我国农村土地经营权流转存在的问题与路径探析

■刘庆斌/文

我国农村土地经营权流转存在的问题与路径探析

■刘庆斌/文

土地经营权流转是指拥有土地承包权的农户将土地经营权转让给其他农户或经营主体的行为，是我国深化农村土地制度改革的重要内容。近年来，伴随我国新型工业化、信息化、城市化和农业现代化的不断推进，农村劳动力大量转移，农业物质技术装备水平不断提高，土地经营权流转步伐明显加快。截至2014年底，全国农民承包地经营权流转面积4.03亿亩，流转比例达到30.4%。实践证明，土地经营权流转是发展现代农业的必由之路，是发展适度规模经营的必然趋势，是优化农村土地资源配置和提高农业劳动生产率的必然要求，应积极稳妥有序推进。

一、当前农村土地经营权流转存在的主要问题

从调查的情况看，各地在土地经营权流转方面总体上是平稳健康的，但也存在一些值得重视和注意的问题：

（一）流转土地“非粮化”“非农化”现象日趋严重

由于粮食作物经济效益持续偏低，土地流转后的经营主体基于经济利益的诱惑，在流转耕地上从事“非粮”活动，有的甚至从事“非农”活动，背离了国家鼓励土地流转政策的宗旨。从调查的情况看，由于各地监管缺乏和引导不力以及对粮食生产的重视程度不够，一些地方流转土地的“非粮化”比例已高达50%以上，不少土地经营大户的“非粮化”比例更是超过了60%。如果这种现象在局部地区存在，短期内粮食供应和价格可能不会出现问题，如果范围持续扩大，一旦遇上不可预见的自然灾害，粮食生产必然会出现问题，势必会引发粮食价格出现波动、粮食供应出现紧张，必须引起高度重视。

（二）土地流转服务组织建设和服务相对滞后

据调查了解，目前不少地方县、镇、村都建有土地流转服务组织，但由于宣传不到位，加上服务范围不够大、服务领域不够广、服务质量不够高，致使知名度低、影响力有限，仍有一些农户在土地流转中不去找服务组织，甚至有不少农户根本不清楚当地是否有这样的组织，尤其缺乏完善的土地流转中介服务机构，导致土地流转多局限在本村范围内，仍处于自发状态和低水平。服务组织建设滞后和服务缺位问题是制约农村土地流转健康有序进行的重要因素之一。

（三）强制农民流转土地的现象时有发生

依法、自愿、有偿是土地经营权流转所必须坚持的基本原则。但是调查中发现，有些地方的大规模土地流转看似是农民自愿，实则是镇、村干部利用职权劝诱农民统一进行的流转。一些地方还以吸引项目投资、建设重点工程为名，无视农民意愿与权利，依靠行政命令强迫农民流转土地，违背了农民意愿。有的地方片面追求土地流转规模和流转比例，存在盲目求大、求快倾向，超越了当地农村劳动力转移的速度和农民的接受程度，违背了市场规律。

（四）土地流转不规范问题还大量存在

土地流转市场不完善，农民土地流转收益没有得到有效保障。一方面，土地流转行为混乱，表现为农户随意流转与基层政府强制流转并存，口头协议流转与书面合同流转共生，有偿、低偿、无偿流转同在；另一方面，农村基层干部暗箱操作、一手包办问题依然突出，操作过程不透明，农户对自己土地的流转缺乏知情权、参与权、话语权和监督权，以致流转出土地的农户对应得收益及收益的分配情况不清楚，只能被动接受。据调查了解，有40%左右的农户之间土地流转是自发、无序、随意和不规范的。

（五）流转土地经营引发的纠纷居高不下

由于流转土地农户的权益保障机制尚不健全，在市场经济条件下，土地流转价格标准难以统一确定，农户担心土地流转以后价格上涨自己会吃亏，而流入方则担心产业效益不好，往往把土地流转价格压得很低，有时双方难以协商一致，一定程度上制约了土地流转。特别是口头协议多，缺乏合同约束，即使签订了合同，也存在条款内容不完善、流转双方权力义务约定不规范和缺乏第三方签证等问题，缺乏法律约束，为以后产生纠纷埋下了隐患。从调查的情况看，土地流转价格纠纷和流转到期地上附属物处理纠纷较多，且处理难度大。

