我国跨界危机府际协作治理存在的问题及其对策

2016-03-03金华

信阳师范学院学报（哲学社会科学版） 2016年3期

关键词：困境

金　华

(江苏师范大学法律与公共事务学部，江苏徐州 221116)

·政治学研究·

我国跨界危机府际协作治理存在的问题及其对策

金华

(江苏师范大学法律与公共事务学部，江苏徐州 221116)

摘要：现代社会风险的不确定性使得各种危机频发。跨界危机跨越了行政边界、功能边界及时间边界，并成为现代具有高度复合型、复杂性的常态社会危机。传统行政区划下各自为政的观念使得跨界危机治理走不出集体行动的困局。跨界危机治理是一项系统而复杂的工程，亟须扭转各自为政、以邻为壑的理念，加强府际协作，整合各级政府资源以形成协作合力，通过利益共享与补偿机制的建立、府际合作制度化建设以及府际信任资本的培育，提升跨界危机治理整体绩效，是应对跨界危机治理集体行动困局的有效措施。

关键词：跨界危机；府际协作；困境；破解路径

伴随区域一体化，跨区域、跨部门及跨领域的危机频发，以及由此引发的不可分割的外溢性、复杂性及公共性，使得地方分治、各自为政的理念日显捉襟见肘，消减了政府治理成效。跨界危机具有高度不确定性、风险性和复杂性，超越任何单一政府的治理能力范畴。要提升跨界危机治理成效，必须整合各级政府部门资源以形成治理合力。

一、府际协作——跨界危机治理之必然选择

公共危机的跨界性、资源的稀缺性和相互依赖性、公共物品的外溢性以及旧有行政区划积弊，决定了任何单一组织跨界危机治理难免陷入独木难支的困境，府际协作治理成为提升跨界危机治理绩效的必然选择。

(一)公共危机的跨界性

在相对封闭、联系较少的社会，府际依赖程度较低，公共事务的管理尚可拘囿于单一的行政区划内，单一政府的低成本、高效率治理尚有可能实现。伴随区域一体化进程，社会运行机制发生日新月异的变化，诸多公共议题与公共问题跨区域、跨部门、跨领域，趋于同质化、复杂化。生态环境的恶化、地区间的恶性竞争、资源的过度开发及边界群体性事件等区域危机频发，表现出明显的跨界性。跨界危机治理超越任何单一的行政组织和行政区划的能力范畴，传统的地方分治模式难以适应日益复杂的公共管理需求。府际协作治理成为跨界危机高效治理的必然选择。一方面，伴随生产要素的频繁流动，府际协作治理有效避免跨界危机治理中公共设施重复建设和资源浪费，更有利于区域资源的优化配置和资源效用的最大化；另一方面跨界危机府际协作治理，便于利用区域地缘优势，共同行动，增强集体效应，实现利益共享与责任共担，使各主体走出相互扯皮的合作困境成为可能。府际协作形成治理合力，从而提升跨界危机治理成效以及区域整体竞争力。

(二)公共物品的外溢性

公共产品的使用及公共服务的供给具有非排他性及非竞争性，在特定的行政区划或组织内部供给会产生正外部效应。大部分跨界危机不可避免造成负外部效应。以区域生态危机为例，流域问题、雾霾治理及环境破坏具有极大的外溢性。各地政府在本位主义驱动下，对于跨界危机治理的正外部性不愿利益共享，而对危机负外部性却逃避责任。只愿享受治理成效而不愿承担治理责任的理性经济人行为，造成府际间恶性竞争和重复建设，导致公共资源浪费及治理成效甚微，与经济可持续发展背道而驰。府际协作为提升跨界危机治理资源优化配置提供了有效工具。府际协作加强了政府各部门和机构的互动合作，对于外溢性的跨界危机，一方面加强对受害者的权利救济和法律保护，另一方面，通过府际间的责任追究、成本分摊约束和规制负外部效应溢出。对于跨界危机治理的正外部效应，鼓励合理的利益共享，有效减少资源浪费和重复建设，实现跨界危机府际协作效用的最大化。

