抗战时期陕甘宁边区的建设救国公债

王研峰

(陕西师范大学 历史文化学院，西安　710119)



抗战时期陕甘宁边区的建设救国公债

王研峰

(陕西师范大学 历史文化学院，西安710119)

抗战时期，陕甘宁边区面临着严重的财政困难。为了解决困难，政府发行了500万元的建设救国公债。公债的发行主要经历宣传、推销、偿还三个阶段。经过政府的大力宣传与动员，边区民众掀起了购债热，使公债推销顺利完成。这批债款对当时缓解财政困难、发展边区经济、稳定金融、支持抗战做出了巨大贡献，并且为当今社会发行公债提供了宝贵的经验与借鉴。

抗战时期；陕甘宁边区；建设救国公债

公债是国家政府凭借信用向人民借钱借力的一种方式。抗战时期，陕甘宁边区政府发行了500万元公债券，对巩固根据地、发展根据地经济、增加财政收入、坚持持久抗战起了非常重要的作用。长期以来，学术界一直对国民政府发行的公债进行论述，对抗日根据地的公债很少研究。笔者以陕甘宁边区为对象，对建设救国公债的发行背景、经过及影响进行初步的探讨。

一、边区面临着严重的财政困难

抗战初期，为了修养民力、积蓄力量、坚持长期抗战，边区政府制定了“争取外援”的财政政策。外援主要有两部分：一是国民政府发给八路军的军饷，二是海外爱国华侨和后方进步人士捐献的财物。1937年到1939年，外援分别占到总财政收入的77.2%、51.69%、85.79%。[1]13皖南事变发生后，形势发生了变化。国民党顽固派在军事上不断地制造摩擦事件，经济上停发了给八路军的军饷，同时对边区的货物运输与贩卖进行严格控制，禁止必需品如棉花、布匹等物品运入边区，不许边区的土特产品向外推销。由于国民党的封锁，海外爱国华侨与后方进步人士捐赠的财物也中断了。边区外援断绝，物价上涨，财政经济陷入了极端困难的境地，“如白布卖到一元七八角一尺，麦子卖到十三元一斗，洋火卖到一元多一包，而且现在继续往上涨”。[2]61

频发的自然灾害给边区财政雪上加霜。边区位于黄土高原，气候变化明显，经常发生水、旱、雹等灾害。据统计：1940年受灾面积429万余亩，损失粮食23.5万余石，受灾人口51.5万余人；1941年受灾面积60.3万余亩，损失粮食4.7万余石，受灾人口9万余人。[3]263边区政府为救济灾民，大量拨发救济粮款。1940年救济粮为990石，救济款86 142元；1941年救济粮为3 662.4石，救济款9.5万元。[3]272在没有任何外援的情况下，边区不仅要坚持抗战，还得救济受灾的百姓，财政负担异常沉重。

除此之外，脱产人员的剧增也是加剧财政困难的一个客观原因。1937年“七七事变”前后，边区脱离生产的党政军人员最多不超过3万人。但是，随着抗战的进行，延安和陕甘宁边区成了中国革命的指导中心，大批的革命青年乃至海外侨胞，为了革命事业的成功，纷纷来到边区，到1939年，边区非生产性人员增至4万人。1940年，局势紧张，政府又陆续从前线调回一批部队保卫边区安全，到1941年，边区脱产人员达7.3万余人。再有附近灾区和战区的难民也不断逃入边区。脱产人员的增加，加剧了边区的财政困难。130多万的人口来负担近8万人的生活用度，负担是很重的。[1]49

外援断绝，灾荒严重，脱产人员剧增，使边区的财政经济已经难以承担与日俱增的军费与物质，就像毛泽东描述的：“我们曾经弄到几乎没有衣穿，没有油吃，没有纸，没有菜，战士没有鞋袜，工作人员在冬天没有被盖”。[4]

