超越困境：转型期中国城市邻避设施供给模式重构——基于番禺垃圾焚烧发电厂选址反思

高军波，乔伟峰，刘彦随，陈昆仑

(1.中国科学院 地理科学与资源研究所，北京　100101；2.信阳师范学院　城市与环境科学学院，河南　信阳　464000；

3.南京师范大学　地理科学学院,江苏　南京　210046；4.湖北大学　资源环境学院，湖北　武汉　430062)



超越困境：转型期中国城市邻避设施供给模式重构——基于番禺垃圾焚烧发电厂选址反思

高军波1,2，乔伟峰3，刘彦随1，陈昆仑4

(1.中国科学院 地理科学与资源研究所，北京100101；2.信阳师范学院城市与环境科学学院，河南信阳464000；

3.南京师范大学地理科学学院,江苏南京210046；4.湖北大学资源环境学院，湖北武汉430062)

摘要：伴随着城市发展与社会转型，中国迈入了“邻避时代”，邻避效应及邻避冲突致使邻避设施建设进入困境，阻滞城市社会经济发展和居民生活服务需求的满足。基于广州番禺垃圾焚烧发电厂选址案例解析，发现邻避困境本质源于政府、市场、社会三方内部及其之间利益关系的不协调，唯有基于差异化功能定位的利益协商才是解决邻避冲突的根本路径，通过确立邻避设施建设以增进公共服务为目标，组建政府主导、多元参与、共同治理的主体网络，构建嵌入式网络化的供给机制，重构出转型期邻避设施建设的政府-市场-社会多元协同治理模式，给政府、社会、市场搭建一个开敞、互动、协商的载体和平台，引导不同主体的诉求表达、利益协商和服务治理，以超越转型期城市邻避设施建设困境，实现邻避设施有效供给。

关键词：邻避困境；邻避设施；供给模式；重构；广州番禺

一、引言

随着城市化进程加快、经济发展和社会进步，中国迈入了“邻避时代”：一方面城市发展、居民生活对污水处理厂、垃圾焚烧厂等邻避设施需求比以往任何时候更多；另一方面，全媒体时代到来及公民社会的崛起，使公众具备更丰富的知识、便捷途径，以更有力量的形式抵制邻避设施的建设；形成了邻避设施建设—民意抵制—相互博弈—事件升级—政府妥协—项目延期迁建或停止的演进模式，导致邻避设施建设进入“困境”。如何突破邻避困境，以适应城市发展需要和居民生活的公共服务需求，是政府部门及科学研究面临的实际问题。

邻避设施是指具有负外部效应的公共设施(如垃圾中转站、污水处理厂、垃圾焚烧场等)。邻避设施虽为城市社会经济运转和居民日常生活服务提供了重要的物质保障，但因其效用为广大区域公众所共享，负外部效应却仅由设施所在地居民所承受，从而遭到临近居民的反对和抵制，由此产生了“邻避效应”[1]。美国于20世纪80年代进入“邻避时代”，直接原因也是公众对建设厌恶型基础设施强烈反对[2]。在解决方案上，希利(Healey) 基于规划理论视角在1997年提出“协作规划”，以规划为工具实现社会公正、环境可持续以及创造城市的经济效益[3]。安塞尔和加什(Ansell and Gash)强调通过合理的制度安排与程序设计构建良性互动的框架，认为邻避设施规划顺利实现有赖地方政府与公众之间良性互动[4]；在实践上需要健全有效的公众参与制度，构建以志愿和竞争程序为主、以补偿措施为辅的邻避设施建设方式[5-7]。

