民办大学校长权力影响表现与治理路径

刘根正

(广州商学院，广东 广州 511363)



民办大学校长权力影响表现与治理路径

刘根正

(广州商学院，广东 广州 511363)

开展大学校长权力体系研究，对确定校长管理实践中的权力有效行使和影响范围有指导意义。本文通过对广东民办高校现状的调研，了解了我国民办大学校长的权力影响的表现，指出建设和确立以“人才培养质量”为中心的有效校长职权体系，是规范治理和提升内部管理水平的关键。

大学校长民办高校权力体系权力影响

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2016.06.006

大学校长是大学组织内部至关重要的权力主体，其权力运行是否规范有效，是学校整体权力能否良好运转和健康发展的关键。对大学校长权力体系及表现的探讨，不仅是高校内部规范治理的重要内容，同时也是高校管理权力规范运行不可忽略的关键环节，而对于我国民办高校健康发展而言更是问题的焦点。

一、大学校长职权的研究视角

依据不同的理论视角，必然得到各种不同的分析成果，并构建起各自的治理逻辑与制度体系，进而对高校管理实践产生不同的效果。关于大学校长权力体系研究，从搜集到的资料看，研究者关注的主要视角与成果有下列方面：

(一)关于大学校长权力内容体系的研究

无论理论上或实践中，关于大学校长权力的内容，我们首先会关注《中华人民共和国高等教育法》(1998年8月)第四十一条的规定；民办高校还需参照《中华人民共和国民办教育促进法》(2003年9月)第二十四条及《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》(2004年4月)第二十一条的规定。简单归纳，民办高校校长的职权有：执行权、计划权、人事及奖惩权、教学权、日常管理权、机构设置方案制定权，以及其他授权。这些法律规定，对我国民办大学校长权力运行起到根本性的指导作用。

关于大学校长权力的研究，主要体现在以下几方面：一是大学治理结构的研究角度。有人提出，大学校长权力内容有“预算与财政权、学术成员聘任与晋升权、房屋与设备资产权、招生权、学科和课程设置权、研究决策权” 等6个方面的权力[1]；做出此归纳的文章将大学校长的职责归纳为：全面规划与决策，预算和财政，入学机会与录取，课程和考试，学术职位的任命，科学研究[2]。二是民办高校校长权力运行的实践视角。有学者把大学校长权力内容划分为“人事组织权、教育教学权、经费使用权、后勤管理权、校园文化建设权等”[3]。这些权力更多关注的是大学校长权力中的职权内容。

(二)关于大学校长权力运行及权力性质的研究

有研究者从学校管理运行系统视角，以整个学校权力运行为研究背景或参照，分析了校长权力能够或应该发挥作用的渠道，提出“在大学校长权力体系中，包含三个层次的要素，涉及五个系统的运行环节”。指出，“单就学校内部来说，党委领导下的校长负责制是校长权力体系架构的基础”；“第二个层次包含两个系统，信息系统和监督系统，是大学校长权力体系的平衡层；第三个层次包含三个系统，机制系统、管理系统和学术系统，是大学校长的权力发挥层”[4]。大学校长权力正是通过这些渠道，影响了整个高校管理活动过程。

还有学者从权力性质的角度分析我国大学校长权力体系，指出校长权力主要由“代表权、决策权、建议权、执行权、调控权”等构成[5]；另有研究提出：“大学校长权力的基本属性是行政性，而根本目的属性是育人导向性，除此之外，我国大学校长权力属性，还存在着明显的学术管理特征和政治属性特征。”[6]更为复杂的大学校长权力体系分析，有科恩等提出的“法规权力、实际权力及他人眼中的权力”体系等[7]，尤其科尔等提出的“权力—影响”体系[8]，对研究民办高校校长权力主体，特别是权力行使范围及影响程度特征的表现有着重要的的参价值。