二、发行公债

为了解决边区的财政经济困难，1940年11月12日，中共中央局作出《关于开展边区经济建设的决定》，指出“广泛的开展边区经济建设，是边区当前刻不容缓的迫切任务”。[5]要建立独立自主的新民主主义经济，就必须有充足的资金做后盾，而解决资金最好的办法之一就是募集公债。只有发行建设救国公债，才能解决资金问题，才能开发边区的资源，促进经济的发展，才能突破日寇和国民党的包围与封锁，取得抗战的胜利。因此，1941年边区财政厅在金融方面制定的工作计划就是“发行公债”。

1941年2月20日，边区政府颁布了《陕甘宁边区政府布告——为发行边区建设救国公债事》，指出“本公债的总额为国币五百万元”。[2]71建设救国公债分为5元、10元、50元三种；公债的准备金是商业税和盐税，由边区银行储备。为了公债能够顺利推销，边区政府颁布了宣传大纲、指示信等文件对公债的宣传与组织、推销方式和偿还方式做出了详细规定。

(一)建设救国公债的宣传

建设救国公债在边区是第一次发行，不仅是老百姓不明白，甚至机关干部、工作人员也很生疏，对推行公债缺乏信心。可见，公债的宣传是一个非常重要的阶段，所谓“宣传与组织做得好，公债推销就容易”。[2]120因此，边府在此次公债中主要是运用政治动员与法令规定相结合的办法来进行宣传与解释。

首先,颁布宣传大纲。1941年2月4日，边区政府颁布了《陕甘宁边区政府推行建设救国公债宣传大纲》，指出发行此次公债的主要原因是边区周围遭受顽固分子和日寇的封锁，致使边区不仅财政困难，而且给人民的生活也造成了困难。同时宣传大纲还指出政府把这批债款投到农业、工业、商业中，充分开发边区的资源，促进边区的经济发展。这样，一方面保障抗战供给，为抗日战争胜利奠定了充分的物质基础;另一方面促进了边区经济的发展，提高了人民的生活水平。通过宣传，人民逐渐认识到公债的发行不仅仅是为了政府，更多的是为了人民。

其次，制定各项规定措施。边区政府为了顺利完成公债的任务，除了推行宣传大纲外，还制定各种措施，引导人民积极地认购公债。为方便人民认购公债，边府规定除了法币、边钞外，还可以用土特产、金银、粮食来换取公债票。《陕甘宁边区政府关于发行建设救国公债的指示信》中规定：“粮食土产，公平作价；自由买卖，不得限制。”[2]121粮食按照市场价折钱，由政府所指定的仓库保管，发行委员会根据仓库的收据折算多少，则发给公债票，多的退钱，少的补足；甘草、皮毛、药材、蜂糖等土产品是送交合作社、光华商店或公家商店进行买卖，群众将卖的钱即可兑换公债票；金银首饰、硬币等生金银按照规定价格进行折算，之后就可以兑换债票。

为了鼓励人民积极募购公债，政府还制定了一系列的奖励政策。团体承购本公债1万元以上者，或劝募本公债20万元以上至30万元者，给予明令褒奖、颁发匾额和荣誉旗；个人承购本公债5千元以上至1万元或劝募本公债5万元以上至20万元者，给予明令褒奖并给奖章；个人承购本公债1千元至5千元或劝募1万元以上至5万元者，给予颁给奖状与登报表扬的奖励。[2]129

最后，劝募宣传的形式多种多样。多样的劝募宣传形式，有利于加深各界人士对建设救国公债的了解，从而扩大购债人群的范围，保证公债推行的顺利完成。就边区政府而言，公债的劝募宣传形式主要是口头宣传、文字宣传。

口头宣传主要是一些干部、工作人员利用选举会、群众大会、庙会、农村剧团演出的时候，进行宣传解释公债。如华池县就是利用农村剧团在温台、白马公演时，各级干部利用演剧中间进行广泛地宣传。[6]198还有一些地区是召开群众大会，并且邀请一些当地有威望的老者进行宣传解释，如甘谷驿地区。[6]22同时，在宣传时一些区乡工作人员特别注重“触景生情”的办法，比如窖店子修了公路，就向老百姓说：“修好了路群众送粮可以用车拉”。[6]22通过这些办法，老百姓逐渐地明白了公债的意义与用途。