始于1978年的社会经济体制多重转型，改变了中国邻避设施建设的主体结构及相应的制度设计，政府、市场和社会作为独立利益主体参与其供给过程，驱动转型期城市邻避设施供给模式根本演变[8]。目前，邻避主义已随城市发展成为我国广受关注的新型社会现象[9]。现有研究以事件追踪的形式探讨了垃圾焚烧发电厂、磁悬浮工程等邻避设施建设及其邻避现象[10-11]，其中以垃圾焚烧发电厂为主。国内研究表明邻避主义产生并非仅仅出自私心理，还源于对房产价值、个人安全及社区宁适性受到威胁的担忧，其成因可概括为心理因素、经济因素、信任危机、公平公正问题四个主要方面，但公众最不能接受的是政府对公众意愿的漠视，致使知情权、参与权得不到保证[12-13]。中产阶级是抵制邻避设施主要力量，态度坚决地维护自我价值和自身权益[9]。在解决方案上，制度环境与政策措施被认为是理解邻避困境的核心，以工程技术手段减少负外部性并不行之有效，寄希望公众自愿牺牲利益的设想在利益多元化背景下也很难实现[11,14-15]。城市规划领域健全的制度环境，以及政府与公众良性互动是缓解公众邻避情节的最直接和最有效的方式，地方政府避免规划决策中的绝对权力，公众也需学习和承担社会责任，同时辅助经济上合理回馈和补偿机制[16-18]。总体上看，在一个社会参与日益发达的时代、一个利益多元化的时代，中国的邻避运动还将继续，探索有效途径，缓解或消除邻避冲突，实现经济发展、社会进步和公共福利是现有研究的共识。

综上，国内现有邻避冲突追踪集中于政府、公众以及二者矛盾关系研究，对转型期背景下城市治理模式变革及企业与政府或公众乃至三者间系统逻辑关系关注不足，以致邻避冲突的整体解决机制研究仍非常缺乏，不能为地方政府的“邻避无意识状态”[19]提供理论阐释和现实建议。因此，基于中国社会经济体制综合变革背景，文章以番禺垃圾焚烧发电厂选址为例，紧扣邻避设施公共物品特性，从城市治理模式变革及邻避设施供给主体及运行机制环节剖析邻避设施供给特征及失败机理，并系统重构转型中国城市邻避设施供给模式，以期为邻避困境探索超越路径。

二、番禺垃圾焚烧发电厂选址特征及失败机理

(一)番禺垃圾焚烧发电厂选址区位及事件过程

番禺地处珠江三角洲腹地，位于穗港澳“小三角”的中心位置，水陆交通便利，是广州“南拓”轴的城市发展副中心；2000年来，番禺房地产和旅游业发展迅速，境内既有由华南新城、碧桂园等时尚商住楼盘构成享誉全国的“广州华南板块”，也是广州最大的中产阶级居住区；又有长隆旅游度假区、莲花山、宝墨园等国家级旅游景区。番禺垃圾焚烧发电厂选址拟定于大石镇会江村，位于番禺区大石镇西北角，现状是一个简易垃圾填埋场(图1a)，占地200亩，三面环山。一条约6m宽的村道从垃圾处理场前通过，连接会江和谢村。垃圾处理场已于2007年停止使用，现仍有大量未有处理的固体垃圾和废液，杂草蔓生。垃圾处理场周边300m没有居民区，但有几座简易工棚散落在垃圾处理场的西面和南面，从事作坊加工；在北边和南边500m处的村道两旁，有成片的加工企业和仓储分布。1000m之外，布局着诸多的学校、养老院、居住区及旅游景点，其中尤其以高档楼盘居多，周边居民高度关注且强烈反对垃圾焚烧发电厂选址(图1b)。

图1　垃圾焚烧发电厂选址区位

番禺垃圾焚烧发电厂选址事件起源于2000年番禺市政园林局组织编制《番禺区生活垃圾处理系统规划》，该规划于2001年通过专家评审，并在2002年番禺人大常委会审批通过。2003年，番禺区规划局编制了《广州市番禺区凌边生活垃圾综合处理厂项目建议书》，选址石基镇凌边眉山，着手生活垃圾综合处理厂的筹建，但遭到当地居民和广州市规划局的反对，理由是选址靠近大学城二期工程，不予颁发用地许可证。垃圾焚烧发电厂在2006年重新选址于番禺大石会江，获得广州市规划局批准，并于2008年8月通过选址用地调整。2009年9月，广州市政府发布《关于番禺区生活垃圾焚烧发电厂项目工程建设的通告》，大多数周边居民第一次得知垃圾焚烧发电厂的即将坐落于居住区周边，质疑政府公共决策机制和选址的合理性。随着社会关注度增加，政府态度发生松动，并与居民展开互动，随后宣布项目选址将重新论证，并开展全区垃圾处理大讨论，探索更加科学、环保的垃圾处理方式。12月20日，番禺区宣布番禺大石会江垃圾焚烧发电厂项目因在环评阶段受到大多数人的反对而停止，相关项目合同同时废止。

