建立人民代表大会控制下的政府权力清单制度

康　健

(郑州大学 法学院，河南 郑州 450001)



建立人民代表大会控制下的政府权力清单制度

康健

(郑州大学 法学院，河南 郑州 450001)

摘要：政府权力清单制度在我国实施已有近10年的时间。政府权力清单制度在实践中不断完善和发展，在国家政治体制改革中发挥了积极的作用，它有助于提升工作效率，也有助于防止政府权力滥用，还有助于推动廉洁政府建设。建立人民代表大会控制下的政府权力清单制度，能够有效解决政府权力清单制定主体不合理以及政府权力清单制度流于形式、责任缺失、运行不规范等问题。当前，应当由全国人大制定统一的政府权力清单制度执行规范，地方人大根据全国的统一要求，结合本地区实际制定地方政府权力清单。

关键词：权力清单；责任清单；制定主体；人民代表大会

2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，要求各级政府结合本地区实际贯彻实施，这标志着推行政府权力清单制度的工作已经上升到国家战略层面。在具体实践中，政府权力清单制度在提升行政效率、防止权力滥用、建设廉洁政府等方面发挥了积极的作用。然而，该制度也存在着一些问题。从我国的国情出发，建立各级人民代表大会控制下的政府权力清单制度是解决当前问题的有效途径。

一、推行政府权力清单制度的意义

政府权力清单制度，是指各级政府及政府部门采用列清单的方式明确自身的各项职能以及相应的权限，并采取各种方式对清单进行公示，以达到让社会公众知晓的目的[1]。政府权力清单制度在实践中不断丰富和发展，在国家政治体制改革中发挥着积极的作用。

(一)政府权力清单制度有助于提升工作效率

长期以来，我国政府权力不公开、不透明，导致社会公众对政府权力的配置知之甚少。由于权力界限不清晰，有些地方的行政机关遇到有利可图的事情就一拥而上，遇到需要承担责任的事情就相互推诿。这种情况导致社会公众被动地接受管理，在办事时往往在不同的行政机关之间奔走。推行政府权力清单制度，就是要将政府的权力配置“晒在阳光下”，明确各个行政机关的权力界限，方便社会公众办理相关事宜。推行政府权力清单制度能够极大地提升政府的行政效率，推行政府权力清单制度是社会主义市场经济发展的要求。

(二)政府权力清单制度有助于防止政府权力滥用

政府权力清单制度明确了不同行政机关的权力界限，这就从制度层面上杜绝了权力的滥用。推行政府权力清单制度是我国政治文明建设的客观要求。政府权力清单制度将行政机关的权力置于阳光之下，社会公众可以根据权力清单进行监督，对行政机关随意行使权力或者未行使权力的情况进行问责。推行政府权力清单制度对于改变我国行政机关中长期存在的“家长作风”，促使政府官员敬畏权力、依法行使权力具有显著效果。

(三)政府权力清单制度有助于推进廉洁政府建设

权力是行政部门最为核心的资源。长期以来，我国的行政权力缺乏规范和监管，政府官员利用权力为个人牟取不当利益的现象大量存在。推行政府权力清单制度就是要明确行政机关权力的界限，以预防腐败的滋生。由于社会公众可以依照政府权力清单来对行政机关和官员进行问责，推行政府权力清单制度必将有力地推动廉洁政府建设。

由此可见，推行政府权力清单制度符合法治政府建设的要求，符合广大人民的根本利益。

二、政府权力清单制度运行中存在的问题

(一)政府权力清单制定主体不合理

推行政府权力清单制度的目的是明确行政机关的权力界限，提高行政效率，防止权力滥用，保障人民的合法权益。但是，在我国很多地方，行政机关权力清单的制定者就是行政机关自身，在另外一些地方，政府权力清单的制定者是由行政机关抽调的编制办、法制办的人员。这反映出两个问题：其一，目前我国对于政府权力清单的制定者尚无明确的规定，导致清单制定主体混乱。其二，就大多数地方而言，政府权力清单的制定者就是行政机关自身。

政府权力清单制定主体混乱衍生出两个问题：其一，抽调人员的不稳定性以及其专业的局限性阻碍了他们对行政机关权力的认知，不利于制定科学的权力清单。其二，政府权力清单制定主体不一致，极易出现同一层级的行政机关权力有大有小的情况，进而影响到政府权力清单的稳定性和公信力。行政机关充当权力清单制定主体将引发法理悖论。行政机关自己制定“权力清单”监督自己，就类似于“自己做自己的法官”，缺乏有效外部监督的政府权力清单是很难发挥应有作用的。笔者认为，行政机关的权力是人民赋予的，在民主制国家，应当由人民的代表者(即议会)来制定政府权力清单。就我国而言，应当由各级人民代表大会来制定政府权力清单。

