页岩气开发保护中面临的国际法挑战

黄颖

摘要：美国页岩气能源革命漂亮的“成绩单”将页岩气这种原本矿产学、地质学中不太亮眼的非常规油气资源类型，重新带到世界面前。但是，人们认识到页岩气资源的开发与相关环境保护存在着开发技术以及国内法、国际法上的一些障碍。特别是在国际法方面，页岩气行业的发展面临相关国际法规则的重要挑战。需要及时对这些挑战进行系统研究，以填补页岩气国际法问题理论准备的空白，并对中国相关产业的发展提供法律建议。

关键词：页岩气; 环境保护; 国际法 ;气候控制;海洋权利

中图分类号：D996.9文献标志码：A文章编号：1671-1254（2016）01-0052-07

The International Law Challenge Confronted Shale

Gas Development and Protection

HUANG Ying

（Faculty of Law， Kunming University of Science and Technology， Kunming 650500， Yunnan， China）

Abstract：The Shale gas energy revolution in the United States of America took shinning back to the front of the world the Shale gas which，as an unconventional oil and gas resources type， used to be ignored by mineral science. However， there are legal obstacles in developing Shale gas resources as far as the development of shale gas resources and the related environmental protection， especially in the aspect of international law.We need to study all these legal obstacles systematically，for filling the blanks of international law issues，and offer advice for Chinese related industry.

Keywords：Shale gas; environmental protection; International Law; climate？control; marine rights

一、页岩气资源价值的新聚焦

“油页岩”在地质学中是作为一种非常规油气资源存在的，是指储存有石油、天然气等资源的一种特殊地层。其中，含有的石油是“页岩油”，含有的天然气是“页岩气”。正因为油页岩中含有石油和天然气，所以，油页岩作为一种重要的替代能源资源引起了国内外的关注。

（一）油页岩

在地质学上，关于油页岩的定义其实一直不统一。一般而言，所谓油页岩（又称油母页岩）是一种高灰分的固体可燃有机矿产，低温干馏可获得页岩油，含油率>3.5%，有机质含量较高，主要为腐泥质、腐殖质或混合型，其发热量一般≥4 187 J/g[1]。

油页岩在法律领域中，是作为一种矿业资源种类存在的，即在法律上将这种特殊地层和其中含有的石油、天然气一起作为一个整体，视为一种独立的资源类型，并将其地层和其中包含的油气资源，作为一个整体对象来设置法律上的权利义务内容。

页岩气存在于油页岩中的时候，是以一种吸附或者游离的状态存在。与常规天然气矿藏相比，页岩气具有资源潜力大、开采寿命长和生产周期长的优点[2]52-55。

（二）美国页岩气能源革命的再认识

美国页岩气能源革命

2011年，美国页岩气的产量从不足百亿立方米急剧跃升至1800亿立方米，占到其国内天然气总产量的1/4，所以被称为“页岩气革命”。

引起世界经济和能源供需结构的巨大震动，要准确把握其真实的影响，需要观察其在国内、国际等不同层面带来的利好效应和主要的负面投诉，从经济、政治、社会、环境等不同方面全方位地对其技术、政策、法律制度等进行反思。

1.在能源安全方面有积极贡献。因为美国页岩气的发布主要为海相，即主要发布在美国的海域内，所以，美国国内页岩气能源产业的兴起，完全符合其“不开采本国内陆油气资源”的既定美国能源国策。而且，改革可以显著地降低美国对于进口油气的需求比例，让一些国家对美国的“石油牌”落空。从这个意义上说，美国的页岩气能源革命，事实上是美国当局完成的一次漂亮的能源政策突围战，是美国政府与智库在能源技术和政策、法律研究方面长期努力的重大收获。

2.在经济价值方面有积极影响。美国页岩气能源革命给全球石油天然气市场丢下了一颗重磅炸弹，引起全球油气市场价格的急剧变化。美国是全球最大的石油、天然气消费国，这样的变化，必然造成其在国际市场的购买方式和数量的大幅度波动，对全球市场的影响力可想而知。具体而言，美国页岩气能源革命积极的经济影响主要可以归纳如下：