(二)番禺垃圾焚烧发电厂选址的相关利益主体及其角色-态度

番禺垃圾焚烧发电厂的利益相关者可以分为直接利益相关者和间接利益相关者两个层次，其中直接利益相关者主要包括地方政府、附近楼盘业主及居民、投资主体及周边企业；间接利益相关者主要有新闻媒体、人大代表及社会组织(如非政府组织、非营利组织等)。各利益相关者在垃圾焚烧发电厂建设过程中所面临的情景不同，行动逻辑和关注重点也存在差异。

1.地方政府的角色-态度

番禺垃圾焚烧发电厂设施建设过程中涉及到的地方政府部门有广州市、番禺区政府及会江、谢村两个村委会。基于行政级别差异，广州市和番禺区政府组织国土部门、规划部门、市政园林部门组织选址立项、论证和实施，并负责项目招标、选择投资运营企业并签订特许经营协议；谢村和会江村委会是虽是该项目的直接利益相关方，但由于级别层次较低，对垃圾焚烧设施建设的决策过程也只能被允许有限参与。在对待垃圾焚烧发电厂选址态度上，市、区两级政府认为番禺在广州城市“南拓”轴线上，人口和产业规模增加迅速，对现有生活垃圾处理设施产生巨大压力。基于“番禺垃圾必须在番禺处理”原则，为了避免“垃圾围城”，政府认为必须尽快在番禺建设新的生活垃圾处理设施。由于垃圾焚烧发电被认为是较为清洁环保的处理措施，是国家政策鼓励项目，所以政府认为在番禺建设垃圾焚烧发电厂是有必要的，且选址也较为合适(专栏一)。

2.周边居民的角色-态度

周边居民是受垃圾焚烧发电厂环境影响最直接利益群体，包括华南板块业主、原住村民及外来人口三种类型。在项目立项、选址及环评的初期阶段，周边居民被政府的垄断机制排除在决策圈层之外，公民知情权被忽略和剥夺。在得知垃圾焚烧发电厂选址会江之后，周边居民迅速通过不同的方式向政府表达反对意见，质疑政府在公权行使中的决策机制，请求公众参与，支持推行更加科学合理的垃圾处理方式，对政府决定重新审视和评估选址、建立科学民主的政府决策机制有着巨大的推动作用。

周边居民对选址的反对意见是一致的。但基于自身条件限制及受影响程度差异，不同类型的居民在反对垃圾焚烧发电厂建设过程中的行动方式和作用不一样。首先，华南板块是广州最大的“中产阶级聚集区”，楼盘业主大多属于高素质、高收入的专业人士，对垃圾焚烧发电厂选址的反对行动最早、最敏感也最强烈，行动方式最为多样化。他们通过网络讨论，逐步从虚拟空间走到现实社区，组织集会、签名抗议(图2)，向相关的政府部门表达反对，请求重新评估选址，并希望政府推动如终端分类等更加科学、环保的垃圾处理方式，共同维护优美环境家园。

图2　选址周边居民的抗议标语(笔者摄于2009.11.29)

其次是原住村民，他们的主要表达方式是向村委会干部反映，表达不满，并质疑村委会的决策过程是否存在“暗箱操作”和寻租。但在访谈中发现，虽然原住村民不满市政府、区政府忽视他们利益诉求，但却表现出一种“自抑”愤怒的特征，如认为是因为自己学识太浅，上级政府只与村领导沟通等，导致原住村民对选址反对行动不如华南板块业主强烈。最后是外来人口，对垃圾焚烧厂选址的反对声音最弱，这也是与其“局外人”的身份相一致的，在表达对当前选址的不满的同时，更多时候表现出“看热闹”特征。如一位来自四川的务工大叔说他和工友们下班后都会去会江村委会前小广场“休息”，“这几天很多人在那里发传单，挂布条，村干部也出来讲话，很热闹”。

