建国以来职业教育产教结合政策的回顾与分析

吴长汉，. 梦

（天津职业技术师范大.职业教育学院，天.300222）

建国以来职业教育产教结合政策的回顾与分析

吴长汉，. 梦

（天津职业技术师范大.职业教育学院，天.300222）

. 要：产教结合是当前大力发展职业教育的必由之路，自建国以来，国家和各地方政府出台了一系列支持和引导职业教育开展产教结合、校企合作办学的制度和政策，大致经历了整顿初创、恢复重建、改革探索和深化发展四个时期。从未来发展趋势看产教结合制度将由简单结合上升为深度融合；由政策的宏观引导走向法律的强制保障；服务对象从面向全国转向服务地方；合作形式也会朝着更加多元化的方向发展。

产教结合；校企合作；制度；政策；趋势

产教结合是联结职业教育与社会经济的重要纽带，是当前我国职业教育办学的基本原则和主要模式，也是世界各国发展职教事业的趋势与路径。2015年10月3日，教育部出台的《高等职业教育创新发展行动计划（2015-2018）》明确指出，发展职业教育“要扩大优质教育资源，推动职教集团化办学，增强院校办学活力，发挥企业办学主体的作用；加强技术技能积累，深化校企合作发展。”[1]同时也鼓励各地方根据需要出台相关政策法规来促进职业教育产教结合的发展。通过对建国以来有关产教结合政策的梳理，了解我国产教结合制度保障上的现状，进一步分析其中的不足，对相关制度的完善和校企合作的深入发展具有重要意义。

一、产教结合政策的历史回顾

“产教结合”并非现代职业教育的产物，其源头可追溯至以“师傅带徒弟”的形式开展的“古代学徒制”教学，到了近代洋务运动时期，实业家们以“举业兴学”的形式培育工业人才。民国初期，黄炎培先生提出“手脑并用，学做合一”的理念，成为其职业教育思想中的重要组成部分；陶行知先生提出“教学做合一”理论，开创了“产教联办”的学校。新中国成立后，“产教结合”的办学模式逐步以教育政策的形式被确立下来，成为发展职业教育的重要形式。建国后的“产教结合”制度依据发展程度的不同，可划为整顿初创、恢复重建、改革探索和深化发展四个历史时期。

（一）整顿初创期（1949-1977）

建国初期，我国学习苏联模式率先发展重工业，急需一批技术型劳动者。在接收和整顿旧教育体制下确立了新中国教育方针，提出“教育必须为国家建设服务，学校必须为工农开门。”[2]1952年3月31日，政务院颁布《关于整顿和发展中等技术教育的指示》，把中等职业技术教育改由各级政府、教育部门和各主要厂矿、企业、农场合作共办。1954年5月24日，中共中央转发了教育部党组《关于解决高小和初中毕业生学习与从事生产劳动问题的请示报告》，指出农村毕业生应从事工农业及其他生产劳动。1955年4月，在第一次全国工人技术学校校长会议上，《关于提高教学工作质量的决议》提出生产实习教学是技工学校工作的主要部分，必须按照教学任务和生产相结合的原则进行，同时也明确实践教学在职业教育当中的重要地位。

1958年以《关于教育工作的指示》为标志掀起了一场教育革命，提出“教育要为无产阶级政治服务，与生产劳动相结合”。同年3月19日，教育部下发《关于中等专业学校组织部分学生下放劳动以解决1956年招生过多问题的意见》，刘少奇同志在5月份召开的中共中央政治局扩大会议上提出“两种劳动制度、两种教育制度并行”的办学思想，9月19日中共中央、国务院发布《关于教育工作的指示》，强调：“在一切学校中，必须把生产劳动列为正式课程。今后的方向是学校办工厂和农场”，实行“国家办学与厂矿、企业、农业合作社办学并举”的新路子，确立校办工厂或农场的产教结合形式。这一模式取得显著成效，到1958年底，中专学校新增1330所，学生猛增65万余人，技工学校增至417所，学生增加到了16.9万人。[3]