（1）美国 “页岩气能源革命”，极大地减少了美国从全球石油、天然气国际市场购买油气的数量，而且具备了向国际油气市场大量出口更具价格竞争力的天然气资源的能力。这种变化，打破了传统石油生产国的价格制造机制，使得国际市场的价格形成更加趋于市场化。这对于全球能源市场发展而言，是一种积极的变化。

（2）美国国内页岩气产业的发展，刺激了本国的油气勘探、开采、价格、运输、销售等整个产业链的快速发展，创造了大量的就业机会，也给美国停滞的国内经济注入了一剂“强心针”。而且，相比于这些实际上的经济贡献，其对美国国内整个市场信心和对其国家经济的长期预期方面，起到的作用更加巨大。

（3）鉴于美国巨大的国家经济总量和全球能源消费大国的身份，其国内大量、稳定的油气资源供给，不但快速降低了国际市场中油气资源和产品的交易价格，同时也稳定了国际市场对于较远期间内油气供给价格的预期。能源作为经济和生产活动的主要基础，能源价格的降低，也等于是全面降低了世界经济成本，对拯救全球经济低迷有积极效果。

当然，美国国内页岩气产业发展虽然有上述重要的贡献和对世界经济的利好影响，也同时面临诸多不容忽视的投诉和指责。

第一，可能导致全球气候控制方面付出显著代价。在众多指责和担心忧虑中，页岩气大量开发对于全球气候的影响是重点被关注的方面。因为在页岩气等化石能源在地质运动中缓慢生成的时候，同时也生成了一些伴生的其他气体，如VOCS（一种挥发性有机物）、HS等大气污染物，此外就主要是甲烷。这些甲烷在页岩气开采过程中，可能直接大量地排放到大气中。而甲烷与二氧化碳一样，也是造成全球气候变暖的主要原因之一

研究表明，如果从温室效应的效果看，甲烷比相同数量的二氧化碳要高出25倍。

。所以，大众担心页岩气大量的开采会导致甲烷等温室气体排放量的急剧增加。可以说，在气候影响方面，页岩气不止无法与其他绿色能源类型相比，甚至是与其他常规的天然气的开采相比，其生产和使用中的气候代价都太大。

第二，可能导致全球环境付出代价。页岩气开采活动可能直接影响矿藏区域的环境，如开采影响地下水和周围土壤、植物等

页岩气开采使用水压裂技术，大量打井和高压灌水、裂解液等，会产生大量钻屑和油基泥浆等固体废弃物。

。特别是在海域进行的开采，因为海洋生态系统相比陆地生态系统而言，其系统更加脆弱。例如，海洋石油泄漏等对于脆弱的珊瑚礁、海洋鱼类的污染和伤害，常常是无法挽回的损失。而且，在海域中的污染可能随水流动，从而扩大了危害领域，且跨界环境污染争端的可能性也加大了。

关于页岩气开发中的环境代价问题，在美国国内也存在较大争议，并引发许多国内诉讼。但是，在大趋势上美国最终还是选择支持开发活动。例如，美国《天然气水平井控制法》中规定对页岩气开采实行免税鼓励制度。而在美国摩根市水力压裂禁令争议案和马丁、EQT公司诉汉布利特案等诉讼案中，最终都是开采方胜诉[3]，即是明证。

为应对这一担忧，美国国内的做法主要是通过国内法的方式加强页岩气开发的环评管理和信息披露要求。得克萨斯州同年颁布的《水力压裂强制性信息披露法》侧重于信息披露[4]。

第三，可能导致社会代价。页岩气开发方法需要大量使用水资源，而且开发活动还会影响地下水水质。而淡水资源关系到人类的生存和未来，特别是在一些缺水地区，如果页岩气的开发导致地下水被污染，可能会引发社会性问题和严重冲突，可能导致社会性问题。

