人口城镇化进程中居住证实施与中小城镇建设※

李许卡姜增明陈宇晟

（1、东北大学，辽宁 沈阳 110819；2、中国人民大学，北京 100872；3、厦门大学，福建 厦门 361005）

人口城镇化进程中居住证实施与中小城镇建设※

李许卡1姜增明2陈宇晟3

（1、东北大学，辽宁 沈阳 110819；2、中国人民大学，北京 100872；3、厦门大学，福建 厦门 361005）

居住证制度是户籍制度的有效弥合，它不仅突破了户籍制度下的身份等级划分，实现了身份平等，也能够有效弥补户籍制度下公共服务功能的缺失，突出了服务与管理并重。全面推行居住证制度的关键在于加快中小城镇的发展，大力提升中小城镇的基础设施水平。为此，本文提出了加大中小城镇公共资源投资、完善行政等级制度下公共福利分配、加快向中小城镇倾斜的财税和用地制度改革及加大中小城镇公共基础设施建设的金融支持等政策建议。

人口城镇化；户籍；居住证；中小城镇；公共资源

近些年，我国城镇化快速发展，已经进入了人口城镇化发展的新阶段。在传统二元户籍制度越来越不能适应经济社会发展的背景下，国务院提出了全面实行居住证制度，以促进人口城镇化的快速发展。“十三五”时期，深化户籍制度改革需要有新思路：一是由对人口的控制向对人口的服务与管理转变；二是由城乡二元户籍制度向全面实施居住证制度转变；三是人口管理由治安部门为主向人口服务部门管理为主转变。同人口城镇化牵动影响转型发展全局，是我国转型发展的“最大红利”，而加快中小城镇建设是促进居住证更好实施的有利班长。因此，亟需加快居住证制度的全面实施，争取到2020年基本形成人口城镇化的新格局。[1]

一、人口城镇化发展进入新阶段

根据国际发展规律，当一个国家的城镇化率处于30%-70%之间时，其城镇化发展就进入了加速阶段[2]。2015年我国常住人口城镇化达到56.1%，已处于加速发展阶段。分地区来看，2014年31个省市区中有27个处于这一阶段，占比达87.1%，其中处于城镇化率30%-50%区间的有11个省份，占比35.5%；处于城镇化率50%-70%区间的有16个省市，占比51.6%（见图1）。

图1 2014年全国31个省市区常住人口城镇化率（单位：%）

居住证制度的实行标志着我国户籍人口城镇化也已进入加速发展的新阶段。2014年，李克强总理提出：“今后一个时期，着重解决好现有‘三个1亿人’问题，促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化”[3]。目前，与常住人口城镇化率相比，我国户籍人口城镇化率还处于较低水平。数据显示，2013年我国户籍人口城镇化率仅为35.9%，比常住人口城镇化率低了17.8个百分点，31个省市中仅有19个处于30%-70%的城镇化率区间（见图2）。目前，户籍制度下公共服务的不均等越来越不适应人们的需求，亟需大力推行居住证制度，加快人口城镇化进程。

图2 2013年全国31个省市区户籍人口城镇化率（单位：%）

二、户籍制度改革创新助推人口城镇化进程

户籍、城乡基本公共服务并轨等制度改革创新有效助推了我国人口城镇化进程[4]。近些年，因为城乡二元户籍阻隔，以农民工为代表的流动人口不能均等地享受城镇教育、医疗、养老、住房保障等基本公共服务，严重阻碍了人口城镇化进程。数据显示，2014年外出农民工工伤保险、医疗保险、养老保险、失业保险、生育保险的参保率分别为29.7%、18.2%、16.4%、9.8%、7.1%，“五险”参保率尽管比2008年分别提高5.6、5.1、6.6、6.1和5.1个百分点（见表1），但与城镇职工相比，参保率明显偏低。

