积分落户 美景可期OR空中花园

钟文渊

积分落户的提出与实施将是北京户籍改革的一大进步，它使原来渠道狭窄的户口争夺变成了阳光下的大排名。但在800多万的北漂人口基数下，这种公平排名的背后，是极其惨烈的竞争。

有人说，“有没有北京户口，这不是一个问题，而是两个世界。”这并非夸大之词。

多年来，因为得不到北京市民身份的承认，北漂人在子女入学、购房，甚至就业等多处场合遭遇碰壁，一纸北京户籍硬生生地将他们本应享有的市民权利，剥离在首都城市发展计划之外。

千呼万唤始出来。2015年12月，北京市政府发布《北京市积分落户管理办法（征求意见稿）》（以下简称《积分落户办法》），公开向社会征求意见。北漂人所翘首以盼的北京市民身份，因为这项政策的提出，似乎有可能成真。

所谓积分落户，根据《积分落户办法》的规定，是指通过建立指标体系，对本市居住证持证人申请落户的条件进行量化，并对每项指标赋予一定分值，总积分达到规定分值的人员可在本市申请办理常住户口。

在积分落户实施之前，根据现行政策，能够落户北京的人大概分为以下几种：父母一方为京籍的新生儿；符合年龄限制，通过工作单位获得“进京指标”的应届毕业生；“千人计划”的高层次海归、博士后等特殊人才；配偶为京籍的普通人；为北京经济发展作出贡献的商人；通过公务员考试或应聘有“进京指标”的国企、事业单位、高新技术企业的人；在北京市被评为全国劳模、现在仍为农业户口且有落户意愿的外省市农民工等。

对于绝大多数北漂来说，这些落户方法都不太实用。而北漂又是一个庞大的群体。2015年5月，北京市统计局、国家统计局北京调查总队公布的2014年北京市人口数据显示，截至2014年年末，北京市常住人口为2151.6万人，其中常住外来人口为818.7万人，常住外来人口约占北京常住人口的38%。

因此，积分落户被视为针对800多万常住外来人口变身新北京人而给予的一项政策福利。

这项政策的推出，得到了不少专家的赞许，指出北京实施积分落户政策，是在人口实行总量控制的前提下，让人员落户机制多样化，引入机制也会更加公开透明。

积分落户征求意见稿一发布，瞬间就使北漂圈里炸开了锅，因为全国户籍制度管理最为严格的首都终于要“开闸放水”了，这让多年来深陷户口之苦的北漂们等到了落户北京的希望。

然而，与众多事关民生福祉的政策制度相比，积分落户政策在公众关注圈里的降温速度要快得多，因为积分落户北京并非如字面这般简单。

根据意见稿的要求，一个人只要有北京居住证、不满45岁、在京连续缴纳社保7年以上、符合计生政策、无犯罪记录等条件，便有机会变成北京人。但是在目前的政策设计里，并没有设置固定的落户分数线，而是每年由北京市政府根据年度人口调控情况，公布落户分数线。而在北京十三五规划建议中则已明确提出，北京将严控人口数量，到2020年，北京常住人口总量控制在2300万人以内，而2014年年底北京市常住人口已有2151.6万人。这意味着未来5年的落户指标会非常有限。

哪些人最有可能通过积分落户北京呢？征求意见稿的积分加减项已经明确地透露了政府的态度，说得更明白点就是：一个已在京买房、从事高新技术并获得高级职称的45岁以下博士，落户成功概率最大；如果你没有房子、学历大专及以下，且在工厂打工或在农贸市场摆摊，想落户北京则很难。

其实，积分落户在中国已非新鲜事。早在2009年12月，广东省中山市在国内率先进行积分入户探索后，广东、浙江、天津、上海等多个省市都在进行积分制的探索。目前已有15座特大或超大城市推出当地的积分落户政策。

可是从目前已经落实积分落户政策的城市来看，严控人口仍是前提。有报道显示，2013年至2014年通过积分制得到广州户口的人数仅为6000人，天津2015年指标总量控制在2万人以内，无论广州还是天津，最终能够落户的人数与当地非户籍常住人口相比也只是很少一部分；而北京的积分落户实施，和其他城市相比，只会更严，有媒体粗略地估算了一下，北京市以后每年靠积分落户的，乐观估计很有可能不会超过1.5万人。

不得不承认，积分落户的提出与实施是北京户籍改革的一大进步，它使原来渠道狭窄的户口争夺变成了阳光下的大排名。但在800多万的北漂人口基数下，这种公平排名的背后，是极其惨烈的竞争。

从民众对户籍制度改革的期待来讲，无非就是希望能和当地市民同样享有城市的公共服务和供给，不再被区别对待。但集中导向精英身上的积分落户政策，显然不是北漂大众们所期待的。