二、页岩气开发保护中存在的国际法挑战

（一）环境保护方面的国际法挑战

1.水资源国际治理受到挑战。目前，油页岩资源的开采方式主要有传统的露天开采和地下巷道开采两种，地下原位开采技术正处在实验和研发阶段，尚不能应用于工业生产中。当前页岩气开采所使用的水力压裂开采方法，是与其他矿产开发中使用的常规水力压裂不同的一种高压水力压裂技术。这种技术的风险和耗水量非常大。据美国环保署估计，平均每口井耗水是常规天然气开采的50～100倍[5]。所以说，页岩气开发中不仅消耗大量水资源，而且向地下注入的裂解液也可能会污染地下水。

当前，全球水资源的国际治理与合作方面的国际法规则发展比较迅速。在联合国国际法委员会、教科文组织等国际机构的推动下，跨界河流、跨界地下水和跨界含水层方面都出现了相关公约和草案，在国际社会形成了一定程度的共识，承认全球许多区域和人口正面临着淡水资源匮乏的困局。联合国《全球水危机》等重要文件中，已经多次强调指出，整个人类社会已经面临着一个重大的危机和挑战，即安全清洁的淡水供给。联合国秘书长潘基文在2013年的“布达佩斯水峰会”讲话中说：“到2030年，将有一半世界人口面临水资源短缺，对水的需求将大于供给约40%。”[6]国际社会也清楚地认识到，虽然水资源在地球上分布极端不平均，但是“目前世界最大的水危机其实不是水资源的危机，而是水管理和水利用的危机。”[7]

全球大规模开发页岩气资源可能在全球水资源保护方面，面临国际法规则的直接挑战。除非开发国能够通过技术改进和国内法立法保护，保证本国的开发活动对水资源的消耗和破坏被控制在一个合理的范围内。

2.生态系统保护的挑战。如上所述，页岩气大规模开发可能直接向大气中排放有害废气，也可能因为向地层大量注水和裂解液等污染地下水和土壤。这意味着页岩气开采活动可能影响该开发区域中空气、水源、土壤的整体情况。水源和土壤的污染，可能缓慢改变周围植物、动物，并进而带来区域内整个生态系统的变化、异变或者被摧毁，也可能变得更加脆弱。

从20世纪开始，人类社会通过不懈的努力，已经在全球环境和生态系统、动物、植物保护方面，签署了众多公约和国际法规则

例如，保护物种方面的《生物多样性公约》及《生物安全议定书》《濒危野生动植物物种国际贸易公约》《国际捕鲸管制公约》《国际热带木材协定》等;保护地球环境方面的《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》《保护臭氧层维也纳公约》《联合国防止荒漠化公约》《保护世界文化和自然遗产公约》《联合国海洋法公约》《防止倾倒废物及其他物质污染海洋公约》《国际干预公海油污事故公约》等。

，对于地球环境、植物、野生动物等均规定了进行保护的国际法义务。如果人类开发生产活动或者某种全球新兴产业的出现，也都需要遵循这些国际法规则。

3.环境侵害责任的挑战。页岩气开发活动可能导致地层中甲烷等气体的直接泄漏，以及巨大功率的注水和增压机械排放的大量有毒有害气体。可能造成区域空气质量堪忧，成为周围居民的人民健康隐患

页岩气开发中常用的水平井技术、水力压裂技术等，都由大功率柴油机来实现大量注水。这种机械产生的废气（其中含有大量苯等致癌物质）如果在开采活动区域内大量排放，若超过急性毒性标准，则甚至可能通过慢性接触而使人致癌。

。在美国阿肯色州、宾夕法尼亚州、俄亥俄州、俄克拉何马州等地区的贞岩气开发中广泛使用了水力压裂技术，而这些地区出现一连串轻微地震，理论上表明水力压裂和地震之间具有关联性[2]52-55。当然，水力压裂过程是否导致地震还存在争议，需要更多证据。