（六）趋利行为不断抬升土地流转价格

虽然土地流转是依法自愿的市场行为，合理的土地流转价格也是确保农民收益的保障，但是一些地方“非粮”“非农”经营大户的趋利行为所引发的土地流转价格无序攀升且偏离实际的结果，必然会进一步加重土地流转的“非粮化”甚至“非农化”倾向。从调查的情况看，目前不少“非粮”“非农”经营主体的土地流转价格每亩已达到1500-2000元。而据报道，目前我国规模种粮平均净收益每亩还在1000元以下。

二、现阶段推动农村土地经营权流转应把握的原则

土地是农民赖以生存的资本，是农民财产的基础，也是农民最重要的经济权益。健康有序的土地流转，既有利于促进农业增效，又有利于促进农民增收，推动农村发展。如果土地流转不按章法无序进行，不仅会妨碍现代农业发展，还会影响农村社会稳定。本文调研认为，现阶段推动农村土地流转需要把握好以下几个原则：

（一）必须实现农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”

这是引导土地经营权有序流转的重要基础。通过土地承包，使农村土地使用权与集体所有权发生了分离；而通过土地流转，将使农村土地经营权与土地承包经营权发生分离。当前，大量农业人口和劳动力离开农村，使原来家家户户都种地的农民出现了分化，农户家庭不经营承包地的情况越来越多，目前许多地方农村土地所有权与承包经营权实际上已处于分置状态。但从一般意义上看，完整的所有权包括占有、使用、收益和处分权，完整的土地所有权内在包含对土地的最大可能利益，承包经营权派生于所有权。伴随着农民土地经营权的权能扩展，还需要从法律层面进一步厘清土地所有权与承包权、经营权之间的权益关系，消除法律盲点。一方面，要按照党的十八届三中全会提出的赋予土地承包经营权新的权能，允许农民对承包土地经营权进行抵押、担保等的同时，坚持把落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权作为基本遵循，尽快确定所有权与承包权、经营权的权益边界，形成农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”的新格局，赋予农民更多的土地财产权。另一方面，要加强对流转土地的用途管制。虽然土地、劳动力、资本被并列为三大基本经济资源，但土地不是完全市场化的生产要素，尤其农村土地所有权归集体所有，流转土地的使用权就更加有限。这就是说，放活土地经营权应受到地方政府和村集体组织的限制，如果不受任何限制，必然会导致随意改变土地用途、乱开发等现象，必须通过政府的用途管制来校正市场的偏差，弥补市场的缺陷。

（二）必须充分尊重农民的主体地位

这是引导土地经营权有序流转的根本遵循。党的十八届五中全会强调，必须坚持人民主体地位，树立共享发展理念。三十多年来我国农村改革的根本出发点，就是尊重农民意愿、维护农民权益、重视农民诉求，实质上就是尊重农民的主体地位。因此，在推进土地流转过程中，必须尊重农民的主体地位，全面落实好农民土地流转的知情权、参与权、表达权和监督权，让民之愿望、民之诉求、民之才智成为地方政府和村集体组织进行土地流转决策的重要依据。一是要充分尊重农民意愿。土地流转遵循的首要原则就是自愿，乡镇政府和村级集体组织不得以任何理由强行推动土地流转。凡是出现违背农民意愿的土地流转行为，都必须坚决予以制止和纠正。二是要高度重视农民诉求。要通过各种渠道及时掌握土地流转动态，关注农民诉求，回应农民关切。一方面，要建立公平公正、科学规范的制度平台，让广大农民有机会与基层干部等其他利益相关者进行理性、平等的协商，努力达到各方认可、均衡的结果。另一方面，要大力培育和发展各类农村社会组织，充分发挥他们在反映农民诉求、建言献策等方面的作用，鼓励他们积极参与土地流转工作。特别是要注意农村中特殊群体的基本需求，比如有些中老年农民，已经习惯了传统的农业工作模式，对他们而言，土地不仅意味着收入来源，还意味着是一种生活方式、一种情感牵挂。对这些群体，不能仅仅从经济角度考虑，必须充分尊重其意愿。三是要稳定和完善农村土地承包关系。在坚持土地承包关系长久不变和尊重农民意愿的前提下，积极探索建立市场化的土地流转机制、调节机制和承包地退出机制。对于随意改变土地承包关系、强迫农民进行土地流转、侵害农民土地权益的违法行为，必须加强执法监督。