(三)公共资源的稀缺性

任何行政组织的存在和发展都必须依赖于一定环境下的资源，而资源的稀缺性决定任何行政机构只能以有限的资源应付跨界危机治理，极有可能延误危机治理的黄金时间。各自为政、分地而治的思想忽略了府际间资源的依赖性。单一治理主体“不可能获得相关公共问题的所有信息，不可能有处理信息的完备能力，也不可能绝对理性地进行决策选择”[1]。既然任何单一治理主体面临跨界危机不具有完备的地缘优势、信息资源、人力资源及充足资金，就必须形成府际协作合力，通过各级政府部门和机构之间的互助与合作，实现资源支持、资源共享，提升资源使用的效率，实现区域利益和治理绩效最大化。资源稀缺性和相互依赖性是政府内生的有限理性，通过府际间资源输送与支持可以有效弥补自身资源短缺与不足。政府资源的稀缺性和相互依赖性亦是驱动跨界危机府际协作治理的基本要素。

(四)行政区划的积弊

“传统官僚体制还有一个特点是对专业技术的崇拜和依靠条块分割的‘鸽笼式’的专业化单位来解决不断出现的新老问题。这就导致了‘鸽笼’的无休止扩大。部门与部门重叠，机构与机构交叉，最后形成了官僚主义的大迷宫”[2]。传统危机治理局限在特定的行政区划内，积弊已久。一方面传统条块区划分割引发了严重的地方本位主义，管理模式僵化、政府碎片化、职能空洞化，缺乏整体性与协作思想；另一方面，行政区划的僵化、封闭及迟缓造成跨界危机的外溢且无人担责的困局。府际协作倡导的是区域各治理主体的平等、协商及互信，通过各级政府部门各机构的协作产生整体效应，破解单一主体面对跨界危机治理独木难支的困境。“在多元治理主体并存的条件下，如果社会治理的开放性决定了某一个治理主体主宰、支配和控制其他治理主体是一种不合理的现象，那么，治理主体间的平等互动和合作就是一种必须加以接受的治理模式”[3]。因此打破旧有行政区划的束缚，倡导区域整体性治理，形成彼此信任、协商自愿、地位平等的府际协作关系，对提升跨界危机整体效能具有积极意义。

二、我国跨界危机府际协作治理存在的问题

“跨界危机的治理坚持公共利益至上的原则，公共利益最大化是有效治理跨界危机的逻辑起点和本质要求”[4]。跨界危机治理是一项系统而复杂的工程，实现公共利益最大化急需各政府部门和机构的通力协作。而我国现有的府际合作大多建立在领导人的承诺之上，缺乏制度化的合作机制和沟通渠道，一旦领导人变更，不免陷入人走政息的局面，跨界危机府际协作治理便失去既有效力。现有的危机管理体系难以满足危机治理的需求，条块分割、各自为政、以邻为壑，难以实现效用最大化和集体效应。缺乏法律效力和稳定性的府际协作，加上各治理主体之间利益博弈、府际协作机制及信任资本的缺失，跨界危机府际协作治理难免陷入僵局。

(一)利益竞争博弈凸显

各级地方政府作为其辖区内独立理性的经济人，有其独特的利益结构和利益视角，实现地区利益最大化是其跨界危机治理的逻辑起点。利益之争亦成为府际合作的核心，而不当竞争造成的利益不均衡则是严重掣肘府际协作达成的关键因素。利益共享机制的缺乏使得各个危机治理主体不顾区域整体利益而极力避免地方利益在合作中外溢。“地方政府间无效率的非合作博弈对社会与国家的整体利益造成了很大的威胁，也使得博弈双方陷入了低水平恶性竞争的‘囚徒困境’，导致了同级地方政府间关系恶化”[5]。同级政府间“特别是在地理位置相近、经济实力相当、政治影响相仿的同级政府之间，往往围绕政策、公共资源、公共服务展开排他性的竞争和博弈，形成各自为政的局面”[6]。跨界危机治理需要各政府部门和机构实现利益共享，谋求地方利益的本位主义是以区域整体利益和资源内耗为代价换得地方政府的局部和短期利益，任何追求局部利益的短期行为都会使跨界危机治理处于被动局面。各自为政、分地而治的权责不清行为，在跨界危机治理中容易出现责任推诿，使得危机处理资源难以整合达到最佳效用。