总体而言，随着页岩气分布位置不同，其开分活动可能损害空气、地下水、土壤、海域、生态系统等，因此，存在环境、人员、财产损害的可能性。这对于保护地球环境和人员、财产免受人类活动导致的环境侵权和人身损害的国际法规则，也构成挑战。例如，1979年联合国欧洲经济委员会主持签订了《长程跨界空气污染公约》，这是国际社会第一部以控制跨界空气污染为目的的区域性多边公约（1983年3月16日公约已经生效）。其主张在造成环境侵害和人身、财产损害的情况下，应当承担赔偿责任。《工业事故跨界影响公约》针对工业活动中的危险物质导致人类、植物、动物和土壤、水、空气和景观等的损害，主张建立赔偿责任规则。1992年联合国欧洲经济委员会主持签订的《跨界水道和国际湖泊保护与利用公约》，以及《海洋法公约》，1954年签订的《国际防止海上油污公约》，1969年签订的《国际油污损害民事责任公约》，1971年签订的《设置赔偿油污损害国际基金的国际公约》，1972年签订的《防止因倾弃废物及其他物质而引起海洋污染的公约》，1972年签订的《防止船舶和飞机倾弃废物污染海洋公约》《控制危险废物越境及其处置巴塞尔公约》等，均规定在造成地球环境损害和人员、财产损失的情况下，应当承担国际法上的赔偿责任。

（二）全球气候控制受到挑战

页岩气在开发运输及存储过程与常规天然气开发一样会产生甲烷泄漏，而且在其特有的压裂液返排过程中，还会有大量甲烷直接排入大气的情况。据统计，页岩气从开发到消费的全生命周期内泄漏到大气中的甲烷量为3.6%～7.9%，而常规气仅为1.7%～6%[8]。由于甲烷比二氧化碳温室效应更强，所以从温室气体足迹来看的话，页岩气是远大于煤炭和石油的[9]。因此，全球大规模开采页岩气，将对当前的全球气候治理国际法体系构成巨大的挑战。

（三）海洋权利规则受到挑战

世界上目前探明的页岩气主要以海洋为多。国家虽然是在本国海域进行开采活动，但是，仍然需要遵守海洋法的相关国际法规则。

1.专属经济区制度的挑战。《联合国海洋法公约》中“专属经济区”制度中有关于沿海国开发区域内生物和非生物资源的权利，但是也未禁止其他国家进行捕鱼等开发。《联合国海洋法公约》中还规定，所谓“内陆国（地理不利国家）”可以通过双边或者多边协议的方式，也享有开发的权利。总之，专属经济区海域开发权利，因为存在国家利益集团之间的争议，有的国际法规则本身没有明确，还存在大量的“剩余权利

即指《联合国海洋法公约》中就专属经济区在国际法上的性质与定位问题不明确，导致在当前公约条文中没有被明确列举和提及的“剩余权利”，是归属于沿海国还是国际社会成为争议问题。

”。目前，主要靠沿海国依据国内法进行主张，宣布自己的管辖权范围和内容。因此，导致各国在实践中理解和做法并不完全一致。

总之，专属经济区处于国家主权控制与“公海自由”之间的“过渡段”。因此，区域中沿海国的权利天然具有一种不确定性。而且，由于美俄等海洋大国集团一直反对确认专属经济区内沿海国权利的“专属”属性，所以要很快改变这一现状还有一定困难。

2.大陆架制度的挑战。页岩气开发也可能涉及到《海洋法公约》中“大陆架”制度，这些制度中仍然有许多权利并不明确。例如，“大陆架”制度中规定，在超过200海里以外的大陆架中开发非生物资源的，需要向国际海底管理局缴纳一定费用。这一规则可被视为是大陆架制度与“国际海底区域”制度之间的一定妥协。在大陆架制度中也要保证在超过200海里的海底开发非生物资源，实现与国际共享的目的。此外，《海洋法公约》中也规定，沿海国可以有权限制其他国家对于本国大陆架钻探和开发工作等“科研”权利。但是，这一规定可能与“公海自由”中“科研自由”的规定之间，也存在某种程度的冲突。总之，海相发布的页岩气开发中，可能挑战当前《海洋法公约》中大陆架制度中一些规则的理解和运用。