（三）必须立足于保障农民土地权益

这是引导土地经营权有序流转的关键所在。土地问题是农民最核心的利益问题。农民与土地之间的关系是农村最重要的经济关系，也是最重要的政治关系。土地经营权的流转，本质上就是农民土地权利和利益的大调整，而最核心最根本的是保障好维护好农民的利益和权益。因此，在推进土地流转过程中，任何人都不能忽视农民的意愿以及他们的利益诉求，尤其是农村中弱势群体的利益诉求。土地流转必须按照依法、自愿、有偿的原则，必须坚持以农民为主体、政府扶持引导、市场配置资源的原则。从法律上说，土地承包经营权属于农户家庭，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应由承包土地的农户自主决定，流转收益应归承包农户所有，任何政府组织和个人都无权干涉。从根本上看，土地流转是路径而不是目的，不能为了流转而流转，不能把土地流转简单化，更不能把推进土地流转的过程演变成为其他利益主体对农民土地权益的剥夺过程，演变成为大规模制造无地农民群体的农民被动挤出过程，要注意把握好土地流转的“度”，既不能片面追求大规模，更不能搞“大跃进”。要积极探索和推行有利于农村土地流转和发展适度规模经营的主导模式，如“长期出租、固定租金、每年支付”“保底分红+浮动红利”等方式，最大限度地保障农民土地流转收益的安全性、稳定性和增长性。不管采用何种方式进行土地流转，都不得搞强迫命令，不得搞行政瞎指挥，要让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者。

（四）必须有助于促进现代农业发展

这是引导村土地经营权有序流转的重要前提。土地流转的最终目标是农业增效、农民增收。毋庸置疑，土地流转既能推动农业适度规模经营，提高土地利用率和产出率，又能带动和优化农业结构调整，提高农业经济效益；既有利于农业新技术新品种的推广，提高农业的科技化水平，又有利于农业产业化经营体制的形成和发展，更重要的是有利于促进农业增效、农民增收。促进农业发展、让农民从土地中获得更大利益，是当今土地流转最基本、也是最重要的目标。因此，在推进土地流转过程中，既要把增加农民收入作为重要目标，也要把促进现代农业发展作为重要目标。一是要认真贯彻落实中央关于农村土地流转的各项政策措施，鼓励发展和大力支持家庭农场、专业大户、农民合作社等新型经营主体，提高农业生产经营的集约化、专业化、组织化、社会化。二是农村土地流转要与当地农业技术装备水平和生产手段相适应，与农业科技进步程度相适应，与农民管理水平相适应，与农业社会化服务体系相适应，坚持以提高效益为着力点，否则就可能成为规模不经济，不能实现土地流转的目的。三是乡镇政府和村级集体组织要加强信息沟通和服务，使那些农业劳动力转移进城的农户和耕种有困难的农民家庭能够及时找到土地流转出路，既可避免耕地撂荒，又能获得更多土地收益。

