生态补偿投融资市场化机制研究综述

潘华+徐星

摘要：生态补偿的资本从何而来，仅靠政府的财政资金投入是杯水车薪，而吸引社会资本的投入需要运用市场化机制，生态补偿的公益性与社会资本的逐利性如何协调统一，是生态补偿投融资面临的难题。通过梳理、归纳，总结了近年来国内外相关文献在生态补偿方向的理论与实践、生态补偿机制，特别是生态补偿投融资市场化机制方面的研究成果，并对其进行了评述，指出目前学术界相关研究的不足及需进一步研究的方向领域。

关键词：生态补偿;投融资;市场化机制;社会资本;产权交易市场

中图分类号：F830.59文献标志码：A文章编号：1671-1254（2016）01-0059-06

A Review on the Research of the Market Mechanism of Ecological

Compensation for Investment and Financing

PAN Hua， XU Xing

（Faculty of Management and Economics， Kunming University of Science and

Technology， Kunming 650093， Yunnan， China）

Abstract：Where can we get the capital of ecocompensation？ Obviously， it is not enough only by relying on the government's financial capital or by attracting social capital investment necessary to use the market mechanism. The financing of ecocompensation faces a problem as to how to coordinate and unify the public welfare of ecocompensation and the profitdriving of social capital. In this article， the authors comb and generalize the theories of ecocompensation and the mechanism of ecocompensation of the related domestic and foreign articles published in recent years， especially the research findings on the marketing mechanism of the investing and financing of the ecocompensation. Meanwhile， the authors review the related theories and points out the defects of current academic researches and the further researching key points.

Keywords：ecological compensation; investment and financing; the market mechanism; social capital; property rights trading market

多年来，我们依靠大规模开发建设、以资源高投入换来经济高增长，但这同时，却付出了极端天气增多、人为水土流失加重、沙尘肆虐、雾霾笼罩、生态环境遭受严重破坏的沉重代价。尽管我们提倡科学发展观，生态环境治理取得了一些局部性和阶段性的成绩。例如，生态补偿的财政投入逐年增加，生态脆弱地区的退耕还林、退牧还草、公益林建设保护、流域生态治理、重要生态功能区建设等方面取得较大进展和可喜变化。但是，我们依然没有从根本上遏止生态环境的严重破坏，这其中生态补偿的资金投入严重不足、补偿渠道和方式较单一、生态补偿缺少投融资市场化机制是重要原因。因此，“坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度。发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理”

详见十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2013年11月12日。

势在必行。然而，社会资本是逐利的，生态补偿具有公益性，如何使两者协调统一，进而促进社会广泛参与，这是生态补偿长期面临的困惑。本文拟通过梳理、归纳，总结近年来国内外生态补偿相关文献的研究成果，分析生态补偿问题的复杂性和学术研究的局限性，指出目前研究存在的不足，发现和探寻生态补偿投融资的市场化新途径，提出构建更多运用经济杠杆进行生态补偿的市场体系，解决市场主体混乱和市场体系发育滞后、社会参与度不高等问题

详见中共中央，国务院：《生态文明体制改革总体方案》，2015年9月21日。 。

本文研究价值在于：提出树立生态补偿投融资市场化机制新理念，建立生态资源产权交易市场，通过产权交易盘活生态资源，进而吸引社会资本投入生态补偿，破解长期困扰生态补偿的融资难题。

一、国内外相关研究理论与实践综述

（一）生态补偿内涵的界定

“生态补偿”是一个具有中国特色的提法。在外文文献中，很难发现与之直接对应的概念，国外学者在表述生态补偿问题时，一般使用生态服务付费（Payment for Ecological Services，简称PES）或生态效益付费（Payment for Ecological Benefits，简称PEB）等概念[1]。国内学者基于不同的研究视角和侧重点，对生态补偿的定义持有的观点也不同。毛显强等把生态补偿定义为既包括对保护生态系统和自然资源所获得收益的奖励或破坏生态系统和自然资源所造成损失的赔偿，也包括对造成环境污染的污染者收费[2]。也有学者，如吴江、王浩、吕忠梅认为生态补偿有广义和狭义之分。“广义生态补偿指对污染环境的补偿和生态功能的补偿，即包括对损害资源环境行为的收费和对保护资源环境行为的补偿，以提高该行为的成本或收益，达到保护环境的目的;狭义生态补偿仅指对生态功能和生态价值的补偿。”[3]