（二）恢复重建期（1978-1990）

大跃进运动和十年浩劫期间，“两条腿走路”的办学方式遭到错误批判，产教结合进程停滞不前。1978年，改革开放后国家经济得到恢复发展，技术技能型人才培养再次受到人们的关注。1980年，《关于中等教育结构改革的报告》中恢复了1958年提出的“全日制学校与半工半读学校、业余学校并举，国家办学与业务部门、厂矿企业、人民公社办学并举”的方针。后来又在《关于改革城市中等教育结构、发展职业技术教育的意见》、《关于教育体制改革的决定》等文件中强调要重视学校与企业的联系与合作，以校企联合办学为纽带，加强相关政策的引导与建设。

1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出要积极进行教学改革的各种试验，增加实践环节、自学时间和课外学习活动。1986年三部委联合下发《关于经济部门和教育部门加强合.促进就业前职业技术教育发展的意见》，规定学校和企业在实习、就业上要给予学生支持。同年9月，国家教委在《关于在一百个企业进行教育综合改革实验的通知》中要求各实验企业对职工教育体制进行改革，建立现代企业制度。随后诸多企业纷纷响应，厂办学校如雨后春笋般占据全国技工学校80%之多，并探索出行业、单位联合办学的新模式。1989年5月10日，《关于技工学校深化改革的意见》要求技工学校的改革要加强对学生操作技能的训练，坚持专业课和生产实习教学相结合。1990年劳动部《关于加强技工学校生产实习教学开展勤工俭学活动的意见》对这一原则又做了明确要求。

（三）改革探索期（1991-2005）

进入20世纪90年代后，为适应经济体制转变，以1991年国务院颁布的《关于大力发展职业技术教育的决定》（国发〔1991〕55号）为标志，我国产教结合制度进入一个改革探索的新时期。该文件名首次冠以“大力发展”一词，明确指出要在职业教育中提倡产教结合，工学并举的人才培养模式。1993年2月，中共中央、国务院印发了《中国教育改革和发展纲要》，其中也提出“在政府的指导下，厂校联办，走产教结合的路子”，同时鼓励学校利用贷款发展校办产业。9月24日，在劳动部《关于深化技工学校教育改革的决定》中鼓励企事业单位、社会团体、民主党派和个人开办技工学校，让符合条件的学校与相应的企事业单位联合办学。1994年，《国务院关于中国教育改革和发展纲要的实施意见》（国发〔1994〕39号）也对此做了有关表述。

1995年1月1日起施行的《中华人民共和国劳动法》第六十七、六十八条提到企业员工培训制度和经费问题。9月1日实施的《中华人民共和国教育法》对企事业单位、社会团体等社会组织参与中等职业学校的建设与管理，以及学生的毕业实习做出了规定。同年，教育部下发的《关于普通中等专业教育（小含中师）改革与发展的意见》亦鼓励和支持行业、企业等社会力量与学校联合办学。1996年，颁布的《中华人民共和国职业教育法》标志着我国职业教育从此走上法律保障的道路。该法指出“职业学校、职业培训机构实施职业教育应当实行产教结合，为本地区经济建设服务，与企业密切联系，培养实用人才和熟练劳动者”。1999年，中共中央、国务院《关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》提出教育与生产劳动相结合是培养全面发展人才的重要途径，鼓励学生在实践中掌握职业技能。在《国务院批转教育部面向21世纪教育振兴行动计划的通知》中还提出“产学研合作”的思想。

2002年，国务院颁布《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》，《决定》再次重申《中国教育改革和发展纲要》（1993年）提出的厂校联办路子，充分发挥企业、行业的作用，建立社会多方参与的行业、企业指导委员会协助和推动产教结合的进程。2004年，教育部等七部门下发《关于进一步加强职业教育工作的若干意见》提出“职业院校要坚持以服务为宗旨，以就业为导向，面向社会、面向市场办学”，教育部《关于以就业为导向深化高等职业教育改革的若干意见》也提出高等教育中要“应以服务为宗旨，以就业为导向，走产学研结合的发展道路”，二者都鼓励校企之间开展“订单式培养”、“规模化、集团化”等多种各具特色的办学形式。