(二)制度化府际协作机制的缺失

稳定的组织机构和制度化的合作机制是跨界危机协作治理成功的保障。在现行的跨界危机治理中，府际合作组织松散，规范化、制度化的合作机制缺失。现有的府际合作形式单一，采用会议制度、集体磋商、单项合作等形式，缺乏成熟的组织运行机制，导致区域合作机构执行力和协调力低下。一方面，府际合作组织形式松散制度化程度较低，缺乏稳定性，既没有发挥持续效应的功能性组织机构，亦没有制度化的决策议事机制。大多数府际协作的达成依靠领导人的承诺驱动，一旦领导人更替，协作机制便成空谈，不免陷入人走政息的怪圈，即便协作能够延续，其效力却因缺乏法律保障和稳定性遭人质疑。“缺乏超越各地方政府的区域性合法权力，在区域公共事务的管理上出现权力真空和治理盲区，难以达到区域公共事务的有效治理”[7]。僵化单一、缺乏法定性的合作不仅难以提升治理绩效，而且极易诱发地方政府的投机心理和短视行为。另一方面，地方政府跨界危机治理缺少中央政府的支持，中央未设立专门的综合协调部门，任由地方签订没有法律保障的行政协议推行合作，地方政府往往对这些没有法律效应的协议采取观望态度，是否合作取决于地方利益，不免使跨界危机府际协作治理成为权宜之计。

(三)规范化府际协作制度的缺失

正如安东尼·吉登斯所言，使人们陷入安全困局的是制度对变化的反应迟缓而非风险本身，我们需要重构旧有的制度或建立全新的制度。“制度的重要功能就是使复杂的交往行为过程变得易理解和更可预见，起着有效协调和信任的作用”[8]。缺乏制度的约束，难以避免地方政府的投机心理和短视行为，更难以保证跨界危机的高效治理及府际协作的可持续发展。目前关于跨界危机府际协作治理问题我国虽然制定了一些政策、规定推动府际合作，但是内容不具体，缺乏统一的规范，缺乏法律法规的刚性约束和支持，导致危机治理成效甚微。因同级政府间合作权责界定不清，极易导致地方政府选择攀附上级，忽视与同级政府合作。权责不清亦可能导致相互扯皮、责任推诿，不仅不能有效治理跨界危机，极易滋生新的危机。

(四)府际间信任资本的匮乏

我国跨界危机治理政策执行多遵循自上而下的模式，行政层级的差异造成各级政府间猜疑、观望，彼此间缺乏互动、信任及对话，府际协作多为利益驱动。公共资源的稀缺性和依赖性，加之行政权力扩张的本性，多元政府间若无法构建信任合作关系，任由经济利益驱动，难免陷入恶性竞争的困境，府际掣肘极易引发区域整体利益崩盘。府际信任资本的匮乏加大了跨界危机治理的交易成本和道德风险。相互信任合作的伙伴关系并非一蹴而就，是基于治理主体之间长期的经验、期望和实践。长期以来，我国市场经济引发的利益博弈，削弱了府际信任，导致府际信任合作遭遇难以预测的合作风险和巨大的交易成本。显然，府际间信任资本的严重匮乏是跨界危机有效治理的最大难题。因此，重构府际信任体系，培育府际信任资本，为区域合作治理构建良好的运行环境，成为我国跨界危机高效治理亟待解决的焦点问题。

三、解决我国跨界危机府际协作治理问题的对策

“在‘脱域’生态危机中，政府合作往往对于补偿途径和方式、补偿标准界定不一，合作的各主体都在追求各自利益最大化，即使是偏好显示，也会刻意夸大、缩小或者掩盖其真实的水平以降低自己的成本，因此很难做到忠于信任关系”[9]。要破解跨界危机府际协作治理的困局，必须超越地方行政区划分割，打破利益失衡格局，破除各自为政的理念，从利益协调补偿机制建立、制度化府际协作机制构建、规范化府际协作制度重塑以及府际信任资本培育着手，促进政府间信任、对话、协商平台的搭建，实现跨界危机的政府间协同治理。

(一)建立府际利益共享补偿机制

利益的均衡分配是每一个理性人行为选择的逻辑起点。基于市场逐利本性、公共资源稀缺性和相互依赖性，利益自然成为跨界危机府际协作的焦点和动力，因此应建立合理的利益共享补偿机制，以平衡各治理主体利益，促成合作博弈的成功，以此推动跨界危机府际协作治理顺利进行并实现其可持续发展。首先，建立健全跨界危机治理利益共享机制。利益共享是各治理主体在平等、协商、协作及互利基础上，实现治理利益的分享，通过优势资源互补、经济产业合作、人才技术的交流，实现区域利益共享，是跨界危机治理最理性的策略选择。这不仅可以有效避免区域危机治理的资源浪费和重复建设，而且可以为协调区域发展、提升区域竞争力提供不竭动力。其次，建立健全跨界危机治理利益补偿机制。当跨界危机协作治理出现利益失衡时，各治理主体应积极主动对利益受损者给予合理的利益补偿以保障府际协作的持续开展和治理的公平正义。危机治理主体达成对利益分配的趋向共识是利益共享补偿机制建立的关键。利益合作博弈是驱动府际协作的核心，是跨界危机治理成功与否的决定性因素。