（二）生态补偿机制研究理论与实践

所谓生态补偿机制，就是以改善或恢复生态环境为目的，以政府的宏观调控和市场在资源配置中的作用为手段，协调经济发展和环境破坏之间的关系，调整各利益相关者之间的利益分配关系的一种制度安排

参见中华人民共和国环境保护部：《什么是生态补偿机制》[2009-04-10].http：//www.zhb.gov.cn

。

在理论研究方面，国外有关生态补偿的研究已涉足补偿主体、补偿对象、生态补偿机制的设计、补偿标准、补偿渠道及补偿核算体系等方面，且成果颇丰。国内学者叶知年[4]对生态补偿的要素、公共财政的补偿途径、补偿资金的筹集渠道与使用等方面有较多研究思考[4]。李克国[5]研究认为我国生态补偿政策主要涉及财政补偿、流域内部补偿、征收生态环境补偿税费、市场方式补偿、异地开发补偿等方面，存在观念障碍、法律障碍、技术障碍等问题。冯艳芬[6]等对生态补偿标准的核算方法与结果进行了归纳总结，并探讨了影响生态补偿标准过低的因素。谭秋成[7]指出确定生态补偿标准主要取决于生态补偿项目的成本计量，既包括损失者的直接成本，也包括损失者的间接成本，同时还取决于生态补偿项目中受损者和得益者双方的协商博弈结果。赵强、王丽慧[8]等认为明确资源使用权的交易制度，须加强生态资源产权界定的立法规范，完善资源开发与利用的国家监管体系，以建立资源有偿使用和生态补偿的产权制度。党的十八届三中全会提出通过自然资源及其产品价格改革，逐步扩大退耕还林退牧还草的范围、将资源税扩展到占用各种自然生态空间，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制。

实践探索方面，在国外，一些拉美国家开展了环境服务支付（Payments for Environmental Services，简称PES）项目该项目由世界银行发起，改善流域水环境服务功能是 PES 主要的生态补偿方向。日本和美国也在部分流域实施了具有生态补偿性质的流域管理计划。大多数此类生态补偿项目主要通过增加流域内的森林覆盖率、改善水质和水文条件。因此，补偿费主要向用水者征收，其他生态服务的受益者不被考虑。

。加拿大联邦政府实施了向土地所有者提供管理费用并补偿他们损失的政策。欧盟的农业环境保护项目、美国的保护与储备计划CRP及环境质量激励项目EQIP都采取了补偿措施。在国内，政策实践中主要构建了四个生态补偿重点领域，分别是自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发和流域水环境保护。2008年起，财政部“开始实施对重点生态功能区转移支付，加大对三江源等重点生态功能区的转移支付力度，提高生态功能区的基本公共服务水平”

参见财政部[2011]428号文《国家重点生态功能区转移支付办法》及财政部官网披露信息。。

2012年6月，财政部印发《中央对地方国家重点生态功能区转移支付办法》。2015年初，国务院《关于推行环境污染第三方治理的意见》提出以市场为导向，引入社会资本，为生态补偿营造有利的市场和政策环境，促进生态补偿市场化机制的形成。我国已实施上百个生态补偿案例，发现各类地区生态补偿实施力度差异较大，补偿区域分布对比明显，生态补偿的市场手段很不成熟，政府引导市场的补偿模式仍是主导方式。