3.划界争端解决制度的挑战。由于大陆架划界和专属经济区划界规则存在不同，则位于存在划界争议区域的油页岩地层，若适用这两类国际法中的不同规则，则其归属会有完全不同的结果。可以预见，当页岩气资源位于专属经济区和大陆架重叠部分中的时候，到底使用何种划界原则可能存在尖锐的冲突，且当前国际社会和相关实例并未有确定解释。而且，由于页岩气和页岩油在地层中都具有流动性，当页岩油气资源所在的地层恰巧跨越国界的时候（陆地边界和海洋边界），可能出现随开采而发生油气等资源向因为开采多而造成油面降低或者储量降低后压力降低的一方移动的情形，从而引发资源流出一方对于流入一方“捞过界”的指责，甚至引发跨界自然资源的国际争端。总之，跨界资源的巨大经济价值，可能加剧、激化一些国家间关于向专属经济区和向大陆架之间划界摩擦，也引发对相关争端解决法律制度的挑战。

三、中国页岩气资源开发保护概况

我国首次启动全国性油页岩资源评价工作是在2004到2006年间。全国探测结果显示，我国油页岩资源的储量属于比较丰富的级别，总计大约蕴藏有100万亿立方米页岩气资源，其中可开采的大约为26万亿立方米，大概与美国的储量相当[10]。就分布而言，我国油页岩资源主要分布于22个省区、47个盆地和80个含矿区。沉积时代以新生代的第三纪为主，主要为湖相沉积。

（一）中国页岩气资源分布特性

我国油页岩资源主要赋存在平原、高原、丘陵和山地等地理环境，油页岩埋藏较浅（埋藏在0—500米之间的油页岩资源达到4663.61亿吨[11]），这种分布特征比较有利于开采。相比海相沉积，陆相沉积的开采难度降低了。而且，在陆相沉积中，分布于人烟稀少的区域，相比分布于城镇地区，其开发难度、开发成本和项目环境影响评估等难度都会降低不少。

（二）中国页岩气资源开采难度

1.开发技术难度。我国国土资源部在2011年的第30号公告中宣告，国务院已经正式批准页岩气成为一种新的独立矿种，表明我国也已经正式进入了全面推进页岩气开发的国家行列。但是，我国页岩气矿藏主要为陆相和湖湘分布，其地质条件与国外成功实现工业化开采的矿藏存在着显著差异。所以，国外的成熟技术将很难直接照搬成功，中国必须自主攻克这一技术难题。

国际能源署在此前对美国巴耐特页岩气田案例进行分析后认为，页岩气的产量明显与钻井的数量和压裂规模密切相关。页岩气藏开发需要的井数达到常规气藏的10倍，且井距较小[2]52-55。这些数据表明，页岩气田的开发对于地面的影响较普通天然气要大，所以在我国自主研发的开采技术中，必须考虑当地的地质构造对于密集钻井的承受程度。

2.相关环境保护难度。一般而言，开发国通常利用技术创新、立法监管等多种措施，控制页岩气开发环境污染。但在我国，页岩气作为一种2011年才被正式确立的矿种，至今并未针对页岩气开发环境管理中的特殊问题和需要，制定出专门的国内法规和行政管理制度等。这是我国页岩气开发保护中制度方面的重要难度。

梳理当前我国相关矿产开采方面的国内法规，发现相关的法律和行政立法主要有：环境保护法（2014年修订）、矿产资源法、石油天然气开采污染防治技术政策、新疆维吾尔自治区石油勘探开发环境管理办法等近20部法律规章中，都有与矿产开发中的环境保护有相关条款，在能够对页岩气开发中的污染问题起到一定的限制作用，但是并不能准确适用。