(三)科尔等“权力—影响”分析框架及引申

大学校长权力体系中的“权力”，主要是管理学或领导学范畴中的一种职位权力，以及在实际管理过程中发挥明显影响作用的非职位权力。尤克尔和法尔伯(Yukl & Falbe, 1991)在弗伦奇和雷文(G. French & Raven.1959)以及巴斯(Bass, B.M. 1960)等权力来源两分法的基础上，进一步提出，“职位权力”由合法性权力、奖励权力、威胁权力、信息权力和生态权力等因素构成，而“个人权力”由参考权力和专业权力因素构成[9]。与此类似，其概念划分还存在“职位权力”与“非职位权力”的分类，以及“权力影响力”和“非权力影响力”的表述。

科尔(Kerr, Clark)和盖德(Gade, Marian L.)提出的“权力—影响(power-Influence)”分析框架，是从美国大学校长岗位的三方面因素，即时间因素、场合因素以及校长自身的经历和才能等因素，对校长权力影响特征形成的不同限制得来的，由此形成大学校长“权力和影响”的4种典型模式：“作为权力中心校长：行政权威与个人责任结合的科层模式”、“作为影响中心的校长：同事协商模式与共同治理”、“作为权力和影响中心的校长：多中心模式与政治联盟”、“权力和影响有限的校长：‘有组织的无政府’模式与共同治理下的个体决策”[10]。

科尔等人的研究，是对大学校长权力影响的制度化特征、组织特征和校长自身特点等综合分析的结果，涉及校长任职过程的权力、影响和角色等系列问题。特别是在论述“作为影响中心的校长”时，科尔等指出：“每个中心形成自己独立的评价标准，决策与执行的技术让位于说服和协商的技术”，表明其“权力”方式主要是指“决策与执行”的表现，而其“影响”方式主要是指“说服与协商”的作用[11]。

为了分析的方便，这里把科尔等的“权力”引申为大学校长的“职位权力”内涵来理解，而把“影响”引申为校长的“个人权力”作用来理解，而其4种校长权力类型，也就可以理解为校长在学校内部管理中发挥“职位权力”与“个人权力”及其组合的不同方式。当然，“权力”、“影响”及“影响策略”等概念，在组织领导学等领域有特定的界定，在此不作深究。

二、民办大学校长“权力—影响”类型与现实表现分析

民办高校因各自的组织环境、制度环境及依赖资源不同，大学校长运用权力方式与组合必然有不同的选择。运用科尔等人的“权力—影响”框架，分析广东民办高校，并对其校长权力实际运行进行观察与调研，也就不难发现我国民办高校校长权力运行中的代表性类型特征。

广东现有民办高校50所(截2015年10月)，包括16所独立学院，34所民办普通高校(其中本科高校7所)。一些具有公办背景的高校，如北京师范大学珠海分校、电子科技大学中山学院、民办南华工商学院等，因为基本无政府直接拨款的缘故，一同纳入分析范围。依据校长在人事、教学、财务、后勤与校园文化建设等方面的职权范围及个人发挥的综合影响作用，可将民办高校校长权力运行的表现范围和大小程度归纳如下：

(一)权力与影响有限的校长类型

科尔等指出，“权力和影响有限的校长”模式，“本质上是把校长排除在学校管理的权力和影响之外”[12]，即校长的职位权力与个人权力，在学校内部管理过程中发挥作用非常微弱。投资者或代理人实施绝对权威管理，加上这些校长本身资源有限，专业权力表现不明显，形成了俗称为校长“靠边站”现象，这在广东民办高校中表现得比较明显。从广东的50所民办高校校长的任职情况看，有24所(其中包括校长职位长期空缺2所、长期兼职并基本不到位者3所)符合此类特征，占全部民办高校的48%。从具体权力内容看，在这种类型学校中，校长的权力主要表现在基本的教学组织权上，校长的教育教学权力仍然起到一定作用，但教学权力行使过程受限较多，特别是涉及到师资引进培养、教学费用支出、设备设施完善等，校长很少有决定权，即使属于教育教学权力的专业设置权、课程建设权等，也时常受到干涉。