（三）生态补偿投融资市场化机制研究理论与实践

生态补偿投融资市场化机制强调市场在生态补偿中的作用，通过市场产权交易和金融工具运用，促进生态资源合理流动，达到生态资源优化配置和吸引社会资本投入生态补偿的目的。

理论研究方面，科斯的产权理论在国外生态补偿领域得到了广泛应用。例如，排污收费制度、生态公益林补助等征税补贴手段的推行，绿色偿付、配额交易、生态标签、碳汇交易及排污权、水权交易等市场化交易模式的崛起，形成了产权理论在生态补偿领域的外部效应理论。另外，Wunder和Noordwijk提出：“生态功能服务付费机制，即生态功能受益的一方提供相应的费用给生态功能服务提供的一方，通过经济手段来达到生态补偿目的的一种制度。”[10]

近年来，国内学者的研究主要集中在生态补偿的市场化模式、生态资源产权交易制度、生态服务市场化及生态补偿投融资手段及政策等方面。

1.生态补偿的市场化补偿模式。李俊丽、盖凯程[11]提出生态补偿的市场化模式，探讨如何建立三江源地区以市场为导向的多元化生态补偿机制。李平、高原[12]借鉴发达国家的生态效益补偿经验，构建我国森林生态效益补偿机制，将森林生态效益的补偿模式分为政府模式、市场模式和社会模式。黄寰[13]建议试点推行资源使用权交易制度，如碳排放权交易、排污权交易等，逐步形成有层次的、竞争有序的、统一开放的资源环境市场体系。樊万选[14]提出企业对生态环境的破坏可采用现金补偿和修复治理两种补偿形式。

2.生态资源产权交易制度。国外早在生态补偿外部性的内部化研究中，就形成了以庇古为代表的“政府干预”理论和科斯为代表的“产权安排”理论，之后科斯思路即生态补偿市场化被越来越多的国家借鉴[15]。我国对资源性资产产权界定的研究论述并不多。冯凌[16]以产权经济学“交易费用”理论为依据，探讨了建立以市场化机制为主体和不同生态服务功能类型的生态补偿制度体系。周林[17]从不同角度探讨了资源性资产的产权界定问题，一是以解决外部性为目的的产权界定问题，二是以提高资源性资产配置效率为核心的产权界定问题。常修泽[18]阐述了资源环境产权制度，指出建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制有赖于明确产权，其涉及资源环境产权的界定、交易和保护。庞英姿[19]认为“需要推进资源性产品价格改革，建立能够反映市场供求关系和资源稀缺程度的价格形成机制”。赵雪雁[20]等指出我国尽管也尝试了一些基于市场机制的生态补偿手段，如水资源交易模式，但市场交易机制尚未健全。

3.生态服务付费机制。国外生态环境服务的付费机制呈现多样化，有政府运作、一对一交易、交易所形式、基金形式等，而运作成功的生态服务付费案例一般都有明晰的产权结构，这值得国内借鉴。生态服务付费机制，作为一种更直接的市场化生态补偿方式，需要具备实践的可操作性。国内学者延军平[21]等提出生态购买的概念，指出生态购买是一种对生态效益的补偿，属于生态服务市场化的一种手段与方法。生态购买作为一种更直接的市场化补偿方式，可适当简化生态补偿过程使之操作起来更加方便有效。吴学灿[22]则把生态补偿与生态购买结合起来，从两者中取长补短，优势互补，使两者素质和功能都大为改善。

4.生态补偿融资手段及政策。钟绍峰[23]认为国外生态补偿的投融资政策较少使用政府直接干预或控制的方式，而是强调政府通过制度设计来创造生态资源或服务的交易市场，通过立法将有关市场交易、管制手段和方式法制化、正规化。秦艳红[24]等指出如果生态补偿的融资渠道主要依赖财政转移支付或补贴，以及国际组织或环保非政府组织的贷款、捐助，毫无疑问会受到财政的支付能力限制，难以保证生态补偿资金的持续供给。也有学者从资本市场角度探讨融资手段，钱凯[25]认为应考虑在资本市场上发行债券、股票等金融产品，筹集一定的环保资金，建议制定绿色政策鼓励环保企业上市，吸引社会资本和外资投入到环保产业，开展征收生态税费等。王雅丽[26]认为健全生态保护经济激励机制和融资机制，归根结底就是改善生态补偿的金融支持，且指出生态补偿金融支持实践中，存在诸如生态保护的成本难以界定、缺乏有效的投融资机制、监督激励机制不够完善和法律法规尚不健全等问题。王婧[27]则认为应探索绿色金融创新模式，推进市场化制度体系建设。张文宁[28]指出并剖析生态补偿实践中存在的补偿标准和补偿范围等问题，提出要建立良性市场投融资机制。