(二)政府权力清单制度在某些地方流于形式

2005年，河北省邯郸市发布了我国第一个“市长权力清单”[2]。2006年，河南省洛阳市政府各部门公布了权力清单，项目合计4484个[3]。2013年1月9日，北京市西城区人民政府公布了本级政府及政府部门的权力清单，将区政府及68个职能部门、街道办事处的9大类6636项行政权力一一公开[4]。2014年6月25日浙江省发布了我国首张省级政府部门权力清单[5]。

政府公布权力清单，是我国行政机关的自我规制，符合政治文明建设和市场经济发展的要求。但在实践中，一些地方的政府权力清单却流于形式：有些地方的行政机关在制定政府权力清单的时候，总想多给自己一些权力，导致行政机关的权力界限不清晰；有些地方的行政机关对制定政府权力清单采取敷衍态度，导致权力清单内容不具体，规定不清晰，缺乏可操作性；有些地方在制定政府权力清单时对外宣称要压缩行政机关的权力，但实际上却通过合并权力、设置兜底性条款等做法保留了以前所有的权力，甚至还借此机会扩张了权力；有些地方在制定政府权力清单时没有制定相应的程序清单，公众在办事时不知从何处着手，不利于提高行政效率；有些地方在制定政府权力清单时没有制定配套的责任清单，导致一些行政机关“应为而不为”或超越权限“乱作为”；有些地方的行政机关缺乏大局意识，在制定政府权力清单时将那些需要多个部门合作的事项(如环境保护)排除在外。

政府权力清单制度流于形式增加了行政机关权力关系的复杂性，导致了权力行使的随意性，同时也浪费了社会资源。

(三)“责任缺失”影响政府权力清单制度的实施

2014年9月10日，国务院总理李克强出席了2014天津夏季达沃斯论坛开幕式并发表特别致辞。在致辞中，他提出要深化行政管理体制改革，释放市场潜能，并特别指出政府要拿出三张清单。这三张清单分别是权力清单、责任清单和负面清单，其中，责任清单与权力清单联系最为紧密。“政府将所有法律、法规赋予政府和各政府部门的职责统一整理、归纳为一张清单，向社会公布，接受社会监督”，是为政府责任清单[6]。政府责任清单中的“责任”主要指政府应该履行的职责，政府权力清单中的“权力”指政府履行其职责所应当拥有的权力，因此，责任清单和权力清单是相辅相成的关系。目前很多地方的政府权力清单都存在着责任缺失的问题，在实践中极易引发如下问题：其一，行政机关应有所为而不为，遇到事情互相推诿；其二，行政机关错把“责任”当成“权力”，导致权力被滥用。

随着政府权力清单制度的不断完善，政府责任清单作为政府权力清单的必要补充，其重要性也逐渐被人们所认识。2014年11月1日，浙江43个省级部门的责任清单在浙江政务服务网上向社会公布，这是我国公布的第一张政府责任清单[7]。

(四)政府权力清单制度运行不规范

我国实行单一制的国家结构形式，各级政府的权力配置应该是平衡的。然而，由于缺少全国统一的政府权力清单制定规范，有些行政机关在制定政府权力清单时把不属于自己的权力划归自己，或者设置兜底性条款，导致政府权力清单规范性较差。推行政府权力清单制度是一个系统工程，从中央到地方，各级政府都要按照统一的要求制定并公布自己的权力清单。从具体实践来看，各地政府公布政府权力清单的方式并不统一，有些地方采取登报公示的方式，有些地方采取利用网络公示的方式，有些地方采取出台内部文件的方式。如果不能在全国建立统一的政府权力清单制定和公布规则，就无法实现政府权力清单制度的规范化。

三、完善政府权力清单制度的办法

(一)建立人大控制下的政府权力清单制度的优势

人民代表大会制度是我国人民民主专政的政权组织形式，是我国的根本政治制度。全国人民代表大会是我国的最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。各级政府都是同级人民代表大会的执行机关，对同级人大负责，接受同级人民代表大会及其常务委员会的监督。

我国《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”《宪法》第二条第二款规定：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”行政权力作为国家权力的分支来源于人民，人民通过自己的代理者人民代表大会将此项权力授予行政机关。行政机关权力的大小，理应由人民或者其代理者人民代表大会来决定。推行政府权力清单制度，是要厘清行政机关权力的界限，促使行政机关依法行政，防止行政权力被滥用，保障人民的利益。因此，由行政机关自己制定权力清单的做法是不合适的，政府权力清单的制定主体应该是同级人民代表大会。