(二)作为权力和影响中心的校长类型

在广东民办高校中，有部分校长的“职位权力”与“个人权力”在内部管理中都发挥显著作用。有这类校长的学校15所，占全部民办高校的30%。其中独立学院中有10所，民办普通高校里有5所(其中创办人兼任校长2所)。此类民办高校，校长权力运行顺畅，他们不仅具备完整的教育教学权，而且校长在人事组织、财务预算与执行、校园文化建设等方面有较大主导权，同时校长个人权力与威望也发挥较大作用。究其原因，一方面是校长权力依赖的权力资源十分丰富，并掌握了办学所需的关键资源，特别是在10所独立学院中，校长由主办方大学任命，具有丰富的管理经验及专业背景，并代表主办方进行大学管理，同时受到投资方的高度尊重，董事会授权比较充分，能够调动内部几乎所有办学资源。当然，个别有丰富管理经验的创办人兼任校长，更是集各种权力与影响于一身。

(三)作为影响中心的校长类型

此类型校长由于董事会约束较多，校长权力不仅局限于基本的教学组织权，而且涉及到人事、财务等权力受限较多。但这些校长来自知名高校，教育管理经验丰富，同时具备较强的专业能力与权力，其个人权力在内部管理中发挥广泛影响。有此类型校长的学校广东有10所，其中包括3所独立学院、7所民办普通高校，占全体民办高校的20%。

这种类型的学校，由于投资方主导的董事会内部运作基本上是投资者或代理人“一言堂”， 处在非规范管理状态。校长职权受限，“影响”的中心作用也只能表现在所需经费较少的校园文化建设等项目中，很少对教学经费产生实质影响。

(四)作为权力中心的校长类型

在此类型的学校中，由于董事会授权比较充分，而且干涉内部管理事务较少，校长可以依赖职位权力进行强有力的内部管理。但他们专业能力及个人影响力有限，主要行使的是行政性领导。这种类型的校长在广东民办高校中很少，目前符合这种特征的只有1所，是创办人兼任校长。从民办高校的发展历史进程看，初创阶段的民办高校此类型校长较多。办学初期，投资者忙于办学经费筹集、校园建设用地筹划和教学行政用房建设等事宜，加上办学与教育管理经验的缺乏，必然通过委派校长来全权负责，从而形成校长的权力中心；后续发展阶段，创办者或其代理人作为权力中心者逐渐增多。目前广东民办高校以投资者为权力中心的学校实际有35所，占到全体民办高校的70%，其中民办普通高校是25所，占全部民办普通高校的73.5%，可见规范治理的必要性与紧迫性之强烈。

三、民办大学校长权力体系的规范治理路径及主要目标

对我国民办大学校长权力体系的规范治理，可简单划分为“职位权力”的治理与“个人权力”的治理两方面。其中校长“个人权力”治理路径选择相对简单，因为这主要是权力获得过程中规范选拔问题，可通过适当提高校长的任职条件、公开选举方式和提高利益相关者参与选拔等方法来实现。而我国民办大学校长权力体系治理的重点是校长职权的规范治理问题，关键是校长职权体系的改进。

(一)根本路径：完善民办大学校长权力法规

从权力来源角度或在权力内容中，法律授予的权力是职位权力的根本保障或重要体现。但从现有的相关法规内容看，除了教育教学权有明确规定之外，民办大学校长的其他权力比较模糊，指导作用有限。并且多数校长的教育教学权难以得到应有的保障。所以，在相应法规中完善民办大学校长权力的规定，是规范治理的根本保障。

民办大学校长权力主要包括内容体系与运行规则体系，这是相应法规需要完善的两个重点条款。在权力内容体系方面，为保障校长基本的权力地位，一方面需要明确校长行使教育教学权所必需的师资队伍建设权、必要的经费使用权，以及相应的设施设备建设与使用等权力；另一方面，需进一步明确校园文化建设权力。在权力运行体系方面，不仅需要保障校长基本稳定的决策执行权，同时需要明确校长在学校管理过程中所必需的权力运行体系。