有关生态补偿市场化机制的实践研究方面，国外主要有成立生态补偿专项基金，如法国成立了国家森林专项基金，哥斯达黎加政府成立了生态补偿基金，用于补偿森林提供的生态服务;设立资源税，如欧盟推行二氧化碳税实现生态补偿;建立补偿保证金制度，如英国、美国、德国建立了矿区的补偿保证金制度;还有一些市场化途径，如美国纽约市与上游的清洁供水交易案例、开放的市场贸易，澳大利亚实施的水分蒸发信贷案例和生态标记，欧盟的生态标签体系案例等。相对我国，国外有较健全的产权交易制度，能够为生态补偿的市场化运行提供制度保障;政府的财政实力较强，有能力购买重要的生态服务;社会有较成熟的参与与协商机制，可为引入社会资本提供便利[29]。

我国2015年颁布的《生态文明体制改革总体方案》提出树立自然价值和自然资本的理念，坚持自然资源资产的公有性质，创新产权交易制度，构建起由自然资源资产产权制度、资源有偿使用和生态补偿制度等八项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系。

二、生态补偿融资市场化机制研究存在的问题

综上可见，国外的生态补偿研究侧重于生态补偿主体的行为与选择问题。在补偿的经济学内涵、补偿的市场化途径、补偿的方式等方面取得了一定的成果。我国生态补偿主要集中在生态补偿的相关概念内涵、补偿标准与方式、补偿政策实践的梳理总结及对国外生态补偿的介绍比较上，较少涉足生态补偿投融资的经济理论和金融实践，有的也只是对这些方面的基本制度研究和描述性分析，缺少系统性研究，缺乏对现实社会指导作用的应用性研究，尤其是对生态补偿投融资市场化机制的应用研究。近年来，国内学者就自然资源资产的产权交易如何开展提出了自己的观点，涉及产权市场建立完善、自然资源定价、市场与政府的作用等。但是，产权交易中如何体现市场起决定性作用和更好发挥政府作用，尚有一些理论问题和规制设计还鲜有研究，有待探索[30]。总的来讲，国内对生态补偿投融资的市场化机制研究尚存在以下不足：

1.对生态补偿投融资市场化机制的研究主要是借鉴国外的实践经验，理论创新不足，实践尚在摸索之中。制度设计尚未完全找到一条适合我国国情的生态金融实现路径，生态补偿投融资的创新模式和金融工具尚在探索的起步阶段。

2.国内在生态补偿的理论研究方面，较多关注生态服务的公益性，而对参与生态补偿的社会资本逐利性重视不足。破解公益性与逐利性矛盾的难题需要理论创新和生态资源产权基本制度的改革，这些探索过去较少触及，目前仅是破题。

3.缺乏对生态资源的有偿使用制度和产权交易市场的系统研究。长期以来，我国疏于对生态资源产权流转制度的建立完善，致使资源不能合理流转，资源价值得不到合理反映，产权流转收益归属不清，许多生态资源被无偿或低价使用，本属于国有的资源资产流失。

4.对生态补偿市场化机制的研究局限于具体问题的一般思路，系统性不足，可操作性不强。例如，出现的生态补偿资金使用效率低下等问题，主要是生态补偿运行机制不清晰，补偿资金的营运机制不透明造成的。其次，生态影响的定量评估技术不成熟，缺乏相应的生态价值量化技术的支持，难以合理确定生态补偿标准。补偿标准缺少弹性，未能反映经济发展和物价上涨的调增因素，补偿标准远落后于实际需求。

