金融消费者语境下微型金融机构的发展思辨※

郑　鈜　刘乃梁

金融消费者语境下微型金融机构的发展思辨※

郑鈜刘乃梁

内容提要：金融消费者权益保护既是微型金融机构发展的逻辑起点，又是微型金融机构可持续发展的必要倚靠。微型金融机构的数量增长增强了小微金融领域的物理覆盖，但是对金融消费者的权利保护仍显不足，并且自身遭遇了可持续发展的困境。金融消费者保护的政策导向缺失、市场的高交易成本以及监管中的金融抑制不利于小微金融消费者的权利实现。微型金融机构的发展应当依托金融市场化和法治化进程，从小微群体的金融消费者定位出发，通过法律责任的强化和市场交易环境的改善，以期实现商业可持续与金融消费者权利保护的双赢。

金融消费者微型金融机构金融民主金融监管金融创新

微型金融机构作为小微群体融资难题的系统性解决方案业已在全球范围内取得了瞩目的成效。然而，在可能预估的诸多改良路径中，从小微群体出发的金融消费者路径一直未能充分得到政府的重视。作为发展微型金融机构的逻辑起点，金融消费者或许可以为微型金融机构的可持续发展提供有益的改良向度。

一、理论链接：微型金融机构发展的消费者逻辑

金融市场的发展始终是机遇与风险并存，金融经营者在促成金融市场增量攀升的同时亦会对市场产生风险传导，而在法人有限责任时代下，作为交易相对方的金融消费者主体地位得到了政府与社会的强烈关切。从舆论造势到权利落地，金融消费者保护已成显象之势。微型金融机构的发展内嵌对于特定金融消费者群体的保护，这种保护逻辑与主流趋势不尽相同，却都承载着金融民主与金融普惠的发展理念。

1.金融消费者的主体发现

消费者概念本身源于商品市场的发展，作为商品交易中与经营者相对的一方，消费者主体地位无须多言。然而消费者保护理念的形成更多立足于对于商品交易的深化理解以及消费者弱势地位的理论挖掘。与此同理，金融消费者的主体发现同样伴随着金融市场交易理解的深化，“金融产品的日益抽象化、复杂化和金融交易模式的日益综合化、专业化，导致金融市场投资者的身份转化与角色嬗变”（陈洁，2011）。从 “投资者”到“消费者”，主体角色之转变引发权利义务杠杆之倾斜。2008年全球性金融危机发生之后，金融投资者保护不力成为社会舆论对于既有金融市场的普遍诟病。在金融创新和金融监管的循环命题中，金融消费者成为金融市场可持续发展亟需正视的关键一环。2010年，美国“多德-弗兰克法案”（又称“华尔街改革与消费者保护法案”，Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act）通过设立消费者金融保护局将金融消费者保护作为金融监管政策变革的核心，并由此拉开了金融消费者保护的世界浪潮。

总揽而言，金融消费者的要旨在于对正在处于金融交易中，与金融机构经营者相对的消费者进行针对性地保护，以预防和缓释金融交易双方信息不对称引发的权益损害。但是，除去正在交易中的金融消费者群体，在尚未进行金融交易或者意图开展金融交易的消费者群体中同样存在着个性鲜明的消费者群体，亦即小微金融消费者群体。小微金融消费者群体因其地理位置和自身条件的局限性，一方面获取金融服务的成本远远高于其他消费者群体；另一方面现有金融机构出于交易效率与安全考量对其普遍采取合理性“排斥”。因此，小微金融消费者亟待主体权益的普遍满足与有效保护。

2.金融消费者的权利诉求

消费者权利是从消费者弱势地位出发的倾斜式保护，其内容随着商品交易和市场经济的发展而逐渐丰富。1962年美国总统肯尼迪率先明确了安全、知情、选择和建议四大消费者的根本权利。1993年颁布的 《中国人民共和国消费者权益保护法》（以下简称《消费者权益保护法》）规定了知悉、选择、安全、公平交易、依法求偿、受教育、建立消费者组织、监督批评和受尊重等九大法定权利，就权利数量而言居于世界前列。在2013年《消费者权益保护法》修订过程中，消费者权利的细化以及消费者角色的多元化得到了立法的重视与回应，部分新型消费者权利得到了认可。但是，对于金融消费者而言，法律属性与权利内容仍然是亟待明确的问题。

