基于公共产品理论视角的农村金融制度安排

丁　颖

(1.宁夏大学政法学院　宁夏银川　750021；2.宁夏大学经济管理学院　宁夏银川　750021)



基于公共产品理论视角的农村金融制度安排

丁颖1,2

(1.宁夏大学政法学院宁夏银川750021；2.宁夏大学经济管理学院宁夏银川750021)

农村公共产品的供给是改善农民生活质量的保障，关系着新农村建设的发展，而建立一个合理的农村金融体系是解决农村公共产品供给匮乏的有效路径。目前，我国农村金融服务体系存在的主要问题是：政策性金融、商业金融、合作金融及非正式金融的发展都存在不足；农村公共产品融资渠道单一，缺乏多元供给体制；农村信用风险大，缺乏贷款抵押等。因此，需要不断完善农村金融政策，构建多元化农村金融公共产品供给体系，推进农村信用制度建设，打造金融财政公共服务新模式，以保障公共服务真正惠及农民。

公共产品；农村金融；融资；制度安排

在公共财政改革的背景下，政府公共财政预算通常是公共产品融资的主要渠道。非政府机构或私人则可以通过市场力量来进行融资，其中，金融是最主要的渠道。金融简单来说就是指资金融通，即通过银行或非银行等金融组织机构对社会资金的动员、筹集、集中、分配和使用。农村金融作为农村经济资源配置的核心，影响着农村公共产品的供给和经济社会的发展。

一、农村金融的公共产品属性

广义的公共产品既包括基础设施、公共交通、社会治安、公共教育等有形物品和服务，又包括法律的制定、社会秩序的维护等无形服务。由于具有非竞争性和非排他性，私人在利益的驱使下不愿也无法有效供给公共产品。农村公共产品具有公共产品属性，其供给关系到社会整体发展和福利的提高，因此，农村公共产品的供给往往需要政府通过公共政策来进行补贴。然而政府作为单一投资主体难以支撑农村经济社会的发展，因此，农村公共产品供给需要金融业介入，以提高供给效率和质量。农村金融的公共产品属性体现在农村金融服务具有弱竞争性、非替代性以及规模效应，它的边际成本随着消费增加变动的幅度非常小，因此，多数人的金融消费都是相对平等的。

二、农村金融与农村公共产品供给的融合发展

(一)农村金融是农村公共产品供给的支撑点

农村公共产品供给是改善民生的基本保障。农民对公共产品的需求随着社会的不断进步和生活质量的提高而快速增长，但是农村公共产品的供给却赶不上农民需求增长的速度，呈现出脱节的现象。农村公共产品的供给质低量少，远滞后于农民的实际需求，且城乡之间和地区之间存在巨大差距，这种现状影响了农村社会的快速发展。新农村建设的农田水利、环境治理、义务教育、公共卫生、社会保障领域都需要投入大量的资金，其主要资金来源于各级财政和金融机构的信贷资金。而将金融要素资源配置到农村是填补公共产品供给缺口、弥合供求差距的重要保障。因此，要想解决农村公共产品供给问题，就必须建立一个合理的农村金融体系。

(二)农村公共产品供给是发展农村金融的保障

农业的基础地位和新农村建设的发展需要完善的公共产品供给体系予以支持。由于缺乏完备的社会保障体制，迫于上学、就医等压力，农户借款中非生产性借贷比例较高，不利于农村经济的增长。农户扩大经营规模，需要有一个稳定的支持环境，而公共产品的有效供给能够在一定程度上保障农村金融的发展。宏观经济和社会的稳定，公共基础设施的完善，医疗、教育及社会保障的完备，对农村金融的发展有着促进作用。因为其有助于降低农户非生产性借贷的比例，使生产性借贷真正发挥促进农村经济发展的功效。国际粮食政策研究所研究发现金融服务对于那些缺少“教育、市场和其他基本服务”的贫困农户而言几乎没有什么价值。[1]政府提供公共产品旨在减少贫困，增加农民收入，这样的保障体系有助于促进农村金融的发展。

三、农村金融制度安排的瓶颈

我国农村金融体系包括商业性机构、政策性机构和合作性机构，以正规金融机构为主导，以农村信用合作社为核心。[2]金融机构的相对集中性和农户分布的相对分散性导致信息严重不对称。银行对大量农户的信用进行识别需要高昂的成本，远超出能力范围。同时，农业生产受到季节、气候、市场等多种因素的影响，具有不可预期性。农村政策性金融、商业性金融、非正规金融在农村发展过程中均存在诸多问题。