(二)构建制度化府际协作机制

稳定的组织机构和制度化的合作机制是跨界危机协作治理成功的保障。首先，建立规范化、制度化的合作组织机构，为府际协作提供组织保障。组织依法而设，组织可以在跨界危机治理中提供多种合作形式，如资源输入、人才供给、业务支持等。同时组织内部建立制度化的议事决策机构，府际合作内容、范围变更、权责调整均需要有法律依据。除非遇到不可抗拒因素，方可参考领导人意见灵活做出决策。其次，就府际协作制定相应的监督处罚机制，减少府际协作中的投机心理，保障府际协作的可持续性。府际监督包含政府部门内部的监督与政府之间的相互监督，同时依赖一定的网络监督，这种监督是基于相互的认同而非利益驱动。处罚机制则依据府际间制定的规章制度，运用强有力的手段打击机会主义以保障府际协作的有序性。最后，中央政府出台保障地方政府合作的相关法律法规以及组建专门的综合协调部门，促进府际协作持续稳定发展。稳定的组织机构与合作机制保障了跨界危机治理具备一致的行动策略与系统的治理思维，跨界危机的高效治理也有了可靠的保障。

(三)重构规范化府际合作制度

“缺乏基础制度和运行机制的府际合作必然呈现合作的不稳定性，从而难以保证区域生态公共政策持续性的‘输出’”[9]。在区域整体利益基础上，考虑各治理主体的利益，形成一套规范化的制度安排。良好的制度安排可以避免地方政府的短视行为和投机心理，保证跨界危机的高效治理和府际协作的可持续发展。首先，综合考虑区域实情与各地方政府的利益，制定指导本区域危机处置的法律法规，权责界定清晰，治理范围明晰，有效降低政策执行的随意性，实现府际关系的法治化。依靠法律刚性约束府际协作中的搭便车、以邻为壑等短视行为，保障府际协作的可持续性和稳定性，从而提升跨界危机治理的绩效。其次，建立府际常态协调机制，为府际协作构建良好的制度环境。跨界危机的高效治理依赖良好的制度作为约束和保障。通过协调机制的构建，约束政府违规行为，促进合作的规范化。

(四)培育府际协作信任资本

跨界危机治理不仅需要正式的府际协作制度与机制，而且需要信任等非正式规则的改善。跨界危机政策的制定与执行均处于复杂的政策网络与社会环境之下，需要各地政府部门与机构的合作方能提升治理绩效。而政府间的合作互动根植于彼此尊重的信任关系的建立。重构府际协作信任体系、培育府际协作信任资本是府际合作走出困境的关键。首先，重构府际信任关系，破除基于利益驱动的府际合作，努力构建互利共赢的合作伙伴关系，促成集体行动。其次，构建府际信任秩序，在互惠、互利、协商、对话基础上扎实构建诚信的治理秩序。这样可以促使府际行为透明，政务公开，消除隔阂与争议，不让任何逐利搭便车的行为有机可乘。最后，建立良好的府际互惠规则，打击府际协作中的投机行为。通过区域公共精神与共同价值观的培育，通过正式与非正式的互惠规则约束府际协作中的短视行为，鼓励府际合作的达成。

伴随经济全球化与区域一体化进程的加快，危机频发已成为全球各国各级政府不得不面对的公共议题。跨界危机因其治理的不确定性、复杂性和突发性，远远超越单一治理主体的能力范畴，探寻如何整合各地政府部门资源以形成治理合力，在有限的时间内控制危机蔓延，对有效防止治理中的集体机会主义，维持区域的安全与秩序，保障区域整体利益的实现具有重要的现实意义。

参考文献：

[1]张凤阳,等.政治哲学关键词[M].南京：江苏人民出版社,2006.

[2][美]戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府——企业家精神如何改革着公共部门[M].上海：上海译文出版社，2006.

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[4]徐元善,金华.跨界公共危机碎片化治理的困境与路径选择[J].理论探讨,2015,(5):31-34.

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[7〗金太军.从行政区行政到区域公共管理——政府治理形态嬗变的博弈分析[J].中国社会科学,2007,(6):53-65.

[8]汪伟全,许源.地方政府合作的现存问题及对策研究[J].社会科学战线,2005,(5):294-296.

[9]金太军,唐玉青.区域生态府际合作治理困境及其消解[J].南京师大学报(社会科学版),2011,(5):17-22.

(责任编辑：蔡宇宏)

收稿日期：2016-01-19;收修日期：2016-02-20