通常情况下，开采开发中环境保护方面的立法监管，一般主要有两种方式：一是制定执行严格的排放标准;二是对开发项目进行环境评估的方式。目前，页岩气开发中的排放标准我国环保部尚在制定。但是，一般的环境影响评估都是在项目开始前进行的，页岩气开采活动的情况则比较不同，需要制定不一样的环评制度。因为页岩气开采中需要不断打井，所以项目启动前的环境影响评估，有可能无法真正反映项目的真实环境影响。所以，在项目开始后的执行过程中，还需要随着打井等活动的进行，持续地进行环境影响评估，不能“一评定终身”。

四、中国页岩气资源开发与保护的现实考量与政策建议

《联合国宪章》中曾经反复强调，当代国际法坚持将尊重国家主权放在首位。所以，当代国际法在面对国家自然资源永久主权、国家发展权等原则与上述环境国际法规则的冲突与协调问题时，应当是在尊重地球环境治理与保护规则的前提下，平衡国家发展的需要。页岩气资源的开发与保护面临着同样的矛盾，也应当遵照这一原则来处理和协调这对矛盾。

（一）现实需要

1.国家能源安全的需要。我国对外来能源的依赖程度还是比较高，能够开发国内的非常规油气资源，将能够降低这一比例，保障国家能源安全。

2.国家经济稳定发展的保障。能源供给的增加有利于降低国内的能源产品价格，可以降低国内产业发展的成本，也增加我国工业产品的国际竞争力。

3.减少城市中部分污染的需要。我国当前还处于城市化的高峰期时段，国内社会生活中的能源消费增长太快。而页岩气一般以吸附或者游离的方式存在于数千米深的页岩层中，是世界公认的清洁、高效新能源

2014年7月，经国土资源部审定，中石化所属的涪陵页岩气田新增探明地质储量1067.5亿立方米，为中国首个大型页岩气田。大气田建成后，可每年减排二氧化碳1200万吨，同时减排二氧化硫30万吨、氮氧化物近10万吨。参见杜娟：《中石化发布国内首个页岩气ESG报告》《WTO经济导刊》2015年第1期，第80页。

。页岩气在城市生活中使用比例的增加，有利于减少城市生活中的温室气体排放，保护城市空气，减少城市热岛效应等。

4.促进部分地区经济发展和创造就业的需要。能源产业的勘探、开发和加工等作为一个完整的产业，其上下游产业链的建立和成长，可以带动矿藏产区和加工区的经济发展和新增就业机会，改善部分待发展地区的经济社会发展

目前，涪陵页岩气田日均供应量超过360万方，当地居民已用上页岩气。中石化还与当地合资共建3家公司，引进25家当地供应商参与生产建设。据统计，截至2014年11月底，“涪气”已拉动涪陵GDP增长1.5个百分点。参见杜娟：《中石化发布国内首个页岩气ESG报告》，《WTO经济导刊》2015年第1期，第80页。

。

（二）现实风险

我国国内页岩气的产业化开采已成趋势。工业化开采中的相关环保问题的解决，需要从体制创新和技术创新两个方面提高法律、政策保障和技术支持。

1.页岩气开发相关国际法方面的准备还较少，存在国际法方面的风险。如上所述，在全球页岩气工业化开发的逐渐发展中，可能不同国家就相关国际法规则的理解、运用会有差异，相关国家实践也会有不同。从而也可能引发国际社会对一些相关的国际法规则的解释和运用，产生争议甚至国际争端。要妥善处理一些相关的国际事件，就一些规则解释或者部分国家的国家实践，正确选择我国的国家立场，都需要就相关国际法问题事先进行系统和深入的理论研究。