(二)支撑路径：落实社会参与及主管部门的监督责任

在目前多数民办高校对规范运行比较懈怠的情况下，外部的参与和监督，是形成规范治理的主要推力和关键环节。民办高校与其他社会组织一样，需要承担社会责任；而且从公益事业的角度看，还承载着更高的社会公众期望。但在我国民办高校中，多数投资者或控制人并没有落实相应的规范要求，校长职权受到不同程度的侵蚀，形成了阻碍民办高校内部管理水平提升的关隘。因此，打破已经形成而且自身不愿改变的利益格局，促进规范管理和校长职权体系的有效形成，必需借助教育行政主管部门的相关措施与手段，落实监管责任，这将是实施规范治理不可或缺的支撑路径。

(三)实现路径：建立校长的有效职权体系

建立校长在内部管理中的有效职权体系，主要需开展两方面的行动：

一是改善董事会领导体制，规范董事会运行，完善校长负责制。就现实来说，落实校长规范权力的过程，就是改进董事会权力运行的过程。就其表象看，通过规范公开选拔校长、保障校长职位稳定是基础。目前，广东民办大学校长任期达到4年以上的仅19人(其中独立学院6人，普通民办高校13人)，占全体民办高校的38%。当然，这与有的学校建校时间较短有关。如果董事会能进一步规范设计并完善自身权力的运行范围、程序和规则，那么校长规范的权力体系建设就会水到渠成。

二是建立校长合适有效的职权体系。我国民办高校的管理模式，多与科尔(Kerr Clark)等人分析的“复杂模式”对应，即董事会同时直接面对“校长”、“事务与财务副校长”、“对外联络副校长”和“学校律师”[13]；但关键在于，校长不仅需具备教育教学权力，而且需要能够形成“以人才培养质量为中心”所需的职权体系，这是规范治理的关键目标。校长要能调动教育教学相应资源、监控与评价相关支持要素，才能使得人才培养质量不断得到提高。

需要特别强调的是，在各类学校管理过程中，做到“以人才培养为中心”，不仅是办学与管理资源的集合，而且是对学校治理过程中所有资源的集中优化。这是提升学校管理的根本任务，更是校长实现有效职权体系的主要目标，也是进一步提高办学水平、追求内涵发展的重要保障。

[1]刘向东，陈英霞.大学治理结构剖析[J].中国软科学，2007(7)：97-104.

[2] 约翰·范德格拉夫等.学术权力——七国高等教育管理体制比较[M].王承绪等译.杭州：浙江教育出版社，2001：169-177.

[3] 刘根正.民办高校校长权力获得、行使和转移过程研究——以广东C校为例[D].北京大学，2013.

[4] 山红红.关于构建大学校长权力体系的探讨[J].国家教育行政学院学报，2005(10)：88-92.

[5] 王立军.大学校长权力构成及其运行模式探析[J].辽宁教育研究，2006(9)：36-38.

[6]刘根正.论我国大学校长权力属性及运行规则[J].大学教育科学，2014(4)：22-27.

[7]科恩,马奇.大学校长及其领导艺术：美国大学校长研究[M].郝瑜主译.青岛：中国海洋大学出版社，2006：100-130.

[8][10][11][12][13]科尔，盖德.大学校长的多重生活：时间、地点与性格[M].赵矩明译.南宁：广西师范大学出版社，2008.

[9]加里·尤克尔.组织领导学(第五版)[M].陶文昭译.北京：中国人民大学出版社，2004：165-204.

(责任编辑：袁海军)

The Power-influence and Governance Path of the Private Universities Presidents in China

LIU Genzheng

(GuangzhouCollegeofCommerce,Guangzhou,Guangdong511363,China)

The research on the power system of the university president has guiding significance to the management practice of the presidents. Through the investigation on the private universities in Guangdong, we found the performance of private university President’ power influence, to Building and establishing the effective presidents’power system of “talent training quality” will be the key objective of the internal management level improvement of the private universities in China.

university president；private university；power system；power influence

2016-01-18

广东省哲学社会科学规划课题“民办高校校长的实际权力与行使规则研究”(项目编号：GD11CJY09)。

刘根正(1963-)，男，安徽全椒人，管理学博士，广州商学院副院长、副研究员；研究方向：高等教育管理、大学校长权力。

G648.7

A

1005-5843(2016)06-0028-04