3.相关企业的角色-态度

与番禺垃圾焚烧发电厂建设有直接利益关系的企业有两类，分别是垃圾焚烧发电厂投资企业和周边房地产企业。基于不同的利益实现方式，这两类企业在垃圾焚烧发电厂建设过程的功能角色及态度呈对立态势。投资企业在获取特许经营授权之后，通过政府补贴和经营收益而获取投资回报，投资企业是城市公用事业市场化的直接推动力量和收益主体。同时也是在利益驱动下，投资企业会不断寻找“权利寻租”机会，影响政府公权行使的价值导向，甚至危害公共利益行为。垃圾焚烧发电厂选址对华南板块楼盘房价有着重要的负面作用，引起华南板块房地产开发企业的反对。出于共同的利益取向，房地产企业与楼盘业主及周边居民结成“暂时同盟”，共同反对垃圾焚烧发电厂选址推进。

投资企业对垃圾焚烧发电厂建设的态度是坚定支持且迅速推动。广日(电梯)集团在获取广州市未来25年生活垃圾终端处理专营权之后，与广州诚毅科技开发有限公司合资成立广州环保投资公司，并组建广州禺山环保能源有限公司，负责番禺生活垃圾焚烧发电厂的投资建设、运营管理和维护(图3)。垃圾焚烧发电因其对环境影响而遭到质疑的时候，广日集团主动通过媒体从技术控制的程序和效果方面给予解释，试图消除对居民

图3　番禺垃圾焚烧发电厂投资结构

对垃圾焚烧发电的环境污染疑虑(专栏二)，希望将番禺打造“全国最大的垃圾焚烧发电产业基地”。房地产企业反对垃圾焚烧发电厂建设，但避免与政府决策直接“碰撞”，其主要措施是一方面采取支持业主行动的方式。另一方面是通过举办“房地产论坛”，邀请知名人士现场说法，渲染番禺未来发展蓝图，坚定购房者信心，稳定楼市，试图将垃圾焚烧发电厂建设负面影响降到最低。

4.新闻媒体的角色-态度

在社会经济综合变革背景下，拥有话语权的中国新闻媒体成为社会转型重要推动力量，越来越从工具性的“喉舌”向社会“公器”转变。新兴媒体的运用，成为周边居民反烧反建诉求表达的最重要平台，也促进了社区业主组织和动员。同时，新闻媒体的深入报道也是公众一个环保教育的过程，增强抗议行动的博弈能力，构成对政府公共决策的外部压力，是推动政府公共政策调整的最重要因素之一。

在对番禺垃圾焚烧发电厂事件的报道态度上，新闻媒体态度出现分化。总体上看可以分为“保守的本地官方媒体”和“市场化的城市精英媒体”两类。“保守派”媒体包括广州日报、番禺日报及广东电视台等，他们的报道观点与广州市、番禺区政府具有高度一致性，是政府的“喉舌”，这也是官办媒体的使然。“市场化的城市精英媒体”包括南方都市报、新快报、羊城晚报等，他们更多的是全面反映番禺业主及居民对垃圾焚烧发电厂选址的真实想法及诉求，在对政府公共政策构成压力的同时，也通过国内外垃圾焚烧处理发展历史及现状、垃圾处理与环保等问题的深入报道，起到知识启蒙与引导民意的作用，提高业主认知水平，“反哺”了居民的抗议行为，并逐步将与政府的互动博弈行为推向高潮。此外，中央电视台和人民日报的全面客观报道，体现了高层政府对公共事件的态度，即希望通过“纳入有限的参与来化解转型时期剧烈的社会矛盾”，对番禺华南板块居民的抗议行为具有肯定和支持作用。