表1 2008-2014年外出农民工参加社会保障的比例（单位：%）

围绕城乡二元户籍制度下基本公共服务、社会福利不均等问题[5]，国务院先后出台了《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》、《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》、《关于进一步推进户籍制度改革的意见》、《居住证暂行条例》、《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》等政策文件与规划，以居住证为突破口，把加快户籍制度改革、积极推进农业转移人口市民化作为推进新型城镇化的重要举措，目的就是逐步取消城乡居民因户籍制度差别而导致的基本公共服务差距，促进城乡居民公平分享城镇化成果。在相关户籍制度改革的推动下，农民工的社会保障制度逐步健全。“十三五”时期，以居住证为重要突破口的户籍制度改革将有效推动人口城镇化进程。

三、居住证制度是户籍制度改革的重大突破

（一）居住证制度是户籍制度的有效弥合

2016年1月1日，《居住证暂行条例》正式开始施行，标志着我国户籍制度改革进入了新的阶段，是我国户籍制度改革的重大突破和创新。首先，居住证制度突破了户籍制度的身份等级划分，在名义上真正实现了身份平等。实行取消城市户口和农村户口的区分的居住证制度，无论居住在城市还是农村，都以居民相称，将逐步和彻底改变人们身份和权利的不同。其次，居住证制度能够有效弥合户籍制度公共服务功能的缺失，突出服务与管理并重[6]。以人口控制为主要功能的户籍制度对劳动力资源优化配置的制约越来越大，而居住证制度的核心恰恰是突出居住概念和服务理念。

（二）居住证制度满足流动人口的迫切需求

改革开放以来，我国流动人口不断增长，原来以控制人口流动为主要目标的户籍制度实际上已经失去效果[7]。从国际经验看，世界上几乎不存在农业和非农业区分的城乡二元户籍模式，人口基本上都可以实现自由迁徙。伴随我国流动人口不断增加，户籍早已经起不到控制人口流动的作用。统计显示，2014年我国流动人口达到2.53亿人，在流入地居住的平均时间超过3年，其中居住3年及以上的占55%，居住5年及以上的占37%，打算在现居住地继续居住5年及以上的占56%。从农民工看，“80后”的农民工占农民工总数的比重接近60%（见表2），新生代农民工没有从事过农业劳动的比例高达85%，20岁以下的农民工中有高达61%的人愿意留在城市。随着流动人口流入地居住时间的增长和居住意愿的增强，流动人口对公共服务和社会福利的需求越来越大，全面实施居住制度的社会需求也越来越大。

表2 2010-2014年农民工年龄构成变化情况（单位：%）

（三）全面推行居住证制度的时机已经成熟

在我国加快推进的基本公共服务均等化背景下，居住证制度已具有户籍制度所赋予的部分公共服务功能，全面推行居住证制的条件总体已经具备。《居住证暂行条例》明确规定，县级以上人民政府及其有关部门应当为居住证持有人提供义务教育、基本公共就业服务、基本公共卫生服务和计划生育服务、公共文化体育服务、法律援助和其他法律服务及国家规定的其他基本公共服务，从各地实施的居住证制度来看，持有居住证已能够享受到部分与居住地户籍居民同等的公共服务和社会福利。尽管居住证还存在差别，但差距在缩小，户籍制度所强调的以身份为标准来获取福利和权益在淡化，居住证所强调的以居住、就业和缴纳社会保险为标准来获取福利和权益在增强[8]。

四、以中小城镇发展为重点，加快居住证制度的推行

（一）中小城镇发展滞后制约人口城镇化进程

近些年，我国一直强调大中小城市和小城镇协调发展，但由于公共资源配置较多向大中城市倾斜，导致中小城镇的发展严重滞后[9]。统计显示，2014年，全国地级及以上城市中，大城市、中等城市和小城市所占比重分别为48.97%；33.56%；17.47%，小城镇发育相对不足。以京津冀为例，在高度发达的中心城市下的中小城镇发展也呈现出滞后特征，由于小城镇生产和生活基础设施发展滞后，导致很多建设中的新城成为“睡城”，不能充分发挥吸纳农业转移人口的功能。从城市辐射范围来看，目前我国中小城镇及其直接影响和辐射的区域城镇化率仅为35%左右，远低于全国55%的平均水平。中小城市发展的滞后，将会严重制约居住证制度在全国范围内的实施效果。