而从现实情况来看，精英们实际上并不是北漂中最为渴望北京户口的那一部分人。因为，从精英的自身情况来看，无论是能力还是资本，他们都是“硬通货”，很少会有户籍的烦恼，或者他们完全有条件通过自己的能力来享受到市民权利。

正是因为北京户口关系着人们实实在在的利益，其中的利益矛盾复杂而又敏感，因此，待积分落户政策真正实施之时，必须公正不阿，不仅要明确积分认证标准，更要公开、透明地开展工作，避免在积分认证中的漏洞出现，不要给权力寻租留下漏洞。

虽然多数北漂已经清楚地明白，自己可能很难成为积分落户政策的受益者，但是与《积分落户办法》同时发布的《北京市居住证管理办法（草案送审稿）》，也让他们很多人心怀期望。

2015年12月12日国务院出台的《居住证暂行条例》，明确提出非户籍人口在居住地享有义务教育、基本公共就业服务等9项基本公共服务，以及办理出入境证件、机动车登记等7项便利。若北京真能发挥居住证制度的作用，为暂时不能落户北京的人提供相关的城市公共服务，想必众人对于这纸北京户口将不会过于关注。

专家视角

陆杰华（北京大学社会学系教授）：在积分落户的设计理念上，首先要注意面对的受众群体是多数的流动人口，一定要让多数人看到希望。第二，积分落户改革，即使不能很快解决户口，也要以居住证为依托，依据不同的积分提供不同的保障。第三，设定一定的路径，能够让普通人明白要多长时间、符合什么样的条件才能落户。

周其仁（北京大学国家发展研究院教授）：“人往高处走”的趋势是拦不住的，光说把城门打开，未免又太书生气。那怎么找平衡呢？更根本的是城市要不断地进行更新，增加它的承载力。

胡星斗（中国问题学专家、北京理工大学教授）：这是一种比较公平合理的落户方式，过去外地人想获得北京户口是比较困难的，而积分落户让一些人有了希望。当然，这个政策是希望更多地引进高科技人才、金融人才。

关信平（南开大学周恩来政府管理学院教授）：积分落户是政府一种不得已的选择，百姓希望政府提供相应的公共服务，但是目前不能全部满足，彻底改革目前还办不到，积分落户可谓是替代性的政策。

王太元（中国人民公安大学治安学院教授）：积分落户制的建设，至关重要的是项目选定、条件设定、分值确定和过程管控，包括如何科学协调高学历与高技能的关系等重要且复杂的问题。但是，更重要的，是积分落户制与居住证制度的关系处理，积分落户制与现有落户政策、人才政策之间的关系处理，也就是积分落户制在特大城市人口、人力、人才政策体系中的科学定位。

胡刚（暨南大学管理学院教授）：在中国继续城镇化道路的过程中，人口还将继续保持向超大城市集聚的态势。在这种情况下，户籍政策的有序放开，顺应了超大城市人口迁徙内在要求，同时也结合了人口调控的客观需要。

黄文政（人文经济学会特约研究员）：我对积分落户类的户籍限制一直持反对意见，户籍政策的改革方向应是逐步放松直至完全取消限制。

公众视角

张意发（@中国网）：积分标准过高而且复杂，希望降低难度；落户前，希望能更好地解决外地孩子接受九年义务教育和高考的问题。

郭聪（@中国网）：就北京当前的发展来看，重要的不是限制人口，人为设置人口上限，而是增强基础设施建设的科学性、交通功能区划的合理性以及人口的流通性，最终形成一种人在户在，人走户随的有进有出动态平衡，而非现在人户分离、人在无户的不健康状态。如果居住状态的登记变动与人口的流通是同步的，那么户籍制度及其本身所导致的很多问题，包括地域的不公平、隐含福利等都会慢慢被解决。

王东吉（@中国青年报）：积分落户政策的好处在于能够让一般人看到一丝希望。如果到时候会每年公布达标人数和分数线的话，在施政的透明和公平性上，是值得肯定的进步。但不论是过去和现在，要取得北京户口仍然很难。路径清晰不代表容易到达。更主要的，不是所有企业都有申请户口、居住证的权利，尤其是在民营企业这块。如果在这一步上做不到公平，后面很多人就会放弃努力。

杨璐（@人民论坛网）：打破户籍沉锢，积分政策让外来人口有了落户希望。任何一个方案的实施，都不会一帆风顺。方案制定时的漏洞都会在实施过程中慢慢浮现，我们还需且行且探讨。积分分值的设置是否合理，主要指标的设定是否可靠，落户过程中的行政审批是否便民，都需要实践去证明。

张倪（@中国经济时报）：积分落户当然非治本之策，但相对于北京迟滞的户籍改革而言，仍有其现实意义与价值。让外来人员拥有一个公平竞争的平台和实现落户梦想的渠道，这是值得肯定和赞许的。我们也希望，北京市积分落户的政策设计，既能做到公平合理，又兼具可操作性。但就目前来看，不得不承认，至少在短期内，北京市积分落户仍属“蜀道之难”。