5.人大代表的角色-态度

我国人民代表大会组织制度决定人大代表应作为公民意见领袖。在番禺垃圾焚烧发电厂选址过程中，基于不同的利益相关程度，部分番禺区和广州市的人大代表所表达意愿及其事件角色也不同。番禺区人大代表观点基本于政府一致，完全支持政府的做法，对问题解决不曾提出建设性推进方案。部分市级人大代表的观点相对客观，如提出垃圾处理“属地化”原则等，并能推广到其他公共事业管理问题上，建议政府重大民生问题必须“公示”，且不能“走过场”。市级人大代表较客观立场、较高层次的视角对于推进转型期政府转型具有重要意义。

市、区两层级人大代表在番禺垃圾焚烧发电厂建设态度上存在显著差异，核心集中在对政府决策的认同上。区人大代表两次上书区政府，要求推进垃圾焚烧发电厂建设，与政府意见一致，但事后却说其上书“并未征求公众意见”，且认为“征求意见是政府的事情”，“知道政府在搞这个事情就上书推进”，表现出明显的盲目和对政府的“依附”特征。市人大代表(包括部分市政协委员)重在对政府行政机制程序的问责，认为重大民生问题必须进行公示和听证，且要真正给予公众表达诉求的机会，而不能“走过场”(专栏三)。但整体来看，市、区两级人大代表都未深入参与垃圾焚烧发电厂事件，其代表公众诉求、协调政府与公众之间关系的职责并未体现出来。

综上所述，政府、企业及周边居民是垃圾焚烧发电厂项目的直接利益相关者，而新闻媒体和市、区人大代表对此项目的进展起到重要的间接作用。直接和间接利益相关主体以垃圾焚烧发电设施建设为矛盾焦点构成一个行动网络，而其冲突根源在于政府(广州市、番禺区)、市场(投资企业、相关企业)、社会(周边居民、新闻媒体、人大代表等)三方内部及其之间的角色定位与利益关系不协调。不同利益相关主体的功能态度及行动逻辑如图4所示。

图4　番禺垃圾焚烧发电厂项目利益相关主体及逻辑关系

(三)番禺垃圾焚烧发电厂选址特征及其失败机理

1.番禺垃圾焚烧发电厂选址特征

(1)市、区政府垄断选址决策

政府决策垄断主要表现在垃圾终端处理特许经营授权和番禺垃圾焚烧发电厂的选址决策的过程中。根据国家原建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》(2002)和《市政公用事业特许经营管理办法》(2004)规定，城市公用事业特许经营，应当遵循公开、公平、公正和公共利益优先的原则，进行公开招标，对竞标者的设施、设备、从业经验和业绩都有要求，必须经过公众质询和公开答辩，才能确定特许经营权的授予对象，且要将中标结果向社会公示，时间不得少于20天。但广州市生活垃圾的特许经营权的授予没有经过招标、质询和社会公示，而市政府却解释说此举是广州打造垃圾焚烧产业的“战略部署”(吕志毅)，难道城市产业发展就可以不遵守国家政策和法规吗？另外，番禺垃圾焚烧发电厂从 2004 年确定选址、2006年通过审批、2009年开始征地，5年中广州市政府没有召开情况通报，没有听证，仅有市、区两级政府的市政管理、规划、国土部门主导完成，项目决策过程中的政府垄断特征显著。

(2)公众参与、诉求表达及监督机制集体失效

生活垃圾综合处理设施是城市公共服务设施的重要组成部分，其有效供给是维护公众利益所在，也是地方政府的职责所在，公众与政府僵局之所以出现，是因为常规民意表达路径的缺失和政府决策机制的垄断剥夺了公众参与机会。根据我国人民代表大会组织制度，人大代表作为公民意见领袖，职责在于表达公众利益和诉求，批评并监督政府改进工作，协调两者之间关系，实现良性互动，维护公共利益。但在番禺垃圾焚烧发电厂选址过程中，这一制度化的民意表达路径出现堵塞和扭曲(专栏三)。事实证明，民生工程并不一定符合“民心”，“民心”工程也不一定反映“民意”。所以，人大代表忽视公众意见的反馈、公众诉求的表达，导致我国制度化的公众民意表达机制扭曲和失灵。结果是人大代表“不代表”或“代表不了”公众诉求，以致居民意愿无法表达，加剧公众对政府的不信任及政府公信力的缺失。