（二）制约中小城镇居住证吸引力的主要因素

行政等级下的城镇管理体制是造成中小城镇公共资源水平偏低和基础设施落后的主要根源，进而降低了中小城镇居住证的吸引力[10]。目前，我国公共资源是按照行政级别进行配置的，形成了公共福利“洼地效应”。在这种公共资源配置方式下，获得公共资源配置最多的是省级城市，然后是副省级城市、地级市、县级市，中小城镇得到的公共资源相对最少。行政等级下的公共资源配制方式，造成了中小城镇公共资源配置严重不足，进而导致中小城镇居住证的含金量普遍不高，对流动人口缺乏吸引力。目前，在基本公共产品供给方面，中小城镇医疗、卫生、教育等基本公共服务资源配置相对落后。以医疗资源为例，2014年大城市集中了我国80%的优质医疗资源，而中小城市优质医疗资源仅占全国的20%。在基础设施建设方面，2014年我国城市用水普及率、燃气普及率、污水处理率、城市生活垃圾无害化处理率分别达到97.64%、94.56%、85.94%、91.77%；而以县城主体的中小城镇，以上 4项指标分别为 88.89%、73.23%、80.19%、71.58%，公共资源水平偏低和基础设施的落后严重制约了小城镇居住证吸引力的发挥。

（三）释放中小城镇蕴含的巨大发展潜力

尽管中小城镇发展滞后，但其蕴含着巨大的投资和消费潜力，释放这些潜力将为居住证的实施奠定坚实的基础。相关规划显示，“十三五”时期，以中小城镇为重点的全国性网络建设投入预计超过1万亿元，仅县级市与县城的污水处理厂、配套管网及改建污水处理厂的投资就将超过千亿元。初步测算，2015年，城乡居民消费水平相差16705元，如果1.6亿外出农民工中，有50%流向小城镇并能落户，由此带来的新增消费将达到1.4万亿元；如果2.7亿农民工中有60%集中在中小城镇，由此带来的新增消费将达到2.7万亿元，巨大的消费和投资潜力为居住证更好的实施奠定了良好的基础。与大城市相比，中小城镇户籍改革相对较为容易，落户条件也相对较为宽松，在吸纳就业、促进城乡基本公共服务均等化的作用正逐步显现。

五、加快中小城镇公共资源建设的几点建议

加快中小城镇发展是扩大居住证含金量的有效途径，关键在于促进公共资源均衡配置，以公共资源均衡配置促进基本公共服务均等化，提升中小城镇的人口吸纳能力。

（一）加大中小城镇公共资源投资

加大中小城镇公共资源投的关键是要填平户籍制度形成的公共福利“洼地”。欧美发达国家城镇化发展经验表明，城市化的合理布局重在公共资源的均衡配置。从现实来看，德国几千人口的小镇也拥有均等的区域交通、通讯、供电、供水等基础设施网络；在挪威，两万人的小城镇也有大学，教育、医疗、文化，大体同城市接近。公共资源的均衡配置为城镇均衡发展创造了良好的条件，加之方便的生活配套条件，使小城镇拥有大城市无法比拟的优越性。

（二）完善行政等级制度下公共福利分配

目前，我国大量农民工不愿在中小城镇落户，主要原因在于城市之间的公共资源配置严重失衡。与大城市的相比，中小城镇的公共资源普遍处于落后水平。为此，“十三五”时期，实现有序引导农业转移人口向中小城镇聚集，重要的是解决政府公共服务资源配置与行政级别脱钩问题，把更多的发展权下放到基层中小城镇，让农业转移人口在小城镇愿意生活、能够生活、充分就业、有能力买房。