（五）必须最大限度地稳定粮食生产

这是引导土地经营权有序流转的基本要求。习近平总书记强调指出：我国是个人口众多的大国，解决好吃饭问题始终是治国理政的头等大事，任何时候都要把饭碗牢牢地端在自己手上。粮食是人类得以生存和延续的基础，粮食安全是国家安全的基石。如果我们不能保证把饭碗牢牢地端在自己手上，就必然受制于人，实现全面建成小康社会就会受到影响。因此，从我国国情来说，保障粮食安全仍是第一要务。而保障粮食安全的根本在耕地，耕地是粮食生产的命根子。农民可以“非农化”，但耕地不能“非农化”，更不能“非粮化”。不可否认，在地方政府的推动下，目前很多农村土地被流转到下乡的工商企业手中，而这些农地特别是耕地有相当一部分没有继续用于粮食生产，不是用于发展经济作物，就是变相改变土地用途从事“非农”活动，这从国家政策层面来看，既不符合深化农村土地制度改革的方向，也不利于稳定粮食生产，但按照十八届三中全会《决定》精神，要让市场在资源配置中起决定性作用，两者似乎矛盾。如何既能充分发挥市场机制在配置资源中的决定性作用，又能有效制止土地流转中的“非粮化”“非农化”倾向，需要各级政府和有关部门认真研究解决。本文认为，一是要尊重市场规律，充分发挥市场机制的作用，只要农民能够增收、农业能够增效，土地是否流转、如何流转，应由农民根据市场的变化来决定。二是要加强顶层设计，通过出台政策鼓励和支持粮食生产，确保国家粮食安全。一方面，流转土地是否用于粮食生产，从根本上应取决于国家粮食政策能否保证种粮收益等于土地的机会成本，只有当种粮收益高于土地的机会成本时，流转到工商企业手中的耕地才会继续用于种植粮食；另一方面，对流转土地要实行用途管制，既要明令禁止破坏、污染、圈占、闲置、撂荒耕地行为，又要明令禁止借土地流转之名搞旅游度假村、房地产等“非粮”“非农”活动。这就要求地方政府研究设置土地流转底线，建立准入制度，规定经营主体流转土地或者租赁耕地都不能随意改变用途，鼓励和引导工商企业到农村发展适合企业化经营的现代种养业，同时加强对工商企业租赁农地的监管和风险防范，对不符合条件要求的工商企业禁止租赁和经营农地。

（六）必须有利于维护农村社会稳定

这是引导土地经营权有序流转的重要保证。在当下农村，许多地方政府和领导干部最头疼的就是土地纠纷，而最难化解的也是因土地引发的各种矛盾。目前涉及土地流转的纠纷日益增多，且往往具有群体性，一旦处理不慎，就会激化矛盾，影响社会稳定。土地问题是农业农村工作的核心，推动土地流转必须站在维护农村社会稳定的高度统筹考虑，坚持维权与维稳相结合，不能顾此失彼，对大规模的土地流转必须进行社会风险评估。一是要把土地流转的选择权真正交给农民，由农民选择而不是代替农民选择，不搞强迫命令、不刮风、不一刀切。二是要加强土地流转合同管理，健全土地流转机制，完善土地流转服务，推动土地流转公开、公正、规范运行，切实提高农民的认可度和满意率。三是要加强对土地流转的监督，及时查处纠正土地流转中的违规违法行为，对那些以“发展规模经营”和“树典型”为名在土地流转中侵害农民权益的行为，要严肃问责。

（七）必须正确发挥市场和政府作用

这是引导土地经营权有序流转的动力所在。一方面，土地流转是实现资源优化配置的过程，这个过程理应由市场起决定性作用，地方政府和村级集体组织不能越权包办。目前一些地方出现的乡村强制甚至采取欺骗手法诱使农民流转土地的现象，是与中央精神完全不相符的，这不仅严重侵害农民的利益，也给未来埋下了土地纠纷和矛盾的风险隐患。另一方面，土地作为一种特殊的自然资源，不是完全市场化的生产要素，尤其农村土地产权属集体所有，必须更好地发挥好政府有形之手的作用，既要克服越位、错位等现象，又要加强对土地流转的引导、规范、监管和服务，确保土地规范有序流转。总的要求就是在流转过程中“不得改变土地集体所有性质，不得改变土地农业用途，不得损害农民土地承包权益，”这是土地流转的底线，也是政府监管的红线。只有这样，农民才愿意转出土地，也才能实现规模经营、发展现代农业。