（四）深化发展期（2005 -至今）

2005年8月教育部专门召开职业教育工学结合专题座谈会，商讨今后职业院校人才培养模式的改革问题；11月，国务院下发《关于大力发展职业教育的决定》，强调发展职业教育要“大力推行工学结合、校企合作的培养模式，推动公办职业学校与企业合作办学”。2006年，国家相关部委就开展“工学结合、校企合作”具体工作出台《教育部2006年职业教育工作要点》和《职业院校试行工学结合、半工半读的意见》（教职成〔2006〕4号）等文件，在推进职业教育人才培养模式向工学结合、校企合作的转变和中职学生顶岗实习等方面提出了指导意见；6月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于进一步加强高技能人才工作的意见》（中办发〔2006〕15号），规定职业院校应结合实际与合作企业共同制定实习方案和培养计划，同时教育部《关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见》（教高〔2006〕16号）提出产教结合应由学校和行业、企业共同开发课程和教材，提倡高职院校要按照教育规律和市场规则办学；8月17日，教育部《关于中等职业学校面向未升学高中毕业生开展职业教育与培训的意见》（教职成〔2006〕13号）认为职业院校可以推行学分制和“订单培养”的灵活模式，以便于工学交替的进行。

教育部《关于进一步深化中等职业教育教学改革的若干意见》（教职成〔2008〕8号）提出“加强校企合作，充分利用企业的资源优势，校企共建实训基地”，建议职业学校推行以学分制为核心的教学制度改革，鼓励工学交替，允许学生分阶段完成学业。2009年教育部《关于制定中等职业学校教学计划的原则意见》（教职成〔2009〕2号）提出职业学校要与实习单位共同制定学生的实习计划和评价标准。在《中等职业教育改革创新三年行动计划》（2010-2012）中还确立“中等职业教育支撑产业建设能力提升”和“教产合作与校企一体办学”两大计划，定位未来3年中等职业教育改革的主要目标是为现代产业发展服务。

2010年根据十七大关于“优先发展教育，建设人力资源强国”的战略部署，7月29日颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年）》（以下简称《纲要》），这是进入21世纪以来我国首个教育规划，对指导未来十年我国教育改革和发展具有重大意义。《纲要》指出推进职业教育的教学改革要从服务经济、促进就业出发，在人才培养模式上开展工学结合、校企合作、顶岗实习。鼓励制定和完善促进校企合作办学规程，推进校企合作制度化，从而调动企业参与的积极性，同时还提出“校企一体化办学”的设想。11月27日《中等职业教育改革创新行动计划(2010-2012年）》（教职成〔2010〕13号）发布，明确指出“职业学校和企业之间开展一体化办学实践，企业安排学生顶岗实习，并与学校共同制定专业教学指导方案。”同年，《国家高等职业教育发展规划（2010-2015年）》颁布，要求高职教育改革要“以校企合作、体制机制创新为重点”，探索地方政府和行业企业共建职业教育院校新模式。2011年6月教育部出台《关于充分发挥行业指导作用 推进职业教育改革发展的意见》（教职成〔2011〕6号），明确了行业指导职业教育的重要性、职责、重点和目标。教育部《关于推进中等和高等职业教育协调发展的指导意见》（教职成〔2011〕9号）指出，“推进产教合作对接，强化行业指导作用。发挥职教集团作用，促进校企深度合作。”旨在将职业学校的专业发展与区域经济建设相联系，实现不同区域和层次的职业教育协调发展；9月29日教育部《关于推进高等职业教育改革创新 引领职业教育科学发展的若干意见》（教职成〔2011〕12号）提出，各地方要完善校企合作的政策法规，明确政府、行业、企业和学校在校企合作中的职责和权益，通过财政支持等政策措施优化政策环境，调动企业参与校企合作、产学结合的积极性。

