发展乡村教育和阻止贫困代际传递的治本之策——关于老少边穷岛地区教师生存状况的调研

□中国教科文卫体工会 陈志标 郎佩剑

发展乡村教育和阻止贫困代际传递的治本之策
——关于老少边穷岛地区教师生存状况的调研

□中国教科文卫体工会 陈志标 郎佩剑

最近，中国教科文卫体工会组织调研组，先后对云南、浙江、甘肃、贵州等4个省的老少边穷岛地区教师工作生活情况进行调研。调研组实地考察了8个县25所学校，与当地教育行政部门负责人、学校党政工领导和教师代表进行座谈，并发放调查问卷800份，回收有效调查问卷650份。调研结果显示，我国老少边穷岛地区在培育一支“下得去、留得住、教得好”的乡村教师队伍，付出了巨大努力，取得了突出成绩，但也存在不少问题。

可喜的一面

（一）党政部门高度关注乡村教师。各级政府高度关注乡村教师的工作和生活，先后制定了相关政策措施，推动解决了一批乡村教师关心的难点热点问题。比如，实施农村中小学教师周转房建设工程；实行乡镇工作岗位补贴制度，凡符合条件的乡村教师全部纳入政策实施范围；以国培计划、省培计划为引领，采取多种渠道培养“一专多能”乡村教师；逐年合理消化、多渠道解决县级政府聘任的代课人员问题；对集中连片贫困地区、边远民族地区实行编制倾斜政策。2014年，甘肃省玛曲县政府公开选拔任命了10名学校班子成员，均给予副科级政治待遇。浙江省嵊泗县教育投入逐年增加，2011—2013年教育经费总投入分别为1.7亿元、1.99亿元和2.23亿元。

（二）畅通乡村教师补充渠道。师资总量不足、结构不合理，是老少边穷岛地区面临的最大问题。自2006年中央实施“特岗计划”以来，我国特岗教师已经超过30万，主要招聘对象包括师范和非师范的本科生以及一部分教师，实施范围也由最初的“两基”攻坚县扩大到中西部的国贫县。“特岗计划”有力缓解了中西部偏远或贫困地区的教师紧缺状况。调研组走访云南、甘肃、贵州等3个省6个县时发现，特岗教师已成为农村学校的一支重要力量，被誉为农村教师“换血的一代”。以贵州为例，截至2015年10月，该省共招聘特岗教师近8万名，占全省30万名义务教育阶段教师总数的25%。甘肃省玛曲县做好存量和增量两篇文章。在存量方面，加大城乡之间、乡镇之间、学校之间的教师交流力度，近3年共派出20名城镇学校教师到牧村学校支教。在增量方面，从2006年以来招录了172名教师，特别是在2015年引进紧缺学科教师35名，缓解了高中教育尤其是“双语”教师不足的问题。浙江省洞头县打通了学校和职级限制，实现教师从“学校人”向“系统人”的转变，教师带着岗位级别在学校之间可以流动。2014年共交流教师30名，占可交流教师总量的18.9%。

（三）教师队伍素质有所提高。自教育部、财政部于2010年实施“中小学教师国家级培训计划”以来，中小学教师特别是农村教师队伍的整体素质有了很大提高。

近5年来，46.77%的教师参加过国培计划； 91.77%的教师每年至少参加一次不同类型的培训，乡村中学教师每年参加培训一次以上的占95.05%。在教师培训方面, 甘肃省临洮县朱家川小学每年制定教师专业发展培训计划，公用经费预算的5%以上用于培训支出。中青年教师已成为乡村教师的主力军，在学历达标率方面，97.1%的教师取得了大专以上的学历。以甘肃省临洮县为例，各级各类学校的教师学历达标率分别为：高中95.22%、初中99.01%、小学99.67%、幼儿园100%。

（四）关心关爱教职工生活。一是多渠道解决教师的住房问题。云南省于2011至2014年共投入9亿元，实施956个周转宿舍建设项目；贵州建设农村教师周转房、公租房12.93万套，惠及农村教师近20万人；甘肃省玛曲县2010年补助资金400万元，为全县教师新建200套保障性住房。调研数据显示，23.27%的教师解决了住房问题。二是实施乡村教师生活补助。浙江省嵊泗县和云南省普洱市的乡村教师每月享受500元的生活补贴；贵州实行的是村小、教学点每月不低于300元、其他学校不低于200元的生活补助，惠及农村教师12万名。甘肃省临洮县每月按照高中200元、初中120元、小学80元的标准补助；甘肃省玛曲县从2014年起将班主任津贴每人每月提高到200元。三是乡村教师基本权益得到维护。调研数据显示，98.1%的教师享有五险一金，项目齐全的占66.2%。在走访的学校中，拖欠教师工资或是强行捐款的现象很少见。