(3)法定程序的“越轨”执行

番禺垃圾焚烧发电厂选址法定程序中的“越轨”行为主要表现在如下三个方面：首先，广州市政府在垃圾终端处理特许经营的授权、垃圾焚烧发电厂选址及环评过程中，都没有对社会进行公示，更没有引导公众参与和监督；其次，按照正常程序，在取得规划部门项目选址意见书后的一年内，获得国土部门的用地预审才是有效的，但番禺垃圾焚烧发电厂的用地预审是在获取项目选址意见书两年半后才领取，实质上是一个无效的用地预审；最后，地方政府在项目环评结果还没有出来之前就对选址地开始征地和征地补偿，这是强权违规行为。

(4)利益寻租阴影和政府的企业化行为

番禺垃圾焚烧发电厂选址引发争议与招标决策不公开、产业准入门槛不透明因素密切相关，被蒙上利益寻租阴影。广州市垃圾终端处理项目被授权给广日集团特许经营，特许经营期25年*2007年，广州市国资委向广州市政府递交《关于支持广州广日集团发展环卫装备产业的请示》，广州市政府于2008年发布了“穗府[2008]39号”文件，确认将广州全市生活垃圾终端处理特许经营权授予广日集团，特许经营期25年。。广日集团又与其他公司成立合资子公司进行番禺垃圾焚烧发电厂的运营(图3)，且所有参与公司中，均没有垃圾焚烧发电处理的经验。因为垃圾焚烧发电的利润主要来自政府的垃圾处理补贴和发电盈利，利润稳定且有保证，在政府不公开运营商选择程序，并没有给出合理的说明和解释背景下，引发周边民众质疑，被当作利益寻租的重要依据。

广日集团是广州国资委直属的国有企业，在国家鼓励垃圾焚烧发电推广和环保总局将垃圾焚烧发电项目环境影响审批权下放到地方(环发(2008)82 号文件)的背景下，广州将未来25年垃圾终端处理特许经营授予广日集团，目的是使地方政府的垃圾焚烧发电补贴仍流回政府，并在政府的支持下，共同做大做强垃圾产业，打造全国最大的“垃圾焚烧设备基地”。政府公权和资本在基于追逐垃圾焚烧发电丰厚利润而结合一起，共同推动垃圾焚烧产业的发展(图5)。由此可见，政府将公权作为追求利润手段，忽略公众的利益，排斥市场竞争，带有明显计划经济体制痕迹，是一种典型的企业化行为。

图5　广州政府与投资企业之间的“伙伴关系”

2.番禺垃圾焚烧发电厂选址失败的逻辑机理

虽然增加垃圾处理设施是广州市和番禺区经济社会发展必然选择，也是避免“垃圾围城”、维护民生的需要；但城市政府基于其企业化行为，将公权与资本相结合，企图通过市场资本运作实现对社会公共利益的维护，这种由政府和企业主导下的“公私伙伴关系”抛弃了公众诉求和意愿，表现为政府在番禺垃圾焚烧发电厂供给决策机制中的垄断，剥夺了周边居民及其他社会公众意愿表达和决策参与机会，并且政府在法律执行程序上的“越轨”行为，使整个决策过程蒙上利益寻租的阴影，导致公众对政府行为的不信任，使政府的权威和公信力受损，加剧公众抵制政府决策行为，导致垃圾焚烧发电厂选址项目的最终失败(图6)。