（八）必须坚持因地制宜循序渐进

这是引导土地经营权有序流转的重要环节。土地经营权流转是大势所趋，但也是一个渐进的历史过程，不能脱离实际、脱离国情，片面追求流转速度和超大规模，否则欲速则不达。对于绝大多数农民来说，土地有生存保障和致富资本两种功能。大部分农民工的工作和收入不稳定，而农村土地是他们最后的依靠。在今后相当长的时间里，农业生产绝大多数还要靠普通农户，特别是许多地方由于二、三产业发展相对滞后，农民非农就业机会有限，土地仍然是农民最基本的生活保障，同时还承担着农民就业、社保等功能，甚至是脱贫致富的希望。况且我国农村情况千差万别，各地要充分认识实现土地适度规模经营的长期性和复杂性，因地制宜、循序渐进，既要遵循市场规律，又要尊重农民意愿，综合考虑经济社会发展水平、农村实际等客观条件，使土地适度规模经营与当地城市化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平和农村社会保障水平提高相适应，避免走弯路。

三、有序推进农村土地经营权流转的路径探析

土地经营权流转是一个复杂的系统工程，需要多措并举、协调推进。当前和今后一个时期，要以利益平衡、政策引导、制度创新、配套改革、培育新型经营主体和加强规范管理为着力点，推动农村土地有序流转，进而促进农业增效、农民增收、农村发展。

（一）努力找准土地流转的利益平衡点，以促进各方利益平衡为基点拉动农村土地流转

土地作为一种最基本的生产要素和特殊的自然资源，自古以来就与农民的切身利益密切相关。任何形式的土地流转，都会涉及农民的土地权利和利益，而不同的利益诉求必然导致土地流转中纠纷频发、矛盾增多，如果不采取措施加以控制和协调，就可能会给国家带来政治、经济、社会和生态环境等方面的巨大风险。对此，必须努力找准土地流转的利益平衡点，以促进各方利益平衡为基点，有效拉动农村土地流转。一是要培育土地流转中的利益表达主体，特别要重视农民利益表达主体的培育，将分散的农民组织起来，形成维护自己利益的社会经济组织，增强农民在土地流转中的话语权。二是要拓宽和畅通农民利益表达渠道，让土地流转利益表达主体有足够的利益表达空间和畅通的表达渠道，特别要提高农民在土地流转中的表达权。三是要建立土地流转利益共享机制，让农民能够以土地和劳动力等要素入股，参与新型经营主体的生产经营和利润分享，参与增值收益的利益分配。四是要加强对土地流转双方利益关系的协调，地方政府应利用经济、法律和必要的行政手段来调节土地流转中的利益关系和经济活动，以保证土地流转的健康有序进行。

（二）及时研究制定土地流转的政策规定，以政策的导向作用推动农村土地流转

政策引导是推动土地经营权流转的重要方面。在经济新常态下，各级政府要充分认识政策在农村土地流转中的重要作用，及时研究出台既符合当地实际、又有针对性的政策规定，以政策的有效引导作用，更好地推动农村土地流转。一方面，要针对土地流转市场发育尚不健全的实际，研究制定有关扶持政策，加快培育土地流转市场和服务组织，提高社会化服务水平，给进入市场流转土地的农民以实实在在的好处，切实调动农民流转土地的积极性；另一方面，要针对土地流转中暴露出的问题，研究制定支持粮食生产的政策，如合理制定粮食最低收购价格、进一步完善现行粮食补贴政策等；限制流转土地用途规定，如严禁租赁农地“非农化”和租赁耕地“非粮化”及禁止流转土地撂荒行为等；鼓励扶持发展家庭农场的措施，保障土地流入方经营的稳定性和长期性的规定等，确保土地流转健康发展。同时，还要制定在农业基础设施建设、技术推广、农产品营销、金融服务等方面的优惠政策，向专业大户、家庭农场、农业专业合作社等经营主体倾斜，促进农村土地集约化、规模化经营。另外，要明确设立农村土地流转风险金、灾害风险补偿基金以及耕地保护基金，作为失地农民养老金、耕地流转担保金和农业保险补贴，最大限度地降低农村土地流转带来的风险。