2012至2013年间主要是对之前试点项目的验收，但在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中作了“加快现代职业教育体系建设，深化产教融合、校企合作，培养高素质劳动者和技能型人才”的表述。2014年5月，国务院颁布《关于加快发展现代职业教育的决定》（国发〔2014〕19号），明确指出，我国职业教育改革的重点在于产教深度融合，教育活动要将教学、学习、实训相融合。为进一步加快现代职业教育体系建设进程，根据《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》、《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》，教育部、财政部、国家发改委等六部委联合编制《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》（教发〔2014〕6号），于2014年6月26日正式颁布，将实现职业教育现代化目标的第一步定位为：“到2015年，现代职业教育体系框架初步形成，产教融合、校企合作体制基本建立，现代职业院校制度基本形成”。《规划》中还提到在专业设置、课程内容、教学过程上要与产业需求、职业标准和生产过程相对接，实现职业教育与技术进步和生产方式变革，坚持产教融合发展，从而服务经济和社会的转型发展。

为实现职业教育现代化的第一个目标，2015年国家连续出台文件推动职业教育产教结合的发展。在《高等职业教育创新发展行动计划（2015-2018年）》中提出，要继续深化校企合作，推动专科高等职业院校与当地企业合作办学、合作育人、合作发展，鼓励校企共建以现代学徒制为培养特色的学院。教育部《关于深入推进职业教育集团化办学的意见》（教职成〔2015〕4号）提出，支持职业教育集团化办学，鼓励多元主体组建职业教育集团，进而推动校企合作的扩展。2015年7月27日，《教育部关于深化职业教育教学改革 全面提高人才培养质量的若干意见》（教职成〔2015〕6号）中将企业在校企合作中的作用上升至主体地位，鼓励企业参与到人才培养的全过程。10月21日《教育部、国家发展改革委、财政部关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》（教发〔2015〕7号）要求地方高校坚持需求为导向，服务地方经济的发展，“深化产教融合、校企合作，促进高校科学定位、特色发展。”

除上述国家层面的政策外，进入21世纪以来，各地方政府也相继出台许多促进产教结合的政策法规，在一定程度上保障和推动了产教结合、校企合作制度的发展。最具代表性的为2009年3月1 日开始实施的国内首部校企合作地方性法规《宁波市职业教育校企合作促进条例》，并出台了与之相应的实施办法，其中对政府、学校和企业的职责、权利、义务都做了明确规定，有力地促进了当地的校企合作。2011年，《北京市交通行业职业教育校企合作暂行办法》作为国内第一部行业性校企合作规章由北京市教委、北京市交通委联合制定下发，实行政府主导、行业指导、企业与职业院校共同参与的多元化校企合作机制；市交通行政主管部门、教育行政主管部门负责本市交通行业的职业教育校企合作促进工作。……协调市发展改革、财政、人力社保等部门对职业教育校企合作的规划计划、资源配置、经费保障等给予政策支持。2012年4月18日，河南省人大审议通过《河南省职业教育校企合作促进办法（试行）》，这是首个省级校企合作促进办法，以政府规章的形式对校企合作的相关事项做出了规定，截至2015年底，开封、沈阳、杭州、广州、吉林等市的校企合作条例（或促进办法）相继产生，湖南、江西、宁夏、广西、山东、山西、上海等省级有关法规也陆续出台。

经过建国60多年的发展，职业教育产教结合制度规程正逐步完善，集团化办学和民办职业教育也初具规模，据《教育规划纲要（2010-2020年）》中期职业教育评估报告指出，目前全国已建成职教集团超过1000个，吸引近3万家企业参与其中，覆盖了60%以上的职业院校，现代职业教育体系框架基本形成。