金融消费者的权利诉求源于金融市场的专业性和消费者的弱势性以及普惠金融和金融民主理念的普遍的认同。金融市场的专业性意味着金融市场交易双方存在着极大程度的信息偏差，正是这种信息偏差造就了金融消费者的弱势地位。金融危机的发生在放大金融市场风险性的同时，也展现了既有监管体制对于消费者利益的保护不足。单纯的投资者视野的交易安全防范难以招架复杂金融风险的强烈冲击以及金融机构自身的道德风险。金融普惠与金融民主理念的形成则在更大程度上为金融消费者的权益保护疾呼。作为金融弱势领域与金融弱势群体，小微金融消费者的权利诉求较之普遍投资者彰显出更多对于金融排斥与金融抑制的无奈。作为金融普惠和金融民主的关键内涵，“金融参与权、公平交易权和受教育权等金融消费者的权利与普惠金融的发展紧密相关”。（胡文涛，2015）

3.金融消费者的机构救济

金融危机发生以来，金融消费者保护已经在世界范围内达成共识，各国政府坚信“即使只是加强金融消费者保护的某一方面，也能显著降低金融危机的发生概率”（戴国强、陈晨，2015）。通过金融机构自身的运行机制的健全以及责任意识的提升，维护金融消费者权益是最为有效和最为直接的救济路径。“直到危机爆发，金融服务机构也不认为有必要向消费者证明自己是值得信任的。”（范尼克斯、佩弗雷里，2014）笔者认为，金融消费者保护经历了从金融机构社会责任向金融机构法律责任的理路转变。在金融机构社会责任背景下，金融消费者保护得到了重视，但是金融消费者具体享有哪些权利，程序上存在着何种救济机制都取决于金融机构的自知自觉。金融机构自身的“经济人理性”决定了其交易选择中的逐利倾向，因此金融交易中的道德风险与排斥现象，没有得到根本解决。而在金融机构法律责任的语境下，金融消费者的某些方面的权益得到了法律的认可，国家和政府依靠政策与法律驱动，通过针对性金融机构的发展，逐步、系统地实现对于金融消费者特殊权益的救济，微型金融机构发展的消费者逻辑即是如此。

二、现实逻辑：微型金融机构与金融消费者保护

放眼世界，“各国政府对于微型金融机构规制探索的热情高涨缔造了微型金融机构规制与监管国际模式的发展”。（Mwenda，2002）我国微型金融机构的发展在综合国际经验的基础上也形成了一些独具特色的运行方式。通过金融消费者保护的视角审视我国现有微型金融机构的发展现状，可以更为准确、客观地把握微型金融机构的发展脉搏。

1.消费者权利救济的政策推进

我国微型金融机构的发展逻辑在于通过成立具有“支农支小”特征、集政策性与商业性目标于一体的金融机构，以小额信贷的服务模式为主，增加对于小微金融消费者的金融供给，提高金融市场服务的普遍化。微型金融机构是对于金融消费者保护的一种特殊的机构救济路径，以微型金融机构破解小微金融难题，更大程度上促进弱势领域金融消费者获取金融服务、公平交易、受尊重和受教育等相关权利的实现。我国具有世界普遍意义的微型金融机构肇始于2006年银监会主导下的以村镇银行、贷款公司和农村资金互助社为代表的新型农村金融机构建设。2013年，国务院发布 《关于金融支持小微企业发展的实施意见》明确了小微金融对于小微企业融资难题破解的支撑作用。目前我国微型金融机构以新型农村金融机构为主，形成了村镇银行、小额贷款公司和农村资金互助社三分天下的局面。具体而言，微型金融机构的政策推进暗含两层逻辑：其一，我国微型金融机构是自上而下的金融消费者保护路径；其二，我国微型金融机构的根本特征在于以金融给消费者权利救济换取政策倾斜。

2.微型金融机构的改善效果

从形式上看，以村镇银行和小额贷款公司为主的微型金融机构短期内的数量攀升化解了小微金融领域的金融供给不足，某种程度上促进了金融消费者金融参与权的实现。根据银监会的发展规划，“计划到2011年末设立1294家新型农村金融机构，其中村镇银行1027家，贷款公司106家，农村资金互助社161家”①银监会：《关于加快发展新型农村金融机构有关事宜的通知》和《新型农村金融机构2009年-2011年总体工作安排》。。根据中国人民银行《2014年小额贷款公司统计数据报告》显示，“截至2014年末，全国共有小额贷款公司8791家，贷款余额9420亿元，2014年新增人民币贷款1228亿元”，此外，村镇银行数量业已突破1100家。微型金融机构数量的横向铺开为金融消费者参与权的实现提供了更多的可能性，在一定程度上缓解了小微金融领域的融资难题。