由同级人民代表大会制定本级政府的权力清单，符合我国的根本政治制度，有利于解决政府权力清单制定主体混乱的问题。

人民代表大会还要充分发挥对同级人民政府的监督作用，以促进政府权力清单制度的实施。一方面，可以通过听证、协商等方式扩大公民有序的政治参与，建立起对政府权力的监督机制；另一方面，可以尝试在人大常委会设立独立的监督委员会，然后由该委员会提名产生监督专员，监督政府权力清单制度的实施情况，确保人大对政府权力清单制度的监督及时、有效。人民代表大会要在制定政府权力清单的基础上，制定与之相匹配的责任清单，并且对政府的行为进行监督，以维护人民的合法权益。

由全国人大制定统一的政府权力清单制度执行规范，符合法理的要求。全国人民代表大会是我国的最高国家权力机关，由全国人大制定统一的政府权力清单制度执行规范，可以有效地解决在政府权力清单制度实施过程中出现的权力配置失衡的问题。由于我国的国情比较复杂，地方人大应该在遵循全国人大统一规定的基础上，结合本地区的实际情况，制定出符合本地区实际的政府权力清单。

(二)建立人大控制下的政府权力清单制度的具体举措

从政府权力清单制度开始在我国实施，至今已有近10年的时间。当前，应当尽快建立起人大控制下的政府权力清单制度，以弥补政府权力清单制度的缺陷。

在国家层面上，应该由全国人大对政府权力清单制度的制定和实施标准作出统一规定，必要时以法律的形式进行规定，此举可以有效防止在推行政府权力清单制度的过程中出现标准不统一的情况。在地方层面上，各地应该根据全国人大的基本规定，结合本地区具体情况，通过制定地方性法规对政府权力清单制度进行规范。

目前，我国很多地方都已经出台了政府权力清单。为了避免社会成本的浪费，可以对照全国的统一规定和地方的特殊规定对已有的政府权力清单进行甄别，对合法、合理的项目予以保留，对违法、违规的项目予以删除。这样就可以在不浪费社会成本的基础上，实现政府权力清单的科学化。那些尚未出台政府权力清单的地区，应当尽快由地方人民代表大会参照全国统一规定并结合本地区实际制定出政府权力清单。

要建立完善的监督机制，依法开展对政府权力清单制度的监督。可以在人大常委会设立专门的监督委员会，然后由该委员会提名产生监督专员，代表人民代表大会对同级人民政府进行监督。人民代表大会及其常务委员会还可以采取举行听证会、公开征求意见等方式，听取公众对政府权力清单制度的意见和建议。

四、结语

通过考察政府权力清单制度的运行情况，笔者发现我国的政府权力清单制度存在一些缺陷。建立人民代表大会控制下的政府权力清单制度，有助于解决政府权力清单制定主体不合理以及政府权力清单制度流于形式、责任缺失、运行不规范等问题。当前，应当由全国人大制定统一的政府权力清单制度执行规范，地方人大要在全国统一要求的基础上，结合本地区实际制定地方政府权力清单。此外，还要强化人民代表大会对政府权力清单制度实施情况的监督工作。

参考文献：

[1]李和中,刘孋毅.加强建立和完善行政权力清单制度[J].广州大学学报(社会科学版),2014(9)：10-14.

[2]胡国强.河北多部门晒权力清单 邯郸曾公布首个市长清单[EB/OL].(2014-01-09)[2015-09-10].http://yanzhao.yzdsb.com.cn/system/2014/01/09/013529360.shtml.

[3]王春业.论地方行政权力清单制度及其法制化[J].政法论丛，2014(6)：26-33.

[4]崔红.西城区政府晒出“权力清单”[N].北京晨报，2013-01-09(A07).

[5]冯怡.浙江今日发布全国首张省级政府部门权力清单[N].钱江晚报，2014-06-25(A3).

[6]姜明安.看住管住和用好看得见的手[N].法制日报，2015-02-04(10).

[7]浙江43个省级部门责任清单向社会公布[EB/OL].(2014-11-05)[2015-09-10].http://zj.sina.com.cn/news/m/2014-11-05/detail-icfkptvx4267216.shtml?qq-pf-to=pcqq.c2c.

【责任编辑王素】

收稿日期：2015-12-07

作者简介：康健(1988—)，男，河南安阳人，硕士研究生，研究方向：宪法与行政法。

中图分类号：D616

文献标识码：A

文章编号：2095-7726(2016)04-0053-03