文字宣传主要有两种：一是边府的指示信，二是利用《救亡日报》《新中华报》《解放日报》等报刊进行发文宣传。必要时，编成教科书进行宣传解释。1941年2月，边府贴出了发行抗战救国公债的布告，3月份就下达了指示信。指示信第一部分就指出发行公债对政府和个人的好处。对政府而言，最主要的是利用社会上的闲散资金集合起来干大事；对个人而言，买公债就相当于一个储蓄袋，每年有利息，而且这些公债由边区的盐税和商业税作担保，它是法定的有价证券，可以随时买卖。因此，发行公债无论是对政府还是对个人都是具有重大意义的。再者就是利用报纸来宣传公债，如陇东庆阳地区“动员市民参观，办救亡日报，出公债特刊”。[7]值得一提的是，“看守所将政府发行的救国公债编成教材，作为四月下半月对犯人的施教中心”。[8]经过广泛的宣传与动员，民众对公债有了深刻认识，为公债的推销做好了充分的准备。

(二)建设救国公债的组织和经收机关

1．公债的各级组织

1941年4月9日，边区建设救国公债总发行委员会在延安成立，隶属于边区政府财政厅。边区政府聘请邓洁、叶季壮、唐洪澄、陈永清、曹力如、朱理治、周兴、白向银、白茜、李景林、谭生彬、高长久、高述先、黄亚光、石英等15人为委员，主要职能是指导地方发行委员会的推销工作。

地方上则在县、区、乡级甚至是行政村，各级都组成建设救国公债的发行分委员会，委员是由政府、各级参议会、群众团体共同推选产生。县、区两级的发行委员会成员由3到5人组成，主要任务是主持同级机关团体的推销工作和对下级机关团体的推销工作进行指导，使上下级形成一个紧密联系的整体。由于乡级的发行委员会是直接的发行者，所以没有限定委员会的人数，可多可少，视具体情况而定。但是担任委员会的委员必须是社会各个阶层的人士共同组成，同时他们还必须具有一定的社会威望，可以产生一定的社会影响力。如华池县“自七月份公债开始发行布置后，各区乡都组织公债发行委员会，区级五人组织之，区长、区委书记、保安助理员、营长、后援会主任等参加，乡级有七至九人组织之，参加人一般是乡村干部及聘请的进步士绅”。[6]198

2．公债的经收机关

公债发行的当天，边府财政厅就委托边区银行、光华商店及各分区县合作社为经收机关。其中，各分区、县合作社经收人选，由各分区或县长负责任命。经收机关的主要职责是给认购人签发收据及换取公债票。一般情况下，经收机关收到法币、边币或可以直接以法币计算的物品，就可以直接给认购者填正式收据，交给认购者。如果遇到不能及时变价或者需要估价者，如粮食、土特产品、有价证券等，必须先按照品名、数量填发临时收据，等到变价之后，再发正式收据。认购者持正式收据直接向经收机关领取公债票，但“购债人之物价不足五元者，换取五元公债票时，得由认购人凑足之，才能发给，不满十元者，也同此理”。[2]121

边区政府要求“公债的发行组织要严密，但发行的手续则要简单”。

(三)公债的推销

政府积极地宣传与动员，充分调动了广大民众购债的积极性，党、政、军、民各界掀起了购债热。

1.商界认购公债

在所有的社会团体中，商界的实力是最为强大的。由于历史以及战争的原因，陕甘宁边区的商业发展并不发达，但是，在公债的推销过程中，商界人士依然扮演着重要的角色。

自边区政府推行建设救国公债后，各地的商会积极地召开商民大会，动员市场商人劝募公债，有的市区还推选出商界救国公债委员会。各区的商人划归所在区行政系统负责，市场商人由商会负责。在各市区推销委员会和商会的宣传组织下，商界兴起了募购公债热。其中延安市添得成店老板、同益永老板各自认购2 000元，德盛玉老板认购1 500元，并且同德合、义新成、福增永也都踊跃认购。[9]除此之外，公营商店以及合作社把购买公债当成了一种储蓄财富的方式，把公债票当作店社基金，就像光华商店决定从营利部分中提出1万元购买公债。[10]