从实质上看，金融消费者的受教育权和公平交易权仍然存在不同程度的忽视，并且金融参与权在某种程度上因微型金融机构的“理性”而出现偏农偏小的现象。由于金融产品与服务缺乏足够的创新，微型金融机构虽然缩短了与小微金融消费者之间的实际距离，但是对金融消费者享有服务产生抑制的交易成本与信息不对称仍是金融消费者的金融需求未能得到深入挖掘的重要原因。缺乏必要的金融消费者引导，使得部分小微金融消费者停留于“金融无用论”，依旧偏高的信贷标准与严苛的信贷额度也使得部分小微金融消费者望而却步。由此看来，小微金融消费者仍然没有能够在对金融产品有较好理解的前提下，与其他金融消费者一样，平等地接受金融服务。除此之外，原本是权利救济换政策倾斜的微型金融机构也出现了商业性目标高于政策性目标、经营效率高于政策义务的趋势，出现了大量机构地理位置上浮、资金流向偏向地产行业等偏农偏小的现象。

三、困境反思：小微金融消费者保护的既有场域

“‘金融消费者’概念的提出以及相关倾斜性保护制度的构建，是基于其与金融经营者之间‘实力不对等，信息不对称’的理论预设。”（邢会强，2014）实践发展证明，微型金融机构不仅对于金融消费者保护不力，而且自身也面临着可持续发展的困境。如前所述，虽然微型金融机构自身的理性行为引发了对于金融消费者的集体非理性，但是造成金融消费者保护不力的根本原因仍然要全面审视小微金融发展的政策环境、市场环境和监管环境。

1.从政策导向看，缺乏金融消费者保护的必要认知

从发展微型金融机构的诸多政策性文件中不难看出，政府与监管部门认识到了既有对于小微金融领域的供给不足，但是并没有将对小微群体的融资难题破解，上升到金融消费者保护的高度。换言之，小微群体的金融消费者的地位仍然没有得到认可，而对于金融消费者的权益保护是金融普惠和金融民主的应有之义。对于金融普惠和金融民主，其要点在于平等地接受金融服务，而着力点在于作为金融消费者的金融参与、受尊重和受教育等权利的维护。只有在确保个体权利的基础上，才能希冀群体利益的保证和群体性难题的破解。政府缺乏金融消费者保护意识的直接影响在于政策重心与市场发展目标的偏移，这也就不难理解政府与微型金融机构在盈利性目标和政策性目标之间的角力。微型金融机构极易变成突破现有监管体制、获取金融牌照的合法途径，而支农支小也会从主导目标变为次要条件。除此之外，金融消费者保护意识的缺乏也会造成微型金融机构相关风险防控与服务体系的不完善，对金融消费者的整体权益暗含潜在的威胁。而通过金融消费者权益保护构建微型金融机构的整体发展路线，或许可以成为我国金融市场化和法治化进程中对于金融消费者权益保护的一个示范领域。

2.从市场环境看，高交易成本制约金融消费者保护

小微金融难题的破解虽然依靠的是政府自上而下的干预，但是这种干预的前提是尊重市场自身运行规律。“交易成本的存在不仅会影响交易量和资源使用的边际效率，更会影响合约的安排选择”（张五常，2000）。在可选择的交易对象中，金融机构基于“理性”会选择符合自身效率最大化和交易成本合理化的交易对象。对于小微金融消费者而言，高昂的交易成本主要体现在两方面的信息不对称：一是金融认知意义上的信息匮乏，即对于金融产品和服务的了解程度以及对于金融本身对于自身发展的相关理解；二是信贷过程中的高昂的信息搜寻成本，即因小微个体地域和自身信贷能力的限制，造成的信贷准入不达标以及单个信贷调查成本高昂。现有政策降低准入，通过特殊金融服务机构数量的增加，一定程度上缩减了提供服务的交易成本，然而从本质上而言，并未对信贷交易合约达成具有关键性影响的交易成本降低产生直接影响，例如小微金融消费者的信用信息、担保途径以及可以增加服务便利性和可能性的金融机构支付结算体系。现有的监管政策较为重视监管部门和金融机构之间的监管成本，忽视了金融机构与金融消费者之间的交易成本。金融基础设施的缺乏导致金融消费者和金融机构之间仍然存在着巨大的交易成本。

