岁儿童进入学前教育机构。其次，巴西多部政策法规中对地方政府（州、联邦区、市）的学前教育职责进行了明确规定：各市政府的学前教育职责包括为适龄婴幼儿提供公共学前教育服务、重点办好包括学前阶段在内的基础教育、结合上级政府的教育政策与规划组织、维护和发展本市包括学前机构在内的公共教育机构［15］，并特别指出“各市政府要实行学前教育优先”［16］。再次，在巴西《国家教育计划》与《国家学前教育政策：为了0-6岁儿童的受教育权》等联邦层面的重要政策法规中，同时对学前教育事务中各级政府纵向一致与联邦政府各相关职能部门的横向协同做出了明确规定。如规定“0-6岁儿童的教育和保育是各级教育部门的责任……学前教育政策应纳入整个国家、各州、市的相关政策框架内，并与基础教育、中等教育和高等教育相关政策互相衔接”［17］，教育部与财政、社会福利、卫生、技术等部门要实现资源的整合，确保各相关政府部门的公共资源有效投入到学前教育事业发展中［18］。

（三）明确各级政府学前教育财政投入责任及其分担比例

强化政府学前教育职责的另一重要体现即加大学前教育财政投入力度，为保障该投入，近年来巴西多部政策法规中明确规定了政府应保障学前教育财政投入，并依法明确各级政府投入比例。首先，巴西教育基本法从联邦政府应提供免费学前教育服务的角度对巴西联邦政府的财政投入职责进行了明确规定，“国家对教育的责任”包括“免费接收0-6岁儿童进入托儿所和学前学校”。巴西《国家学前教育政策》中关于学前教育发展宗旨的第一条即“要确保维持与发展学前教育的经费”。其次，巴西《宪法》《教育指导方针和基础法》等多部政策法规中还明确规定了涵盖学前阶段的教育公用经费占各级政府总支出的比例：联邦政府每年用于包括学前阶段的教育公用经费应不少于当年联邦政府18%的税收额，州、联邦区和市政府的这一指标应不少于25%，用以维持和发展学前教育等公共教育事业。此外，依据巴西《宪法》和教育基本法的相关规定，包括学前教育在内的公用经费不仅可以用于公立学校，还可依法投向符合规定的民办学校、教会或慈善学校等。上述规定符合巴西《宪法》确定的“公立和私立教育并存”、“入学与受教育机会均等”原则，并有助于扩大学前教育机会，促进公立、私立教育机构合法竞争、提高教育质量，这也是巴西学前教育财政投入政策的特色之一。

（四）确保幼儿教师社会地位与工资待遇，强调专业化发展

幼儿教师素质是学前教育质量的关键因素，而幼儿教师队伍的建设也必须举政府之力才能从根本上得以保障。近年来巴西先后出台的相关政策法规，旨在从国家和政府的角度确保幼儿教师的社会地位与工资待遇，以及促进其专业化发展。首先，巴西《宪法》和教育基本法从国家利益的高度出发，对联邦政府保障幼儿教师社会地位与威望、保证并提高其应有的工资待遇，进而提升幼教职业吸引力等多方面职责做出了明确规定。巴西《国家学

前教育政策》中专门针对幼儿教师工资待遇等做出规定：要使幼儿教师得到应有的尊重，并确保其工作岗位与基本工资。其次，《国家学前教育政策》中还对幼儿教师资质和培训条件等进行了明确规定，为强化巴西幼儿教师专业性、促进其专业发展提供了有力的政策法规保障，如各州政府要确保幼儿教师均达到规定的资格要求，进一步加强其专业化。在联邦、州和市共同努力下，确保10年内70%的幼儿教师和中小学教师拥有高等学历与正规机构颁发的资质证书。《国家教育计划》中还特别指出：教育0-6岁儿童的幼儿教师资格条件具有其专业特殊性，其专业知识应包括关于儿童发展的科学知识、教育知识及教学实践知识等。此外，《国家学前教育政策》中还针对巴西政府保证幼儿教师培训做出了明确规定：“每个城市都要进行教师培训，尤其是高等教育机构，应不断地对幼儿教师进行培训，增长他们的知识，对于行政人员亦然”。

（五）明确国家学前教育质量标准，重视质量提升

近年来巴西学前教育改革与发展不仅关注学前教育规模的扩张，而且注重学前教育质量的提升。巴西近年颁布的多部政策法规中特别注重国家对学前教育质量的监控，包括国家质量标准的确立、对学前教育机构保教质量的监督等。首先，巴西多项政策法规对学前教育质量的国家标准做出了明确规定。巴西《宪法第14号修正案》和教育基本法均规定：要保障包括学前教育在内的教育“质量标准”。巴西《国家教育计划》则有针对性地提出：学前教育应使所有儿童受益，而这种获益应在保证学前教育质量的前提下实现，并且应进一步完善各类学前教育公共服务的质量水平。其次，巴西《教育指导方针和基础法》和《国家教育计划》从政府的财政保障责任角度对提升学前教育质量做出了明确规定：要保障用于提高学前教育质量所需要的各项财政投入，国家对学前教育生均经费的核算应建立在必要的质量标准基础上。再次，巴西《国家学前教育政策》等重要政策中还对学前教育机构的软硬件标准、质量监督与评价等做出了具体规定，如学前教育机构要提供必要而充裕的教育教学空间、玩教具、设备设施等资源；要长期实行学前教育基础设施的国家标准；并依据国家指导方针对所有学前教育机构的设立、举办和教育教学等展开评估；并以此作为保证和提高国家学前教育质量的重要手段。