（三）积极推进土地流转的制度创新，以鼓励制度创新为动力驱动农村土地流转

制度是社会良性运行的规则，具有根本性、长期性和稳定性。通过加强和推进制度创新，深化农村土地制度改革，进而激励各利益主体，是推进农村土地流转的动力所在。一是要创新农村土地产权制度。在坚持农村土地集体所有和稳定农村土地承包关系并保持长久不变的前提下，应尽快就第二轮承包期满后耕地延包办法、新的承包期限等农民关心关注的内容依法作出规定，出台农村承包土地经营权抵押、担保实施意见，明确农民作为农村土地产权的主体地位，切实解决农村土地产权主体虚置问题。二是要加快推进户籍制度改革。应尽快在全国范围内实施居住证制度，赋予进城农民与城市市民平等的权利地位，真正让居住在城镇的农民享有与城市原户籍居民身份统一、权利一致、地位平等的公共服务和权益保护，为促进农村劳动力转移和自由流动消除制度障碍。三是要创新农村金融制度。积极培育农村“内生”金融组织，规范发展农村资金互助组织，引导农民合作社开展信用合作，鼓励发展真正的农村合作金融；大胆创新担保、抵押方式，探索成立土地抵押合作社和组建农村土地银行，用好用活土地担保权、抵押权；研究制定对各类法人规模经营主体加大金融支持的政策措施，使得相关规模经营主体可以通过民间金融、技术承包等渠道，获得发展所需要的资金。四是要建立科学、公开、开放、透明的土地流转价格形成和指导机制。重点对不同土地进行分等定级、科学评估，合理确定土地流转的基准价格，建立切合当地实际的最低保护价制度，在最低保护价或基准价格的基础上由市场具体决定土地的流转交易价格，并建立相应的土地流转价格信息收集、处理与公开发布制度。五是要深化农村土地管理体制改革。各级政府及有关部门要充分发挥好引导、服务和监督作用，坚持做到放管结合，推动农村土地有序流转。土地流转的日趋规范最终靠的是制度创新与突破，只要土地合法流转，无论是租赁土地规模化经营，还是以土地入股获取分红，或者以土地为抵押、担保获得创业贷款，任何创新的方式都可以大胆试、大胆探索。而创新农村土地流转制度的根本目标和价值取向，就是统筹平衡各方利益，让土地流转的成果更多地惠及农民，更有效地促进农业发展。

（四）加快土地流转综合配套制度改革，以搞好协同发展为突破促动农村土地流转

土地经营权流转是一项综合的复杂工程，需要各种社会因素的相互协调配合与携手并进。一是要加强政府领导，强化部门协调，分工落实责任，形成齐抓共管合力。二是要推进新型工业化、城市化和农业现代化的协同发展。通过加快发展新型工业化，实现工业资本的积累以加速新型城市化的进程，新型城市化的快速发展必然为农村剩余劳动力提供更多的就业岗位和就业机会，保证农民在土地流转后的收益不低于土地所带来的收益，调动农民进行土地流转的积极性。三是要健全农村土地流转市场体系。加强土地流转市场的培育，努力构建一个统一、规范、有序的农村土地流转市场，特别要加快建立土地流转要素市场，努力为农村土地流转提供纠纷仲裁、供求信息、政策咨询、中介服务、合同签订等服务工作。四是要建立城乡统一的社会保障体系。重点是扩大最低生活保障的覆盖面、建立广泛的农民养老保险制度和切实推行农民新型合作医疗制度，逐渐弱化并将最终取代农村土地的社会保障功能，降低农民对土地的依赖和农地制度变革成本，解决农民土地流转后的后顾之忧。