3.从监管体制看，金融抑制不利于金融消费者保护

在“低准入，严监管”的发展原则下，数量的攀升一定程度上说明了小微金融消费者中蕴藏着巨大的金融发展潜力，但是并不能说明微型金融机构的建设对于金融消费者的金融供给产生了实质性的影响。一定区域内微型金融机构的非理性攀升使得政策性目标虚化，金融机构更加重视商业可持续难题地破解，因此资金流向偏离小微金融群体亦就可以理解。在既有的政策发展趋势中，微型金融机构的发展秉承了我国金融市场发展一贯的稳定至上与秩序至上，而有关产品和服务、经营模式的创新受到了不同程度的抑制。金融市场化进程的推进缓慢使得与金融产品和服务竞争相关的关键要素——利率，在微型金融机构的运作中并没有使其得到充分的比较优势。小微金融消费者的权益保护既不同于传统消费者保护，又不同于普遍的金融投资者的保护。对于金融普惠和民主这一历史性责任的承担，使得微型金融机构的发展应当获得监管部门足够的支持，这一支持不仅仅体现于准入，应当是允许微型金融机构通过产品和服务的创新，为更广泛的金融消费者提供服务。激励机制和比较优势的缺乏使得微型金融机构面临了商业可持续的困境。对于微型金融机构而言，自身发展亦不可持续，政策性的扶持目标何以能实现。

四、破解路径：微型金融机构发展的消费者路径

微型金融机构所面临的现实困境为其可持续发展画上了问号，对于如何实现微型金融机构的可持续发展，学者们普遍从金融监管和微型金融机构内部治理完善两个方面着手探讨。从学界的普遍研究看来，金融消费者保护是微型金融机构在进行发展完善过程中的间接目标和间接效果。实际上，从加强金融消费者权益保护出发，完善微型金融机构的治理具有根本性和针对性，同样也是对于微型金融机构逻辑起点的正视与回归。

1.转变思路，树立微型金融机构发展中的金融消费者权利导向

以金融消费者保护重构微型金融机构发展的首要条件在于以金融法治化为基本准则，通过法律制度的构建，实现微型金融机构可持续发展与小微金融消费者保护的双赢。政府与监管部门对于微型金融机构“严监管”抑或对于金融市场严格管制的缘由在于对于金融系统性风险的忌惮。金融风险的复杂性与易变性决定了我们不可能对于金融风险进行百分百地控制，但是也不能因对于风险的忌惮而放缓金融市场的发展进程。通过有效的法律制度的构建，可以使金融风险在一定范围内实现可控。具体而言，金融消费者保护的法治化探索至少包含两个方面：一是明确小微金融消费者的主体地位。“划清小微金融的边界是非常困难的，广义上讲小微金融是扩大低收入群体金融支持的活动，但是许多国家将其限定为一定范围的目标群体”（Macchiavello，2012）。我们与其将小微金融群体视为低收入群体，不如赋予其金融消费者的身份，这也符合现代金融的发展趋势。消费者身份的赋予使得对于小微群体的金融供给从支援变为发展，从扶贫导向变为权利导向，通过法律制度的完善实现小微金融群体的可持续发展。二是明确小微金融消费者的权利内容。国外金融消费者保护的重点在于对普遍意义上金融市场投资者的权益保护，然而，由于国情不同，“我国当前金融消费者保护工作当着力于相对基础一些的公平金融服务获得权”（于春敏，2012）。小微金融消费者的权利可以由三个方面组成：首先是其作为消费者的法定权利，即《消费者权益保护法》规定的九大基本权利；其次是作为金融消费者应有的关于缓释金融消费市场信息不对称的基本权利；最后是作为弱势金融群体的金融参与、金融平等、受教育等，由小微金融市场特征决定的特有权利。从身份肯定到权利赋予，相比既往微型金融机构的政策催化，权利导向更能明确微型金融机构发展向度，而且也可以为微型金融机构发展提供更为客观的评价体系。除此之外，微型金融机构消费者导向的确立也符合金融机构的盈利与服务模式导向，依照客户群体的特色重构金融机构的发展向度。

2.强化微型金融机构的法律责任，促进金融消费者的权利实现

造成微型金融机构发展困境的重要原因在于金融监管对于金融创新的抑制。监管主导式发展固然可以确保既有秩序的稳定，但是作为世界各国普遍性难题的小微融资问题的解决需要创新与开放的思维予以应对。应当“将金融消费者保护确立为金融监管的基本职责，以《消费者权益保护法》为基本法，但应更倚重通过金融法律法规加强对金融消费者的保护”（刘迎霜，2011）。政府对于小微金融市场失灵问题的干预同样存在着不同程度的政府失灵。实际上，小微金融消费者权利的实现与微型金融机构的义务履行相对应，而政府对于市场的发展顾虑完全可以以微型金融机构法律责任的方式固定下来。以法律责任部分取代政府监管，适度放开市场，在合理的责任区间内促进微型金融机构的自主、创新发展。法律责任体系的完善是金融法治化的重要组成部分。法律责任既可以对微型金融机构的行为作出事前指引，又可以对微型金融机构的不良运作进行事后规制。微型金融机构法律责任体系的建构一方面应当重视与金融消费者权利实现的对应性，另一方面，有效的法律责任体系离不开金融市场化制度的支撑，应当重视存款保险制度等与金融消费者权益息息相关的金融市场化，制度对于微型金融机构可持续发展的支撑作用。