(一)农村金融供给体系存在的问题

1.政策性金融定位存在偏差。政策性金融的支持是农村经济发展的主要力量。农业发展银行承担着为农村公共产品供给提供信贷服务的职能，但是其资源一直来自中央银行的再贷款，业务范围也仅限于农产品收购、储备、调销等流通环节，对农业扶贫、科技领域等鲜有涉足，总体来说，农业发展银行融资渠道比较单一。同时，在有限的业务范围内，农业发展银行资金的成本、效率、效果缺乏相应的评价体系。农村公共产品的有效供给需要不断完善政策性金融体系，发挥资金集聚效应。政策性金融定位存在的偏差，妨碍了金融配置功能的有效发挥。

2.商业性金融支农功能有所弱化。农业银行发展得比较早。作为专业银行，农业银行实力较强，口碑好，占有的市场份额相对较大，主要业务是支持农村中小企业的发展及农村产业化建设。但是随着社会主义市场经济的不断完善，农业银行也开始探索商业化道路。其逐渐弱化了自身支农职能，转而重点开拓城市金融业务。同时，由于农村金融市场具有缺少抵押、收入不稳定、风险高等特点，商业性金融机构通常会望而却步，导致大量的农村金融资源从商业性金融机构流入非农市场。因此，通过市场化融资服务为农村提供满足农民实际需求的公共产品是很难实现的。

3.合作金融实力相对较弱。农村信用社是分支机构最多的农村正规金融机构。虽然农村信用社贡献巨大，但是受到商业化环境的影响，其也有很多资金流向收益率较高的非农地区。虽然农村信用社相比政策性金融及商业性金融而言，在资金实力、基础建设及市场份额方面处于相对滞后的状态，但是农村信用社拥有大量的分支机构，这使得农村信用社在一定程度上垄断着农村信贷市场，掌握着农村贷款利率的绝对定价权，农户只能被动接受贷款利率。这种垄断的存在使得外部市场的竞争并没有对农村信用社造成多大压力。这不利于农村信用社完善自身服务功能，也弱化了农村金融市场的竞争力。

4.非正规金融缺乏规范化的管理。非正规金融包括非法定的金融机构所提供的间接融资和个人或个人与企业之间的直接融资。由于正规金融商业化倾向严重，压缩了很多涉农业务，故正规金融提供的金融服务越来越滞后于农村的发展和农户的实际需求。民间信贷作为农村融资的传统方式快速发展，甚至打破了农村信用社在农村的垄断局面。但是非正规金融缺乏国家法律的保护和监管，规范性不强，风险较高，容易滋生矛盾，加重农民的债务负担。

(二)农村公共产品融资渠道单一，缺乏多元供给体制

构建多元的农村公共产品供给体制是解决农村公共产品匮乏、促进供求平衡的有效路径。对农村公共产品而言，我国目前并没有建立起系统的金融支持体制，也缺乏相应的配套优惠政策，政府以外的供给主体在趋利性的导向下往往让闲置资金流向农村以外的地区。农村的市场化程度随着社会的发展不断提高，产业化进程也在加速，农民在农村信贷、投资理财、证券、委托代理等方面有大量的需求，但是单一的银行信用一直是农村金融体系的主流，乡镇农村金融产品过于单一，融资能力有限，无法适应农村市场化的需求。

(三)农村信用风险大，缺乏贷款抵押

目前农村尚存在挤占、挪用贷款的行为。由于农村公共产品供给体系的不完善和基础设施的匮乏，一些本该用于生产的贷款被用于填补公共产品不足所导致的缺口，还有一些扶贫贷款甚至被视为救济，加上一些乡镇企业改制过程中出现拖欠、悬空银行及农村信用社债务的行为，导致银行产生大量呆坏账。由于金融部门很难有效评估借款人的信用和贷款风险，因此他们要求有足够的担保抵押，这使得贷款抵押的匮乏成为农村贷款难的一个重要影响因素，也导致金融部门在降低效率的同时增加了成本。而信贷资金一旦出现不良信用记录，银信部门就会减少信贷投入，相应地就会影响到有效的贷款需求，进而会恶化农村公共产品供给环境。

四、构建农村金融体系的制度安排

要落实民生政策，提高公共产品供给水平，就必须促进农村金融与公共服务融合发展。2015年，中央一号文件提出“要主动适应农村实际、农业特点、农民需求，不断深化农村金融改革创新。综合运用财政税收、货币信贷、金融监管等政策措施，推动金融资源继续向‘三农’倾斜。”金融体系的不断完善可以为农村公共产品的有效供给提供制度保障。

(一)制定促进农村公共产品有效供给的金融政策

金融政策能够为新农村建设吸引来大量资金，促进农村公共产品的有效供给。将各类金融机构涉及农村公共产品的贷款业务享受的减免及财政补贴政策以法律形式确定下来。在统筹城乡一体化的过程中，既要考虑到城乡差异，又要考虑到地区差异，实行差别税率，对公共产品供给严重匮乏的地区或者是关系农村生产发展的重大项目要实行财政贴息等优惠政策。充分发挥金融政策的引导作用，鼓励国有大型银行将分支机构延伸到县乡层面，降低农村金融的准入门槛，以便给小额贷款公司、村镇银行、农村资金互助社等机构提供施展的空间，进而盘活农村金融的活力。