存在的问题

（一）工资收入低。当前，我国乡村教师约有330万名，面临着“下不去、留不住、教不好”等突出问题，其中最核心的是待遇问题。2014年，全国教育城镇单位就业人员月平均工资是4717元。在参与问卷调查的650位教师中，月平均工资收入低于全国平均水平的占比高达83.4%；其中，3001—4000元的占比最大，为41.72%，其次是“2001-3000”的收入段的，占26.23%。与当地的公务员工资相比，75%的教师认为偏低，21.2%的认为“相当”。

（二）工作压力大。一是教师呈现结构性短缺。随着新课程改革的深入，义务教育阶段新增“艺术”、“综合实践”、“心理健康教育”、“写字课”、“信息技术”等课程，对教师编制的需求增加，教师编制呈现结构性短缺。以甘肃省玛曲县为例，全县中小学教师总数752名，编制缺口高达192名，特别是藏物理、藏化学、英语、体育、音乐、美术等学科教师，所开设的相关课程因无专任教师往往只能由其他学科教师兼任。在偏远的牧村学校和教学点往往出现“一师多班”、“一师多科”的现象。二是教师专业化发展差。一方面，教师要同时教授多门学科。在贵州省三都县都江小学，参与座谈会的29名教师中，任教学科几乎都在3门以上，且学科跨度比较大。另一方面，非教学任务挤占大量时间。在寄宿制学校，教师要扮演保姆、保安和厨师等多重角色。浙江省嵊泗县海星中学的学生多来自外小岛，教师除了日常的教学任务，还要承担学校的生活管理、安全管理。一些教师反映：“我们是24小时责任制，晚上做梦都会牵挂自己的学生”。三是教师压力感很强。调研数据显示，89.9%的教师感受到了来自工作的压力。四是教师工作时间长。650名参与问卷调查的教师中，周课时在15节以上的占68.2%；每天超过2小时的，城镇中学占62.5%、城镇小学占56.72%、乡村中学占60.64%、乡村小学占57.84%。

（三）工作条件苦。一是自然环境恶劣。如甘肃省玛曲县，平均海拔3700米，年平均气温1.2℃，冷季长达314天，空气含氧量只有平原地区的60%。浙江省嵊泗县，有404个岛屿，其中住人岛屿16个。渡轮是岛上居民与外界连通的唯一交通工具，如果遇到大风或是大雾天气，就只能困守孤岛，寸步难行。云南省江城县和勐腊县，全年30摄氏度以上高温的时间长达8个多月。曲水镇明德学校的一位女老师，由于长期在高温环境中工作生活，从教仅7年便罹患血管痉挛的病。二是工作条件相对简陋。调查中了解到，很多学校是20多个教师挤在一间教室里办公。一些乡村师生饮用井水，一下大雨井水便被污染。三是教师对教学条件的满意度低。调研数据显示，有40.42%的乡村中学教师和30.98%的乡村小学教师，对教学条件不满意，满意度明显低于城镇中小学。

（四）因住房造成生活压力大。在调研过程中，住房困难是教师们反映强烈、也是迫切希望解决的问题。2005年以前，为解决乡村教师住房问题，政府为学校集资建房划拨土地。此后，该政策被取消，教师只能贷款购买商品房，还贷压力大。调研发现，有相当部分教职工居住在“一有三无”（有电无水无厨房无卫生间）的住房内，教师的个人住房既是卧室又是办公室。有的教职工还居住在建于上世纪60或70年代的D级简易危房中，墙体风化裂缝，有严重的安全隐患。在带家眷乡村教师，三代人甚至四代人挤在一起，已是普遍现象。与住房问题密切相关的，是住房公积金缴存比例。调研数据显示，住房公积金比例低于9%的占49.1%。有的地方住房公积金缴存比例过低，相对于高房价来说只是杯水车薪。教师一旦买房，工资的大部分用于还房贷，导致生活拮据。

（五）专业素质低。受经济条件的限制，老少边穷岛地区教师专业素质普遍不高，优秀师资缺乏。调研数据显示，从学历层次上看，教师中大专以上学历占比97.1%，本科以上学历占比74.8%；但是，第一学历普遍偏低，正规高等师范院校毕业生少。虽然近年来政府加大了对乡村教师的培训力度，但很多教师由于教学任务的羁绊，大多只能参加“走马观花”式的远程培训。在云南省勐腊县易武乡中心学校，参与座谈会的30位教师，只有3人去过北京，近半数的人没有去过省会城市昆明，教师们希望能走出大山，去看看外面的世界。