2.工人认购公债

公债进入推销阶段后，边区总工会就向各级工会发出指示信，要求发动会员进行购买建设救国公债。再加上前期的宣传工作做得好，工人们已经为公债的推销做好了准备，因此在购买公债的过程中形成了强烈的浪潮。延安县工人在市工会的号召下，积极认购公债，如石匠李陵盛和其他工人共买公债560余元，保育院工人王如英等人亲自去市工会买公债票45元。[3]169在6月19日至20日两天的时间内，边区印刷厂全厂职工及杂物人员共购买3 700元，并且还在继续认购。[11]同时“被服合作社工友向各生产合作社提议购买公债竞赛”。在这些厂子的带动下，购买公债的气氛极为活跃。

3.政教机关认购公债

与其他各界的人员相比，政教机关的工作人员是最先能接触到公债的，他们的文化水平相对较高，对公债的发行有更深刻的认识。因此，边区政府充分发挥干部、工作人员的模范带头作用，调动其他社会各阶层购买公债的热情。关中分区东行政区“委员会诸氏首先起模范作用，陈述生先生，高龄七十余，代表伊弟兄两家认购五百元，姚念林先生，会任保长，为人公正，也认购了一百七十元，政府干部锄奸主任，文化委员等各认购七八十元。”[12]同时，在教育界也如此，就像中国女子大学的学生把每天省吃俭用下来的钱用来购买公债。在模范干部的带动下，民众的购债热潮更为高涨，甚至有些地方的难民也积极认购。

4.其他社会团体的认购

所谓“国家兴亡，匹夫有责”。除了商界、政教机关、工人外，其他团体也在积极购买公债，比如军界“信义镇直属部队购买公债达二千二百余元，营长刘海、松柏同志购三十元”，[13]还有“十八集团军驻渝办事处同仁及新华日报馆同仁与读者，关心边区抗战建设，特购买了边区建设救国公债11 496元”。这些战士不仅在前方战场上浴血奋战，而且还心系边区的后方建设，把自己的津贴拿出来买公债。此时，香港的爱国人士也在组织劝募大会。从公债推行以来，他们就利用妇女界、文化界、青年界及基督教团体等各种社会团体组成劝募队，进行倡导。香港的全体人民都以身作则，踊跃购债。远在澳洲的华侨为香港的购募运动所感动，也自动进行电募。

总之，各界人士力争购买公债，掀起了购债热潮，一些地区不仅完成了分配的任务，还要求另加数额，如安塞、绥德地区。边区政府计划发行500万元，实际完成了618万元，超额完成了任务。

(四)公债的偿还

《边区建设救国公债条例》规定：“本公债利率为周年七厘五毫。”“本公债偿还期限定为十年，自民国三十一年起，每年七月还本息一次，还本数目依还付息表之规定于民国四十年七月全数还清。”[2]90-911942年7月1日，边府开始第一期还本付息，要求持票人在12月30日之前在指定机关可以兑取现金、抵消税款，或在市场上偿还债务、购买物品。并且为了民众方便兑取债券，政府又设金库、贸易局作为经收机关。1943年又进行了第二次还本付息。这两次还本付息共130余万元，还有大约500万元债券没有偿还。

随着边区经济的发展，财政收入也日趋稳定。1944年，南汉宸、霍维德向边区参议会提出：“根据目前政府财力已经比较充裕，而且每年所还本息为数不多，人民持券往还甚感不便，为此特提议在第三届公债还本付息期间(今年七月)将所欠债款连同本年度应付利息(往后年度息票不计)五百万元，于一次全部还清。”[1]422同年7月20日，政府发布布告和命令，宣布将所欠民间救国公债连同本年度应付利息全部一次还清。[14]