在有关全球气候控制、国际淡水资源保护、海洋环境保护等重大国际法问题上，我国作为负责任的大国，必须要有坚定的观点和战略选择，要有长期的发展策略和相关国际、国内政策准备。否则，我国国内的页岩气相关产业发展，可能脱离于国际社会页岩气产业发展的大趋势。这是很危险的。因为，国际社会一旦就页岩气相关的争议国际法规则形成了一般性共识，就需要及时地调整和更新我国国内的法律政策;否则，可能导致国内产业或者国家形象受到损失。所以，及时就相关国际法问题进行准备，积极应对和控制页岩气开发的国际法发现，对于我国页岩气产业的健康发展，有重要的现实意义。

2.页岩气开发相关环境保护方面国内法律政策尚不足，存在国内法方面的风险。如前文所述，页岩气开发确实给美国带来一些突出的环境问题，在美国国内引发激烈争论和诉讼，也在世界范围内引起大量争议。这是所有正在或即将对页岩气资源进行工业化开发的国家都必须积极解决的问题。

对于我国而言，国内法风险的规避，首先需要进行页岩气开发专项排放标准的科学制定工作。据悉，环保部正在制定页岩气开发的污染排放国家标准，意味着我国的页岩气环评和环保监管，将走出盲区[12]。同时，还应当鼓励相关矿产企业、加工企业和地方政府等，都积极配合页岩气开发、使用的正面宣传，主动组织公布相关环境保护方面的信息和监测、环评数据，打消社会疑虑

中国石油化工集团公司就这一方面做了很好的尝试。2014年12月29日中国石油化工集团公司专门在北京召开了发布会，向社会公众发布了《中国石化页岩气开发环境、社会、治理报告》，以消除人们对于页岩气开发中环境保护问题的质疑。参见杜娟：《中石化发布国内首个页岩气ESG报告》，《WTO经济导刊》2015年第1期，第80页。。

（三）政策建议

1.进行国内专项立法工作。应当及时就页岩气的工业化开发进行国内专项立法工作，弥补当前相关环境与资源保护法律制度方面的空白，实现开发与保护的冲突协调。应当坚持确认国家的自然资源永久主权，但是也同时需要确认国家在行使该项权利时，应当遵守国际法其他原则与制度。

该专项立法内容，应当覆盖页岩气资源的勘探、开发、加工、运输、销售、使用等全部环节。具体而言，首先，应当包括开发主体的准入标准和严格的资质审查条件，提高页岩气资源开发的门槛，确保优质开发主体能够执行更高的环保标准;其次，还应当包括项目审查的严格环评程序规则，以确保每个立项项目均能够达到当前技术条件下最低的污染程度和最高的开发效率;还应当专门规定页岩气规模开发中相关的开发、环保技术开发的国家鼓励政策，并将其作为主体法律规则和政策，与整个行业发展政策一同执行。例如，科研项目经费立项支撑、对相关企业技术开发投入资金的退税政策或者税前扣除、对高新技术与企业的各级各类奖励、政府出面促进相关技术的转让、分享以及升级更新、人员培训等活动，确保我国能够进行类似“有害气体捕获储存技术”等高新技术的自主开发和创新。在规模开发与国际法规则遵守的矛盾问题中，实现“釜底抽薪”般的协调与解决。

2.进行国际法理论研究工作。针对当前国内对页岩气工业化开发中面对的国际法挑战，还缺乏系统性研究与对策研究的现状，应当及时就这一选题进行委托立项，为我国可能面对的相关指责甚至国际争端，进行充分的国际法理论准备。特别是针对气候控制、海洋权利中的剩余权利、水突然与空气的跨界污染争端等方面问题的研究，应当在全球气候谈判、《海洋法公约》相关完善谈判、争端解决谈判等各种场合，为我国国家立场选择作好国际法论证和理论准备。

3.进行页岩气行业碳排放统计计算工作准备。碳排放统计计算中，可能对页岩气行业设计合理的统计与制定具体的初始配额计算发放、配额交易等规则，顺利将页岩气行业并入国内碳排放统计与控制的范围，并在碳排放制度中也及时体现国家对页岩气的行业支持政策。

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