（六）健康状况差。教师的思想压力大、工作强度高，又缺少畅通的压力疏解渠道，导致教师群体健康状况不佳，下肢静脉曲张、颈椎疼痛、慢性咽喉炎、脑力疲劳、心理疲劳等职业病、慢性病多发。乡村教师患病后，由于所在乡镇离县城较远，为不影响教学，许多教师生病了只能在乡镇医院就近治疗。一些疾病得不到及时治疗，常常是小病拖成大病。在甘肃省玛曲县座谈时，很多教师反映：由于长期在高原低氧环境下生活，由慢性低氧所引起的高原性疾病多发，很多教师身体处于亚健康状态。调研数据显示，教师患病后能得到及时治疗的比例偏低，43.7%的教师表示患病后得到及时治疗“比较困难或很困难”。据调查，甘肃教师患病后只有39.02%的“能”得到及时治疗，11.38%的教师表示“很困难”；浙江教师的医疗保障较好，76.35%的教师患病后“能”得到及时治疗，没有人选择很困难。据反映，云南省江城县江城一中，2014年有3位教师突发疾病倒在工作岗位上，不到一个月时间，3位教师相继离世。勐腊县幼儿园60多名教师，2014年有4名教师被查出罹患癌症。在座谈中，教师们反对延期退休，要求提前退休的呼声很高，应当引起高度重视。

湟里镇东安退教党支部书记代表集体向退休教师表示慰问 华再清摄影

深层原因

老少边穷岛地区的贫穷因素很多，如劳动力素质低、资源贫乏、环境恶劣，但关系最大的是教育的落后。在这些地区，教育的各种功能无法正常发挥，教育对经济社会发展的促进作用不明显。教育的落后，与特定的自然地理环境、经济社会发展阶段相关，有其特殊的历史的、经济的和社会的深层次原因。但根本的是，教育投入总量和投入结构等方面存在诸多不足。主要表现在：

（一）教育投入总量不足。统计数据显示，近10年来，我国教育经费投入持续增长，但增长速度缓慢。全国教育经费占GDP的比例由2005年的4.53%提高到2014年的5.16%，最高的是2012年的5.19%。国家财政性教育经费占GDP的比例由2005年的2.78%提高到2014年的4.15%。2012年以来，国家财政性教育经费对GDP的占比，一直超过了4%。但是，OECD国家的财政性教育经费占GDP的比重普遍高于5%，美国、韩国、冰岛等国更是达到7%以上。我国财政性教育经费投入的GDP占比，与发达国家相比还存在很大差距。

（二）教育投入在地区间的分配结构不合理。从教育生均公共财政预算教育事业费和公用经费来看，我国西部地区的这两项指标明显低于全国的平均水平，更是远远低于北京和上海的水平。以2014年的普通小学的教育生均公共财政预算教育事业费和公用经费为例，被调查的云南、浙江、甘肃、贵州的教育事业费是6201元、9812元、7289元、6790元，分别是北京的26.45%、41.86%、31.09%、28.96%，是全国平均水平的80.72%、127.74%、94.9%、88.4%；公用经费是1713元、1693元、1816元、1386元，分别是北京的17.21%、17.01%、18.25%、13.93%，是全国平均水平的76.41%、75.52%、80.99%、61.83%。

（三）政策倾斜不够。在老少边穷岛地区，教师没有享受到特殊的教育政策，现有的政策法规也很难得到有效落实。依照法律规定，在这类地区，教育经费要实现“三个增长”和“两个提高”，并要求农村税费改革中央财政转移支付的50%用于教育，土地出让净收益的 10%用于改善教育办学条件，教育费附加足额征收并全额用于教育。但是，由于地方财政紧张，这些政策规定很难落地，很多政策条款依旧停留在文字上。云南省人社厅、财政厅决定，自2014年1月1日起，在乡镇工作岗位每人每月补贴500元，但走访的江城县因经济困难只能补贴220元。国家率先在义务教育学校实行绩效工资政策，全国大多数地方的教师不同程度地提高了工资待遇，但不少地区因经费困难，只是从原来的工资中划出30%，作为绩效工资进行重新分配，引起教师们的强烈不满。