由于少数群众不了解公债为何物，也不知政府要归还，大都将债券毁坏，也有部分债券是因为人口迁移的因素，没有及时进行兑换，所以实际收回的债券只有一小部分。这些债券都是根据地人民为了支持抗战省吃俭用才换来的，为革命事业作出了重大的贡献。因此，为了保障人民的利益，在新中国成立后，中央人民政府对未兑换的债券做了善后处理。1953年12月19日，中央人民政府发布《中财委关于过去各个苏区解放区所发公债偿还办法的通知》，规定陕甘宁边区建设救国公债由当地省财委提出偿还方案，经大区财委批准后，由当地政府执行。[15]这次收兑期延长至1956年年底。1958年7月4日，中央人民政府发布《财政部、中国人民银行总行关于由人民银行继续收兑全国解放前苏区、解放区发行的公债的联合通知》，规定陕甘宁边区建设救国公债按当地粮食公司小米牌价每元折付半斤小米价进行收兑。[16]1171980年1月7日，发布《中国人民银行、财政部关于苏边区公债与折实公债计息办法的补充规定》，指出边区公债已超过还本付息日期的利息可算到提取日为止。8月16日，又发布通知要求这些债券款的归还统一由地方政府进行处理。[16]118这样，遗落在人民手中的建设公债票大部分都进行了收兑。

三、陕甘宁边区建设救国公债发行的影响

陕甘宁边区建设救国公债的发行带来的影响是多方面的，它增加了财政收入，激发了人民的抗战热情，促进了抗战的胜利，但在一定程度上也加剧了边区人民的负担，影响了生活水平的提高。

(一)建设救国公债的发行，增加了财政收入，促进了经济的发展

抗战以来，陕甘宁边区的经济发展缓慢，财政收入基本上是依靠外援。皖南事变后，外援断绝，边区的财政收入困难，财政赤字日趋严重，政府遂决定发行500万元的公债票。这批巨大的债款缓解了当时财政的燃眉之急。据统计，1941年的财政收入项目中，债券款居三，它占到了16.01%(不包括未收回的债券款)。[1]48这批债款不仅增加了财政收入，还扩大了生产资金。政府把500万作为经济建设的资金，大力开发边区的资源，边区的农业、手工业、商业得到了快速发展。农业方面：开筑水渠，兴修水利，建设模范农场，改良农具，培养良种，农业得以迅速发展。1941年扩大耕地面积481 262亩，粮食产量达到1 455 860石，增加牛9 676头、驴11 947头。[17]工业方面：建设工厂和合作社，如1939年有工厂21个，1940年有35个，1941年上半年发展到98个，下半年超过100多个。[5]146商业方面：建立各种公私营商店。这极大地促进了边区经济建设的发展，逐渐为自给自足的经济体系开辟了道路，为新民主主义的经济建设奠定了基础。

(二)建设救国公债的发行激发了人民的爱国热情，促进了抗战的胜利

陕甘宁边区建设救国公债是利用人们的爱国之心而发行的。在发行过程中，边区政府派领导干部、工作人员积极深入到各个阶层中，采取一切办法，向边区民众宣传此次发行的公债不同于旧政府时期的公债。它不是税收，不是搜刮人民的财富，而是为了抗战的胜利，为了边区的经济发展，更是为了提高人民的生活。经过广泛的宣传与解释，边区民众认识到购买公债的意义，掀起了购买公债热，促使公债超额完成。在购买建设救国公债的过程中，边区民众的爱国意识进一步增强，民族凝聚力进一步提高，这对争取抗日战争的胜利起了一定的作用。

(三)建设救国公债的发行在一定程度上增加了人民的负担

1941年，随着抗日战争进入最困难的时期，陕甘宁边区政府也面临着严峻的财政形势。为了解决财政困难，中央和边区政府除了采取措施发展经济外，还通过增加税收、发行公债来增加财政收入。

税收是1941年边区政府的主要财政收入。抗战初期，边区政府的主要财政来源是依靠外援，边区民众的税收负担较轻，但是1940年后，抗战形势发生了变化，边区必须自力更生，边府开始增加税收。单就公粮而言，1937年至1941年的征收数如下：1937年1.4万余石，1938年，1.5万余石，1939年5.2万余石，1940年9.7万余石，1941年20.1万余石。[1]152可以看出，1941年，边区征收的公粮与往年相比急剧增加。另外，政府还征收公草2 600万斤，[1]133义务盐6万驼[1]49以及各种工商业税、斗佣等其他税收。在此基础上，边府又发行了500万元的建设救国公债，对于一个经济发展缓慢的地区来说，这个数目确实是比较大的，超出了部分民众的承受范围，最终导致在公债发行初期出现了逃跑、迁移的现象。