二、建国以来产教结合政策的历史分析

职业院校实施产教结合、校企合作既符合职业教育发展规律，也符合当前我国市场经济发展需求。新中国成立以来，随着国内环境的变化，产教结合制度也一直处于不断发展和完善之中，这期间政策的制定主要以服务经济发展为目的，其实施过程以政府统筹引导为动力。

（一）以服务经济需要为目的

职业教育与普通教育不同，它是和社会经济发展紧密联系的一种教育形态。过去不同时期的产教结合政策都是以当时国内经济形势的变化为依据，引导职业教育走产教结合之路，为国家经济建设服务。例如，在过渡时期主要是为了培养技术工人以适应工业建设的需要；改革开放后出台的政策是基于恢复经济的客观现实；90年代后的职业教育改革则是为了适应国家经济体制改革的浪潮；跨入21世纪后，由于我国产业结构的调整，加之高等教育大众化带来的影响，必须大力发展职业教育以解决现今社会人才供需失衡的矛盾。

（二）以政府统筹引导为动力

职业教育实施产教结合与普通高等教育所提的产学研结合都是一种现代化的人才培养模式。通过政府强有力的宏观政策对产教结合进行调节与引导，对施行产教结合的企业和学校给予政策和税收方面的充分优惠，从而提高企业参与的积极性。如《中等职业学校学生实习管理办法》、财政部 国家税务总局《关于企业技术创新有关企业所得税的优惠通知》、财政部 国家税务总局《关于企业支付学生实习报酬所得税政策问题的通知》、国家税务总局《关于印发<企业支付学生实习报酬税前扣除管理办法>的通知》等文件都对此作了规定，大大激发了企业参与校企合作的积极性，促进了经济和社会的稳步发展。

三、产教结合政策的未来趋势

建国以来国家与地方出台的系列政策支持和推动了职业教育的发展，产教结合的内涵与形式得到不断丰富和完善，职业院校教育教学改革和办学水平也随之提升，为社会培养了一批专业技能人才。但就发展现状来看，目前的产教结合制度还存在着合作层次较浅、缺乏法律保障、缺少监督机制、企业参与度不高等问题，为此，政府还需在加大政策引导的同时建立相应的监督体系、完善相关法律规程，从而保障产教结合的有效进行。从未来发展趋势上看，职业教育产教结合将由简单合作上升为深度融合，由政策宏观引导走向法律强制保障，进而建立相应的评价监督体系，同时，其合作形式也会继续朝着更加多元化的方向发展。

（一）由简单结合走向深度融合

由于多方面的原因，目前我国职业院校和企业间的产教结合可以说仍处于一种层次较浅的状态，其基本形式都是企业为准毕业生提供一个实习岗位，且在很多时候此类合作并不对等。在2013年11月发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次提到“产教融合”一词，“产教融合”是较“产学结合”更高一层的形态，是表达产业与学校关系更加紧密且共在一个平台上相互影响的形式。[5]“融合”不是一般意义上的“合作”，是指通过相互支持、相互渗透，最终达到一种互通互融、你中有我、我中有你的和谐状态。近年来提出的“集团化办学”、“现代学徒制”等职业教育新名词就是对产教结合内涵的丰富，同时也是“融合”的一种表现形式。由此，政府要继续加大政策支持力度，引导产教双方由简单“结合”走向深度“融合”，甚至也可以作为多元办学主体的一方参与其中。

（二）从政策引导走向法制保障

由于缺乏法律制度的保障，历史上的校企合作可以说双方“各自为政”，在设计利益和责任方面难以达成共识。目前仅有的一部《中华人民共和国职业教育法》也只是概括性地从宏观层面规定了企业和学校在开展合作时应该怎么做的义务，近年所颁布的政策也多以“意见”、“通知”等形式出现，仅从宏观政策上予以引导，缺乏具体的可操作性。正如一些学者所意识到，现行的《中华人民共和国职业教育法》描述过于笼统，刚性约束太少，倡导性建议太多，导致一些法律关系主体虽不履行义务却不必承担责任，最终使法律条文成为一纸空文。[6]而像德国、日本一些职业教育较为发达的国家在这方面都有严格的法律措施，对参与主体法律上的责、权、利都做了明确具体的规定。在全面实施“依法治国”大背景下，把校企合作、产教结合纳入法律法规层面，通过从中央到地方的具体立法来明确产教结合中各个参与主体的法律地位，并建立相应的评价标准和监督体系，从而约束校企双方的行为、保障合作制度的长效进行是未来产教结合政策发展的必然趋势，也是目前国家和各地方政府努力的方向。