政策建议

教育的城乡区域发展不平衡和供给不足等问题，需要深化教育领域综合改革来加快解决。发展乡村教育，帮助乡村孩子学习成才，阻止贫困现象代际传递，是功在当代、利在千秋的大事。2015年6月1日，国务院办公厅印发的《乡村教师支持计划（2015—2020年）》指出，到2020年全面建成小康社会、基本实现教育现代化，薄弱环节和短板在乡村，在中西部老少边穷岛等边远贫困地区。必须把乡村教师队伍建设摆在优先发展的战略地位。随后不到半年的时间内，2015年11月3日公布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》也提出覆盖各级各类教育的发展目标和任务，包括“推动义务教育均衡发展，全面提高教育教学质量；加快城乡义务教育公办学校标准化建设，加强教师队伍特别是乡村教师队伍建设，推进城乡教师交流；发展学前教育，鼓励普惠制幼儿园发展”等内容。提高老少边穷岛地区的义务教育阶段的教育质量、增加群众满意度，离不开教育改革、教学改革和相关制度机制的创新。

（一）加大对老少边穷岛地区的教育投入力度。越是贫穷的地区，教育越依赖中央及省级政府财政拨款。一是从财政预算上加大对教育的投入。在政府预算安排时，要按照“三个增长”和“两个提高”的标准，安排教育经费支出。二是对贫困地区义务教育经费缺口县实行全额转移支付。准确核算义务教育的生均教育事业费和公用经费，县级政府无力承担的由省级政府承担，省级政府无力承担的由中央承担。

（二）调整教育投入结构。老少边穷岛地区教育经费的匮乏，不完全是财政性教育投入总量的不足，还有结构分配上的不合理。在教育投入上，应放低教育投入的重心。这有两层含义：一是把投入重点放在基础教育特别是义务教育阶段，提高老少边穷岛地区的义务教育和中等教育水平；二是把投入重点放在广大农村，大力提高农村基础教育水平。

（三）强化教师综合管理。一是实行教师编制动态管理。二是建立科学的职称评审办法。职称评审向村小、教学点倾斜。城镇教师评聘高级职称要增加在农村学校或薄弱学校的工作经历，乡村教师评聘职称时不作外语成绩（外语教师除外）、发表论文的刚性要求，村小、教学点教师职称实行即评即聘。三是加大县域内教师交流力度。四是实行教师本土化。本土教师因文化背景、血缘关系、生活习惯等皆根植于当地，其地域认同和身份认同较强。五是实行特殊的政策。加强特岗教师“招管用转”工作，关心特岗教师生活，关注特岗教师成长。在高海拔、高温等气候恶劣地区，适当提前教师的退休年龄。

（四）提升教师专业素养。把乡村教师培训纳入基本公共服务体系，保障经费投入，实施“乡村教师素质提升整乡推进计划”，采取顶岗置换、送教下乡、校本研修等多种形式，确保乡村教师培训时间和质量。建立优质教师培训基地、乡村名师工作室等教师专业发展服务支持体系，探索以“互联网+”为标志的教师网络研修社区、网络工作坊等新型教师培训方式。在民族地区，建立双语类教师培训基地，对双语类教师进行专业培训，尤其是双语类理科教师实验操作方面的培训。

（五）解决乡村教师住房问题。根据《教师法》“县、乡两级人民政府应当为农村中小学教师解决住房提供方便”的规定，以及《乡村教师支持计划（2015—2020年）》“加快实施边远艰苦地区乡村学校教师周转宿舍建设。各地要按规定将符合条件的乡村教师住房纳入当地住房保障范围，统筹予以解决”的意见，将解决农村中小学教师住房问题尽快提上议程。一是实施“安居工程”。根据“省级统筹，县级管理”的原则解决农村教师住房问题。建议设立农村中小学教师安居工程专项资金，对老少边穷岛等边远艰苦地区实行补贴支持政策。

二是鼓励发展多元化的住房供给体系。由政府建设具有宿舍（公寓）性质的教师住校周转房；结合当地城镇建设规划，为乡村教师建设一定数量的经济适用房、安居房、廉租房、限价房、集资房；鼓励学校或单位投资在校园内和校园附近建房向教师出租，由财政给予教师一定的住房补贴。三是完善住房补贴和住房公积金制度。在政府财力允许的情况下，补发乡村教师被拖欠的住房补贴和住房公积金，并适度提高住房公积金缴存比例和补贴标准。

（六）依法保障教师合法权益。关心关爱教师，改善教师待遇，体现岗位绩效的工资分配激励约束制度。依法保障教师在医疗、社保等方面的合法权益。加大老少边穷岛地区的优秀教师、优秀教育工作者表彰奖励力度，激励教师终身敬业爱教、建功立业的积极性，努力营造全社会尊师重教的氛围。