建设救国公债的发行虽然在一定程度上增加了边区人民的负担，影响了人民生活水平的提高，但是在战争连年和经济发展极为困难的时期，500万的建设救国公债能够顺利且超额完成，这足以说明在中央的领导下，边区政府采取了从实际出发的指导原则与灵活多样的措施，使边区人民认识到购买公债与粉碎敌伪的封锁、抵抗日本侵略的关系，充分调动了广大人民的积极性，保证了公债发行的顺利完成。

陕甘宁边区建设救国公债的成功发行，对解决边区的财政困难，支持抗战，发展经济，起到了非常重要的作用，并且为以后公债的发行提供了丰富的经验。新中国成立之初和改革开放以来，中国政府为了发展经济，也发行了一些公债，并且取得了很好的效果。这些公债的成功发行与陕甘宁边区政府发行建设救国公债提供的借鉴作用有很大的关系。

[1] 陕甘宁边区财政经济史编写组,陕西省档案馆.抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编·财政:第6编[G].西安:陕西人民出版社,1981.

[2] 陕西省档案馆,陕西省社会科学院合编.陕甘宁边区政府文件选编:第3辑[G].北京:档案出版社,1987.

[3] 陕甘宁边区财政经济史编写组,陕西省档案馆.抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编·人民生活:第7编[G].西安:陕西人民出版社,1981.

[4] 毛泽东选集:第1卷[M].北京:人民出版社,1966:893-894.

[5] 陕甘宁边区财政经济史编写组,陕西省档案馆.抗战时期陕甘宁边区财政经济史料摘编·总论:第1编[G].西安:陕西人民出版社,1981:134.

[6] 陕西省档案馆,陕西省社会科学院合编.陕甘宁边区政府文件选编:第4辑[G].北京:档案出版社,1986.

[7] 庆阳地区金融志编纂委员会.庆阳地区金融志[M].北京:中国金融出版社,1992:180.

[8] 犯人不忘爱国自动竞买公债[N].解放日报,1941-6-6(02).

[9] 魏协武.陕甘宁边区金融报道史料选[M].西安:陕西人民出版社,1992:302.

[10]光华商店买公债万元[N].解放日报,1941-6-7(02).

[11]边区印刷厂买公债三千余元[N].解放日报,1941-6-21(02).

[12]边区各界人士争购公债[N].解放日报,1941-9-4(02).

[13]留守兵团某部购公债六千元[N].解放日报,1941-8-6(02).

[14]陕西省档案馆编.陕甘宁边区政府大事记[M].北京:档案出版社,1991:212.

[15]中华人民共和国国家经济贸易委员会.中国工业五十年:新中国工业通鉴第二部1953—1957:上卷[M].北京:中国经济出版社,2000:570.

[16]财政部财政科学研究所,财政部国债金融司.革命根据地债券文物集[M].北京:中国档案出版社,1999.

[17]星光,张扬.抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史稿[M].西安:西北大学出版社,1988:163.

[责任编辑朱小琴]

The Construction of Nation-Saving Bonds in Shanganning BorderRegion During the Anti-Japanese War

WANG Yan-feng

(SchoolofHistoryandCulture,ShaanxiNormalUniversity,Xi’an710119,China)

To handle serious financial difficulties during Anti-Japanese War, the government issued nation-saving bonds of 5 million Yuan at three stages: propagation, promotion, and repay. With the mobilization of the government and the enthusiasm of the border region people, bonds issued smoothly which contributed greatly to Anti-Japanese War by relieving financial difficulties, developing economy, stabilizing finance and provided experience and reference for bonds issue nowadays.

Anti-Japanese War; Shanganning border region; nation-saving bonds construction

2015-12-20

王研峰(1989—)，女，山西忻州人，陕西师范大学历史文化学院硕士研究生，主要从事中国近现代史研究。

K265.9

A

1008-777X(2016)04-0063-06