图6　广州番禺垃圾焚烧发电厂选址失败逻辑机理

(四)基于番禺垃圾焚烧发电厂案例的邻避设施供给模式

番禺垃圾焚烧发电厂建设的预计流程整体上包括规划决策和建设-运营-移交两个部分(图7)。其中，在供给决策层，广州市政府与广日集团组成了一个“决策黑箱”，并以授权企业申明的方式宣布特许经营权的授予；作为市场参与主体，投资企业本无参与城市公共服务供给决策的资格，但基于地方政府与投资企业共同利益追求的“伙伴关系”，投资企业成为公共服务设施供给决策层的主体部分。因此，如图7所示，在番禺垃圾焚烧发电厂选址决策、建设到运营的整个过程中，全程参与的相关利益主体不是地方政府、不是周边居民，更没有行业协会或环保组织，全程参与主体只有投资企业。正是垃圾焚烧发电设施的供给决策过程缺少公众参与，尤其是周边居民及相关利益群体的诉求被忽视，激起公众维护自身权益及民主决策愿望和行动，加上政府自身决策过程的越轨与偷步行为，最终导致城市邻避设施供给失败。

图7　番禺垃圾焚烧发电厂选址模式

三、超越困境：转型期城市邻避设施供给模式重构

(一)供给目标重设：透明有效地增进公共服务

在社会转型及城市治理模式背景下，城市政府发挥作用的行政生态环境及目标发生变化，创造更大的经济效益、更多GDP增长和就业机会不应再是包括邻避设施在内的各种大规模公共服务设施投资的主要目标。在邻避设施供给上，城市政府目标就是以公众需求为导向，以更加灵活的行为模式履行供给职能，协调政府、企业、公民和社会组织共同参与城市邻避设施的建设，保证邻避设施供给决策和实施过程要实现公开、民主，动员社会公众参与，尊重公众利益诉求并保障公众利益表达机制，搭建相关利益群体平等协商的平台，更加透明、有效地增进公共服务供给。

(二)供给主体重组：政府主导、多元参与、共同治理

番禺垃圾焚烧发电厂选址表明，在城市经营模式下，政府与市场相结合垄断城市邻避设施供给，导致政企合谋的利益导向，引发政府职能错位。城市治理模式就是要通过城市政府(市区村多层级)、企业(投资企业、相关企业)和社会(公众、社会组织、新闻媒体、非营利组织)之间的对话和集体活动，结成伙伴关系，共同完成城市公共服务设施有效供给。在多元的城市治理模式中，城市政府依然是城市治理的组织者和引导者，一方面要通过公共部门改制、放权给非营利组织、在制定公共政策时强调公共参与等方式培养社会组织，培育市民社会；另一方面，引入公众参与，强化对特许经营授权的监督。在政府、市场和社会关系上，引入嵌入式关系协调模式，即同时关注政府-市场、政府-公民及社会组织两类关系，既要引入市场机制，利用市场精神提高服务设施的供给效率，又要强调公民参与及公众需求导向，协同治理，保证邻避设施供给过程及结果的公平、公正。

(三)供给机制重构：构建嵌入式网络化的邻避设施供给机制

在城市治理模式下，城市政府、企业和非营利组织及公民组成城市治理网络，是城市邻避设施供给主体。其中政府是主导力量，通过嵌入非营利组织志愿精神追求公益和私营部门高效率追求利润的功能特征，在提高城市公共服务设施供给效率同时，保证公民对服务设施需求意愿的表达和满足，维护社会公平。城市治理模式下邻避设施供给作用工具主要包括经济、行政手段和公众参与，其中公众参与是服务设施供给的核心手段，通过公众参与机制表达公众的服务设施需求和利益保护诉求，基于需求导向的设施供给保证社会公平，并通过选择合适的供给方式保证设施的配置效率，实现经济社会发展和增进城市服务的目标(图8)。

图8　 政府主导嵌入式网络化的城市邻避设施供给机制

(四)综合供给模式重构：政府-市场-社会多元协同的治理模式

基于公众需求导向的城市邻避设施供给模式创新集中在供给主体结构重组和重构供给机制两个方面(图9)。在主体结构上，构建政府主导下市场、社会共同参与的“多中心”供给主体结构，政府通过引入竞争机制以提高供给质量和效率。而社会群体及非营利组织的供给参与，对政府和市场参与下的邻避设施供给给予需求方向引导，促进公共服务设施供给公平。

图9　政府-市场-社会(G-M-S)