（三）加快向中小城镇倾斜的财税和用地制度改革

把公共资源均衡配置作为中央地方财税体制改革的重点，提高县级政府增值税分成比例，同时实施消费税共享政策；加大各级政府对中小城镇的转移支付力度，实现新增财政城市建设资金主要用于中小城镇，实质性地提高中小城镇人口集聚功能[11]。同时，城镇建设用地指标向吸纳人口较多的中小城镇倾斜，引导产业布局向中小城镇转移；用地计划指标要向保障性住房、医疗卫生、教育、社会保障等领域倾斜，提高中小城镇人口承载能力；尽快实施服务业用地与工业用地“同地同价”政策，推动中小城镇服务业发展和乡镇工业转型升级，提高中小城镇吸纳就业的能力。

（四）加大中小城镇的公共基础设施来建设的金融支持和连通

加快设立专项资金，加强中小城市和小城镇基础设施建设，完善公共服务设施；发挥政策性金融的优势，加大对小城镇公共设施、公共服务、城镇民生等公益性领域的金融支持[12]。同时，加快推进特大城市中心城区公共服务功能向周边中小城市和小城镇扩散，用综合交通网络和信息化网络把大中小城市和小城镇连接起来，切实提升中小城镇基础设施联通水平，进而充分释放中小城镇居住证的吸引力，加快我国人口城镇化进程。

[1]迟福林,夏锋等.转型闯关[M].北京：中国工人出版社,2016.

[2]夏锋.从规模城镇化走向人口城镇化--2020:城镇化转型升级大趋势[J].上海大学学报（社会科学版）,2015(7):1-18.

[3]张占斌.用五大理念引领新型城镇化建设[J].国家行政学院学报,2016(1):13-18.

[4]张月华.国外农业人口转移对我国的启示[J].生态经济,2016 (5):143-146.

[5]李子联.人口城镇化滞后于土地城镇化之谜--来自中国省际面板数据的解释[J].中国人口·资源与环境,2013(11):94-101.

[6]姚先国,宋文娟,钱雪亚,李江.居住证制度与城乡劳动力市场整合[J].经济学动态,2015(12):4-11.

[7]张海庆.集体土地登记确权对城镇化的影响[J].财经理论研究,2016,（02）:71-79.

[8]毛志勇,王娟.基于微观视角的农户参与新农合及其福利影响[J].财经理论研究,2016(5):77-82.

[9]迟福林.推进以公共资源配置均等化为重点的中小城镇发展[N].中国经济时报,2014-01-06.

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责任编校：饶 敏

Residence Permit System and Construction
of Small and Medium Sized Cities in Population Urbanization

LI Xu-kaJIANG Zeng-ming CHENG Yu-sheng
（Northeastern University，Shenyang,Liaoning,110819,China）

The residence permit system effectively bridges the gapof household registration system in that it,on one hand,creates identity equality by breaking through identity hierarchy caused by the household registration system; on the other,it effectively makes up for the public services that resident registration system can not cover by highlighting both the service and comprehensive management.To implement the residence permit system on large scale, the key step is to accelerate the development of small and medium-sized towns,and promote the infrastructure construction of these towns.Therefore,this paper proposes to increase investment in public resources of the small and medium-sized cities,improve the public welfare distribution under the administrative hierarchy system,accelerate the reform of tax and land use systems by giving favor to small and medium towns and increase financial aid to public infrastructure construction of those cities.

population urbanization;household registration;residence permit;small and medium-sized cities; public resources

D631.42;F299.21

A

2095-7955（2016）05-0080-04

社科基金项目《新型城镇化背景下中央与地方公共职责分工体系研究》（项目编号：14CGL045)。

2016-09-28

李许卡，东北大学工商管理学院博士研究生。主要研究方向：城镇化；姜增明(1987-)，中国人民大学统计学院风险管理与精算学博士生。主要研究方向:长寿风险管理与养老金精算；陈宇晟（1987-），厦门大学经济学院统计学博士生。主要研究方向：数据挖掘。