3.维护小微金融消费者受教育权，促进小微金融交易环境改善

微型金融机构发展的宏观目标在于为小微金融消费者提供金融供给，而其微观目标则是最大程度在微型金融机构与小微金融消费者之间匹配交易合约。对于小微金融而言，造成交易合约高成本的原因在于金融机构与消费者之间的信息不对称；而造成信息不对称的原因，一者在于金融消费者对于金融业自身的信息盲点，二者在于金融消费者信贷能力的限制。因此，微型金融机构的可持续发展应当着力改造造成高昂交易成本的原因。基于信息盲点，应当从保护金融消费者的受教育权着手，扩大与小微金融消费者相关的金融市场信息宣传。.基于高交易成本，应当对维护金融消费者平等接受金融服务的权利，在认清其弱者地位的基础上，对其进行较为全面的倾斜保护。具体的完善路径可能在于：一是强化微型金融机构对于金融消费者的宣传引导责任。确立微型金融机构对于金融消费者受教育权维护的评价指标，不断促进微型金融机构内部治理机制的完善，降低微型金融机构道德风险发生的概率。二是完善与小微金融交易开展相关的金融基础设施建设。通过征信体系、担保体系以及支付结算体系等金融市场基础设施的建设，实现小微信贷交易成本的降低，扫清交易合约达成的障碍。三是充分发挥政府和行业协会在维护金融消费者权益、促进交易环境改善中的作用。应当提高金融消费者保护在金融政策制定中的考量比重，可以仿效国外设立金融保护署，“将设立一个研究部门，研究、分析并报告金融市场上有关金融消费者产品和服务的现状和未来发展趋势”（课题组，2010）。除此之外，应当重视行业协会在处理“政府-金融机构-金融消费者”关系中的润滑作用。四是，发挥互联网金融的平台作用。互联网金融平台既可以成为微型金融机构的宣传阵地，又可以在一定程度上降低交易成本。互联网金融的迅猛发展促进了金融的普惠性，越来越多的社会大众成为了“金融消费者”，如此一来，就有理由期待互联网金融可以成为小微金融融资难题破解的一个有效途径。

1.陈洁：《投资者到金融消费者的角色嬗变》，《法学研究》2011年第5期。

2.［美］罗伯特·席勒著，束宇译：《金融与好的社会》，中信出版社2012年版。

3.胡文涛：《普惠金融发展研究：以金融消费者保护为视角》，《经济社会体制比较》2015年第1期。

4.戴国强、陈晨：《金融消费者保护与金融危机——基于全球142个经济体的实证研究》，《财经研究》2015年第3期。

5.［荷］雷吉·德·范尼克斯、罗杰·佩弗雷里著，中国工商银行城市金融研究所译：《重塑金融服务业——消费者对未来银行和保险业的期待》，中国金融出版社2014年版。

6.Kenneth Kaoma Mwenda：《The Regulation of Micro-finance Institutions for Rural Finance：an International and Comparative》，《Journal of International Banking Law》，2002（17）.

7.邢会强：《金融消费者的法律定义》，《北方法学》2014年第4期。

8.张五常著：《经济解释：张五常经济论文选》，商务印书馆2000年版。

9.Eugenia Macchiavello：《Microfinance Regulation and Supervision：A Multi-faced Prism of Structures，Levels and Issues》，《NYU Journal of Law&Business》，2012（9）.

10.温树英、渠智慧：《关于金融消费纠纷解决机制的完善》，《理论探索》2014年第4期。

［责任编辑：吴群］

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1009-2382（2016）10-0063-05

※本文系重庆市研究生科研创新项目“微型金融机构可持续发展的制度障碍和法律完善”（项目编号：CYB14068）和中国市场经济法治研究中心重大攻关项目“经济安全的法治保障研究”（项目编号：CMEL14ZD03）的中间研究成果之一。

郑鈜，四川省社会科学院法学研究所副所长、副研究员、博士（成都610071）；刘乃梁，重庆大学法学院讲师、博士（重庆400044）。