(二)构建多元化农村金融供给体系，促进农村公共产品的供给

1.重新界定农业发展银行的职能。农业发展银行作为直接服务于农村的政策性金融机构，是农村公共产品供给资金的重要来源。农业发展银行要进一步拓展业务领域，加大信贷投放力度，把农村公共产品供给纳入业务范围，实现单一信贷产品向多元化信贷产品的转变。同时，农业发展银行还可以和商业银行等联合发行上市流通的政策性金融债券，增强服务三农的资金实力。

2.充分发挥商业性金融的优势。中央政府应通过免征利息税、降低存款准备金率、放松利率管制等政策引导商业银行把一定比例的资金投入到农村业务。中国农业银行要重新定位业务重心，将政策性业务和竞争性业务区分开来，合理调整与确定商业化经营的市场定位，对涉农政策性业务亏损要给予财政补贴，充分发挥商业金融优势，继续担当起服务农村经济社会发展的重任。

3.发挥农村信用合作社作为服务三农主力军的作用。农村信用合作社一直是农村金融市场的主力军，基本垄断了农村金融市场，但是其发展存在滞后性也是一个严峻的问题。[3]所以必须充分发挥农村信用合作社的骨干作用，使其在基础建设、资金实力、市场份额方面逐渐缩小与其他金融机构的差距。加强信用社内部管理，完善各项财务制度和贷款审批程序，尽量保证信贷资金流向农村地区。由于农村信用社分布比较广泛，农民更容易了解其业务，因此，农信社应简化贷款手续，扩大小额贷款发放范围，满足农民多方面的贷款需求。

4.促进非正规金融健康发展。由于国家的货币管制，农村非正规金融发展受限，但它却是农民借贷资金的重要渠道。因此，可以成立不以盈利为目的的农村金融合作组织，按照资本入股、民主管理、互助互利的原则，使村民获取便利的融资服务。其贷款所产生的利息可用于改善本村公共产品供给环境。针对比较急需的农村公共产品，可建立专项发展基金，专款专用，缓解筹资压力。国家在鼓励非正规金融发展的同时，也要加强对其资格和业务的审核，加大监督和审计力度。

(三)加强农村信用制度建设

建立完善的农村公共产品供给体系和信用体系，强化监控和防范措施，减少因公共产品供给不足所带来的挪用贷款行为。另外，贷款担保的缺乏使农户和乡镇企业在贷款时面临重重困难，政府可通过税收优惠和补贴等措施，鼓励涉农信用担保机构

或者基金的建立。这些担保机构或基金的服务对象主要是对农村公共产品融资有需求的农民、乡镇企业等，其资金来源可以采取政府投资、社会部门或企业投资、个人投资等多元化方式。同时，在运营过程中要建立相应的配套制度，进行绩效评价，建立信用档案，以提高农村业务的贷款率。

(四)打造金融财政公共服务新模式

政府要以农民福利最大化为宗旨，积极打造金融财政公共服务新模式，构建完善的金融服务网络，在压缩成本的同时逐步提高工作效率。将农村金融中的涉农补贴项目加以整合，改进发放方式，将财政转移支付资金通过银行代理发放的方式直接发放到个人账户。[4]对公共产品的投资可采取多样化的模式。教育、医疗、社会保障、基础设施建设等涉及农村社会发展的公共产品供给可采取政府补贴和私人出资相结合的方式。对需要农民承担的，农民可按照受益程度进行集资。如果农民缺乏相应的支付能力，可以向农村金融机构申请小额低息贷款。同时，金融财政公共服务新模式还要更多地关注农村基础设施、教育、医疗、社会保障等公共领域。

[1]伊莎贝尔·撒考克.农村金融产品与公共物品和服务：什么对小农户最重要[J].经济理论与经济管理，2010(12)：27-30.

[2]勾东宁,苏翩翩.浅析我国农村金融组织体系的现状和创新[J].农村金融研究，2010(8)：69-72.

[3]张晓琴.农村金融在农村经济发展中支持作用研究[J].农业经济，2013(7)：107-108.

[4]夏芳晨.关于农村金融服务与公共服务融合发展的思考[J].金融发展研究，2012(10)：38-41.

[责任编辑杨瑜]

2015-12-14

2011 年宁夏大学科学研究基金项目 (SK1154)。

丁颖 (1981—)， 女，讲师，在读博士， 主要研究方向为公共经济学。

F327

A

2095-1124(2016)03-0024-03