（五）培育带动力强的新型农业经营主体，以新型农业经营主体为骨干带动农村土地流转

当前，小农户经营的不适应性愈来愈突出，改变农业经营方式的需求进一步加强，而同时基于经济利益驱动的工商资本大举进入农村、投向农业，所形成的公司化农业经营模式快速扩张。但未来现代农业的发展，既不可能以农民的衰落乃至终结为代价，又不可能简单的排斥工商企业的进入，必然是一种混合型经营的发展态势，农业的稳定发展必须建立在以农业为终生职业、以乡村社会网络为基本生存空间的农民群体的基础之上。近年来，一些工商资本投向农业，成为农村经济发展的重要推力。但对于工商资本进入农村土地流转市场后，在资本趋利性的作用下可能产生的倾向性问题必须引起高度重视。因此，在推进土地流转过程中，一方面要充分发挥工商企业在资源整合、技术吸纳、市场拓展、质量控制等方面的比较优势，支持工商企业在与之适应的农业领域适度规模发展，在此过程中应重视依据不同区域的自然经济条件、农村劳动力转移情况、农业机械化水平等因素，研究确定本地区土地规模经营的适宜标准，防止工商企业主导的求大求多的单一规模偏好倾向的不合理发展；另一方面要注重提高农村土地流转和适度规模经营在更大范围区域农村的覆盖性。在工商企业进入区域有限和带动力不足的现实条件下，专业大户、家庭农场和农民合作社流转土地的规模虽然相对较小，但由于其与农民的利益关系更加稳定和密切，其比较优势也更为明显，当前尤其需要对专业大户、家庭农场和农民合作社流转土地给予政策支持和资金扶持，依托这些特征明显、实际带动力强的新型农业经营主体的快速发展，在更广泛的农村区域提升农业规模化经营水平，加快推进农业现代化。

（六）建立和完善土地流转的体制机制，以规范化的管理保障农村土地流转

针对目前农村土地流转机制不健全、服务能力不强、管理不规范、监督不力等问题，要结合本地实际，进一步健全和完善土地流转机制，加强和创新土地流转管理。一是要建立健全土地流转服务平台，依托农村经营管理机构，建立完善县级服务中心、乡镇服务站、村级服务点的三级服务网络，积极开展信息发布、政策咨询、价格评估、协办手续等服务。二是要建立土地流转信息网络，使供需双方能够及时、全面、准确地获取可靠的土地流转信息，尤其使那些农业劳动力转移进城农户和耕种有困难的家庭能够及时找到土地流转出路。三是要积极培育具有较强专业性、独立性和权威性的中介服务组织，按照市场需求，为土地流转双方提供专业咨询、土地评级评估、土地托管保险及融资等各种服务，以弥补政府服务的不足和缺陷。四是要加强对土地流转的管理监督。首先，要求土地流转双方必须签订书面合同，村内之间进行土地流转的要报村集体组织备案，村外之间进行土地流转的须经村集体组织同意、土地流转双方应与村集体组织办好手续，并报乡镇农经管理部门审查和签证，禁止乡镇和村级集体组织代替农户或越过农户签订合同。其次，要按照规定的程序及时登记、备案，以增强农民进行土地流转的安全感，同时也能使政府更好地掌握土地流转的实际情况，制定正确的政策措施。再次，要严格土地流转合同管理，一方面要规范土地流转合同，引导使用规范的合同文本，提高合同的合规性；另一方面要加强土地流转合同监管，提高合同的履约率。特别要依法保护流入方的土地经营权益，流转合同到期后同等条件下应优先续约。五是要建立承包地经营权登记颁证制度，并明确和提升土地承包经营权确权登记颁证的法律效力，依法保障农户对承包土地的占有、使用、收益等权利。六是要健全土地流转纠纷调处机制。针对土地流转中纠纷问题的复杂性，要建立完善协商、调节、仲裁、诉讼等多元矛盾纠纷调处机制，并以特定的功能和运作方式进行协调和整合，做到及时掌握土地流转价格和流转经营过程中出现的各种问题，客观公正地处理各方诉求，维护土地流转双方的合法权益。七是要严厉打击各种违法违规行为。认真落实土地流转的各项政策法规，严防借土地流转之名擅自改变土地用途、破坏土地资源和破坏生态环境等行为发生。农经、国土等职能部门对已发生的非法占用土地、改变土地农用性质的违法行为，要依法处理。

（作者单位：中共青州市委党校)