（三）由面向国家转向服务地方

以前的职业教育一直强调为国家经济建设服务，培养面向全社会的技术技能人才，这使很多职业学校显得“心有余而力不足”。在教育部、国家发展改革委、财政部《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》（教发〔2015〕7号）中就提出，地方高校要结合当地实际，科学定位以服务地方经济的发展。在职业教育办学上“简政放权”，赋予职业院校和教育管理部门更多的权利，结合当地产业的实际需求，灵活创办具有区域特色的职业院校，促进地方产业、行业和区域经济的协调发展。这既可以作为校企合作的一个契机，也是解决当前区域经济发展不平衡这一突出问题的有效途径。

（四）从简单合作走向多元办学

尽管现在产教结合的具体操作呈现多种不同形式，如“订单培养”、“轮岗实习”、“工学交替”等，但就其本质上看大多数仍停留在短期、松散的合作层面上，这种合作所培养的学生难以满足社会和企业长期发展的需求，同时也降低了企业参与产教结合的积极性。《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》（教发〔2014〕6号）指出“增加非全日制职业教育在职业教育中的比重，发展工学交替、双元制、学徒制、半工半读、远程教育等各种灵活学习方式的职业教育”。伴随着职业教育改革的深入，“产教结合”的形式将会朝着更加灵活、多元的样态发展。探索灵活、多元的办学形式不仅有利于促进产教结合制度的深化发展，亦可以发掘职业院校的办学潜力，充分发挥产业群和教育群的强大合力。

[1] 教育部.高等职业教育创新发展行动计划（2015-2018）[P/OL].http://www. moe.gov.cn/srcsite/A07/moe_737/s3877/201511/t20151102_216985.html.

[2] 金铁宽.等.中华人民共和国教育大事记[M].济南:山东教育出版社，1995：11.

[3] 闻友信.杨金梅等.职业教育史[M]. 海口:海南出版社，2000：66

[4] 教育部.《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》[P/OL].http://www. moe.gov.cn/srcsite/A03/moe_1892/moe_630/201406/t20140623_170737.html.

[5] 王丹中.基点·形态·本质:产教融合的内涵分析[J].职教论坛，2014（35）：79-82.

[6] 程方平.《职业教育法》十年再思考[J].教育与职业，2006（19）：20-21.

（责任编辑：.旻）

Review on Policies of Combining Education with Industries in Vocational Education since the Founding of the People’s Republic of China

WU Chang-han，JIN Meng
(Tianjin University of Technology and Education, Tianjin, 300222 China)

Combining vocational education with industries is an important way to the development of vocational education. Since the founding of the People’s Republic of China, the state government and local governments have issued a series of policies to support it. The cooperation between vocational colleges and industries is roughly divided into four stages: consolidation, reconstruction, reform and development. The paper contends that in the future, this kind of cooperation will be deepened from simple combination to deeper integration and from macro policy guidance to compulsory protection of law. Their service groups will be changed from the state category to the local one and their cooperation will be in more various dimensions.

combining education with industries.school-enterprise cooperation.system.policy.trend

G71...

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1674-8689（2016）02-0001-05

2016-04-02

吴长汉（1991-），男，广西贺州人，天津职业技术师范大学职业教育学院职业技术教育学专业2015级硕士研究生，研究方向：职业教育基本理论与政策。..梦 （1994-），女，吉林长春人，天津职业技术师范大学职业教育学院教育学原理专业2015级硕士研究生，研究方向：职业发展与职业生涯设计。