在供给决策机制上，首先是建立基于公众需求导向的科学民主决策机制，构建和完善人大代表制度、非营利社会组织等不同利益主体的利益表达渠道，切实反映公众需求，这是邻避设施供给科学民主决策的关键；其次，明晰城市邻避设施的公益性特征，政府在其供给过程中具有完全或绝对主导作用，公众参与在于合理表达诉求和监督，政府职责在于有效引导和满足服务需求；最后是加强体制内外监督，完善公众参与机制。充分运用间接、动态管理等手段，对多元协同治理模式下的邻避设施供给进行全息监管。同时适应开放性社会趋势，引导和完善公众参与，包括设施供给决策、规划建设、运营管理的全程参与，使公众能更加有效地表达需求和监督政府及企业的城市邻避设施建设过程。

四、结论

对正处于快速城市化和深刻社会转型的中国，随着市场经济的深化及后单位时代的到来，社会内部迸发出诸多不同于政府和市场的多元利益诉求，主体多元、利益分化格局日趋成形，且维权意识的苏醒助推邻避运动日渐高涨。因此，转型期我国基于城市邻避设施建设而兴起的邻避运动是不可避免的，如何引导以规避邻避困境至关重要。本文基于广州市番禺区垃圾焚烧发电厂选址案例的系统剖析，认为邻避困境本质上是相关主体利益不协调的过程，在社会转型、利益多元化的当前阶段，唯有基于差异化功能定位的利益协商才是解决邻避主义的根本之道。通过供给目标重设、供给主体重组和供给机制重构，确立邻避设施建设以增进公共服务为目标，组建政府主导、多元参与、共同治理的主体网络，构建嵌入式网络化的供给机制，最终实现转型期邻避设施建设的政府-市场-社会(G-M-S)多元协同治理模式，给政府、公众、企业搭建一个敞开、互动、协商的载体和平台，引导不同主体的诉求表达和利益协商，以超越转型期城市邻避设施供给困境，实现邻避设施的有效供给。

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(本文责编：王延芳)

Beyond Predicament：the Provision Patterns Reconstruction

of NIMBY Facilities in Transitional China：Reflection of Site Selection of

Incineration Power Plants in Panyu，Guangzhou

GAO Jun-bo1,2，Qiao Wei-feng3，LIU Yan-sui1，CHEN Kun-lun4

(1.InstituteofGeographicSciencesandNaturalResourcesResearch，CAS，Beijing100101，China；2.SchoolofUrbanand

EnvironmentSciences，XinyangNormalUniversity，Xinyang464000，China；3.SchoolofGeographyScience，NanjingNormal

University，Nanjing210046，China;4.SchoolofResourcesandEnvironmentScience，HubeiUniversity，Wuhan430062，China)

Abstract：With the urban development and social transformation，China entering NIMBY society，NIMBY effects and NIMBY conflicts make NIMBY facility construction meet predicament，which blocks the urban socio-economic development and urban residents’ demand of public services.Based on the systemic analysis of socio-economic characteristics and the change of provision patterns of urban public service，combining the case of site election of incineration power plants in Panyu，this paper think the NIMBY predicament results from the uncoordinated interests among government，market and public，and the best way should be their interests negotiation based on the different function position for the NIMBY predicament solving.Finally，this article reconstructs a provision pattern of NIMBY facilities in transitional era by resetting supply target，reorganizing provision supplier，and rebuilding supply mechanism，which builds a open and interactive platform for negotiation among government，market and public，leading demands expression and interests negotiation to surpass dilemma and to realize the effective provision of NIMBY facilities.

Key words:NIMBY predicament；NIMBY facilities；provision patterns；reconstruction；panyu district Guangzhou city

作者简介：高军波(1979-)，男，河南罗山人，信阳师范学院城市与环境科学学院副教授，中国科学院地理科学与资源研究所在站博士后，研究方向：城市地理与城乡转型。通讯作者：刘彦随。

基金项目：国家自然科学基金(41401171、41130748、41471143)、教育部人文社科基金(11YJC840011、14YJCZH028)资助项目。

收稿日期：2015-11-19修回日期：2016-01-10

中图分类号：C915

文献标识码：A

文章编号：1002-9753(2016)01-0098-11