三、对我国的启示

通过对近年来巴西强化学前教育政府职责的时代背景与政策经验的分析，联系我国国情与学前教育发展现状，特别是当前我国政策法规制定的现实需求，得出以下几点启示。

（一）以国家政策法规确立学前教育重要价值与地位

学前教育是个体一生发展的重要伊始。近年来自多学科的研究成果均表明，除了对个体成长和发展潜能的开启，学前教育对于国家教育事业的整体发展，国民素质提升，以及消除社会贫困、促进经济发展与社会公平正义均具有深远意义。巴西近年来学前教育发展的重要基础之一即通过国家政策法规明确、保障学前教育的基本属性与重要地位，使之成为全社会的共识。当前学前教育在我国得到越来越多的重视，在一些重要政策中也以不同方式阐释了学前教育的性质、地位。因而对于我国而言，最为迫切而重要的是通过国家法律的形式把学前教育基本属性与重要价值、地位加以明确，以此更好地保障和促进我国学前教育事业的积极健康发展。

（二）为加大学前教育财政投入提供政策保障

尽管近年来我国政府明显加大了学前教育的财政投入力度，但缺乏经费保障仍是当前阻碍我国学前教育事业发展的短板之一。通过前述分析我们发现，在强化学前教育政府职责的过程中，巴西通过有关学前教育财政投入的政策法规起到了有效保障作用，其在《宪法》《教育指导方针和基础法》《国家教育计划》等相关重要政策法规中均有针对学前教育财政投入的明确规定。这对保障巴西学前教育事业发展至关重要，该经验值得我们研究与借鉴，能够为我国学前教育财政投入保障提供相关政策依据。

（三）幼教师资建设是强化政府职责的重要途径与政策重点

近年来，无论在《教育指导方针和基础法》，还是在《国家教育计划》以及有关教师的专项基金规定中，巴西政府都着力强调政府在幼儿教师队伍建设方面的职责规定，包括教师地位、工资、待遇，以及资质条件、在职培训等，这对提升和保障巴西幼

儿教师的社会地位和职业吸引力无疑具有重要的促进作用。师资社会地位和待遇不高、整体素质有待提升，也是我国学前教育改革与发展的主要瓶颈，而我国在这方面的政策法规比较欠缺、现有规定的力度不足。因此，借鉴巴西相关经验，推动我国幼儿教师队伍建设相关政策法规的制定，进而促进我国幼儿教师队伍建设、提升学前教育质量十分必要。

［1］Economic Commission for Latin America and the Caribbean（ECLAC）.Social Panorama of Latin America［R］.2006：58.

［2］高艳贺，黄志成.巴西教育平等透视［J］.外国教育研究，2007，（8）：54-57.

［3］［6］尚玥佟.巴西贫困与反贫困政策研究［J］.拉丁美洲研究，2001，（3）：47-51.

［4］王英斌.巴西教育现状影响国民经济发展［J］.世界文化，2007，（9）：34.

［5］周志伟.巴西“大国地位”的内部因素分析［J］.拉丁美洲研究，2005，（8）：21-24.

［7］吕银春.经济发展与社会公正——巴西实例研究报告［M］.北京：世界知识出版社，2003：123.

［8］黄志成.巴西教育［M］.长春：吉林教育出版社，2000：327.

［9］周志伟.巴西如何解决社会公正问题［J］.科学决策，2005（12）：30-31，34.

［10］史静寰，周采.学前比较教育［M］.大连：辽宁师范大学出版社，2002：174.

［11］［15］巴西议会.Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional，LDB(1996)［EB/OL］.http：//www. mec.gov.br，2005-1-1/2011-12-14.

［12］［17］巴西教育部基础教育司.Política Nacional de Educação Infantil：pelo direito das crianças de zero a seis anos à Educação(2006)［EB/OL］.http：// www.mec.gov.br/，2007-1-1/2013-2-16.

［13］巴西议会.Estatuto da Criança e do Adolescente，ECA（1990）［EB/OL］.http：//www.unicef.org/ brazil/，2004-1-1/2011-12-14.

［14］［18］巴西议会.Plano Nacional de Educação，PNE（2001）［EB/OL］.http：//www.mec.gov.br/，2005-1-1/2012-10-16.

［16］巴西议会.Constitution of the Federative Republic of Brail（1988）［EB/OL］.http：//www.mre.gov. br/，2004-1-1/2012-10-16.

（责任编辑：杨 玉；责任校对：李作章）

Study on Backgrounds and Provision Features of Brazil ECE Policies

SHA Li
（Capital Normal University，Beijing 100048）

Brazil is one of the largest population developing countries in the world，and it’s also the largestpopulation country in Latin America，there’re distinguishing social，economic and educational characteristics of its own.The Article deeply analyzes the backgrounds and features of Early Childhood Education（ECE）policies in Brazil. Itshows that there’re five distinct features：underlining fundamental natures of ECE and safeguarding ECE status；clarifying federal and local government responsibilities，and strengthening cooperation among governments and relevantbranches of administration departments；guaranteeing ECE financial investment and stipulating investment ration offederal and local governments；raising ECE teachers’status and treatment，and improving ECE teachers’quality；paying more attention to ECE quality standards and increasing ECE quality of Brazil.

Brazil；early childhood education policy；government responsibility；developing country；background and feature

G619

A

1674-5485（2016）11-0041-05

教育部“十一五”重点委托课题“国际学前教育立法比较研究——经验与启示”（［2007］11）。

沙莉（1978-），女，北京人，首都师范大学学前教育学院讲师，博士，主要从事学前教育政策、学前比较教育研究。