5.研究通过生态资源产权交易和生态金融服务来吸引社会资本投入生态补偿的文献较少。目前，我国生态资源产权交易市场刚建立，市场交易功能初显，融资功能不足，产权市场缺少与金融市场的对接，生态金融的具体实现路径不明了、不清晰，生态补偿的PPP模式难以得到推广应用等，都显现出学术研究的滞后。

6.对生态补偿融资的政策研究不足。目前的生态补偿融资政策束缚阻碍了社会资本的进入。国内在研究财政、税收、金融、产业等政策对吸引社会资本投入生态补偿的引导作用方面滞后，影响了生态补偿投融资的市场化进程。

三、研究展望

针对以上存在的问题，笔者认为生态补偿投融资市场化机制研究重点，拟开展以下几方面工作：

1.以创新、协调、绿色、开放、共享理念引领生态补偿。通过制度创新、科技创新和管理创新，注重经济发展与生态建设的协同性，将生态补偿与城镇化建设、扶贫开发、产业发展相结合，形成市场主导、政府引导、社会广泛参与的生态补偿投融资市场化机制。

2.明晰生态资源产权交易制度。明确归属清晰、权责明确、监管有效的生态资源产权制度，解决生态资源所有者缺位、所有权边界模糊等问题，让其使用者在获得资源利益同时，承担起生态补偿责任。在产权界定基础上建立生态资源资产登记制度，确权登记生态资源资产，以保护生态资源使用者利益和生态环境功能。

3.建立生态资源产权交易市场机制。包括市场交易机制，涉及市场组织机制、价格形成机制、监管机制和信息披露机制;产权市场中介服务规范，涉及价值评估、法律咨询、信息发布、保险服务、金融服务等;厘清政府与市场的作用边界。

4.破解生态补偿的公益性与社会资本的逐利性之间的矛盾。处理好两者关系是研究吸引社会资本投入生态补偿的市场化机制必然面对的问题。可运用系统论观点，将生态补偿项目与经营性项目、政府补贴、政策支持等打包捆绑，重塑设计系统产业链。政府与社会资本合理分担风险，通过股权出让、委托运营、整合改制等方式，建立健全政府与社会资本合作PPP机制，鼓励社会资本以特许经营、参股控股等多种形式参与。

5.建立生态金融的具体实现路径。生态补偿融资与传统融资不仅在融资思路、融资策略、融资组织方式等方面存在差异，而且在融资资格、条件、形式、内容、工具、场所、过程等方面都需要变革。生态补偿项目的融资能力强弱，直接影响着生态补偿市场化的成功与否。因此，在充分利用资本市场的过程中，需要针对生态补偿的特殊性和复杂性调整市场各方主体的利益关系，需要加强对投融资问题具体化开展研究，增强资金使用效率，开发新型的适用于生态补偿的投融资产品。而生态资源产权市场如何对接金融市场，生态金融工具，如生态信贷、生态证券、生态保险、生态信托等运用的相关规制制定，生态补偿的PPP模式应用问题等，都亟待探索研究。

6.加强生态补偿融资政策研究。目前，我国缺少政策的激励和引导机制，全社会难以吸引社会资本投入生态补偿。虽然进行了生态补偿费征收试点，但还没有制定“生态环境补偿费政策”，没有出台统一收费标准的管理办法，且我国生态补偿政策总体呈现分散化，大都是输血式的补偿，靠补贴相关的直接费用和间接费用来实现，这样的补偿政策不能从源头上增强地方生态保护能力。再者，我国的生态税费制度不成熟、不完善，税收政策还没有将新设生态环境税提上议程，也缺乏全国性的纵向和横向的生态补偿专项扶持基金，或引导生态补偿投融资的母基金。因此，加强生态补偿融资政策研究，发挥政策对市场引导的乘数效应，势在必行。

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