精准救助的三个维度及政策指向

胡思洋

精准救助的三个维度及政策指向

胡思洋

一、问题的提出

改革开放以来，我国的反贫困工作取得了举世瞩目的成绩，尤其是城乡低保制度建立以来，基本保障了城乡困难群体的最低生活需要，发挥了社会政策“托底线”的功能。当前经济“新常态”下，财政收支压力加大，社会救助制度必须适应新形势，通过精细化治理保障社会救助制度更加公平、更加可持续。新形势下，“精准救助”既是社会救助方式转型的新要求，也是实现精准扶贫和全面建成小康社会的重要环节。

精准救助需要解决三个核心问题。一是社会救助项目本身需要精准定位，二是救助对象需要精准识别，三是救助对象的道德风险行为需要精准治理。通过解决精准定位、精准识别和精准治理问题，实现社会救助制度精准施策，不仅是经济新常态下的新举措、新要求，同时也是实现救助数量和救助质量“靶向治理”的重要路径。

二、精准救助的三个维度

（一）社会救助制度的精准定位

社会救助制度的精准定位需要正确认识和处理好“边界”问题，包括待遇水平的边界、救助制度功能的边界以及政府的职能边界，有必要从学理上厘清。

1.待遇水平的精准定位。社会救助水平的精准定位是社会救助制度精准定位的首要环节。经济新常态下，社会救助既要尽力而为，也要量力而行；社会救助政策既要托民生保障的底，也要托经济发展的底；既要托社会稳定的底，也要托社会公平的底。社会救助水平的精准定位不是强调微观层面的具体数额，而是强调救助水平在宏观层面的精准把握。待遇水平一定要放在整个社保体系和整个经济社会发展的宏观视野内，坚持“低标准、托底线”；既不能脱离经济发展水平，也不能盲目抬高民众的“福利预期”，警惕民生领域的“民粹主义”。另外，在待遇标准的确定上，地区之间、城乡之间应通过科学测算、差异化“私人定制”，城乡统筹也应坚持制度统筹而非标准的统一，避免简单的“一刀切”。既要汲取西方制度发展的经验教训，更要符合中国国情，“精准救助”的“适度”水平是符合本国实际的“适度”，不能和其他国家盲目攀比。

2.救助项目功能的精准定位。在多层次的社会保障体系中，社会福利、社会优抚、社会保险、社会救助之间应当边界清晰，泾渭分明，任何一个项目都不能“包打天下”。其他专项救助项目和低保挂钩，间接导致项目本身的功能定位模糊，更加近似于低保身份附带的福利。低保项目的“福利捆绑”造成了低保制度的功能异化和定位模糊，伤害了低保边缘群体，有损社会公平；另一方面“福利叠加”也使低保项目承载过多不堪重负，影响制度可持续。理论上来讲，社会救助项目的功能应当是“托底线”，然而一些地方实践中，以低保为例，救助项目的功能却异化为维稳、送人情、乡村治理的手段等。

3.政府职能边界的精准定位。十八届三中全会以来，如何正确处理政府、市场和社会的关系成为经济体制和社会体制改革的核心问题。改革开放以来，市场机制逐步建立健全，在经济建设和社会建设中发挥了极大作用。相比而言，“社会”的发育仍然不足，还处于起步阶段。在社会救助中，政府、市场和社会三方要边界清晰，形成合力，既要避免重复救助导致浪费，也要避免留下救助真空地带。新常态下，社会力量参与是转变政府职能的关键之举，政府通过购买服务的方式向专业的社会组织购买社会救助服务，一方面可以减轻政府财政压力，另一方面可以减轻社会舆论压力。一些地方已经进行了创新创制实践，通过委托第三方进行低保入户调查，聘请专业社工协助民政部门及时发现特困家庭，提高精准化救助服务，取得了良好效果。

（二）救助对象的精准识别

救助对象的精准识别一向是各国社会救助制度的难点和重点，通常有三种方法（家计调查、目标指示器、自拟目标）来解决“目标瞄准”问题。相比而言，“家计调查”的信息成本和动态管理成本较高；“目标指示器”和家计调查法相比，管理成本和识别成本较低，但是很难找到理想指标作为有效的甄别机制。目前地方实践的中，有农村地区开始尝试将“月用电量”作为指标进行考量，是一种有益探索。“自拟目标”的方法是通过建立一种合约结构来完善目标识别，申请者的选择就像一种信号传递工具。这就可以解释目前的政策方案中的一些“有条件低保”的争议，设置资格条件是一种有效的甄别机制，不是为了伤害穷人的权利。

（三）道德风险的精准治理

道德风险的约束机制是低保资金精准使用的保障。社会救助制度中的道德风险主要有两类，一是供方的道德风险，二是受益方的道德风险。现实国情下，低保制度的精准治理应当是“双管齐下”，分类治理。既要解决经办人员的道德风险问题，也要解决低保户的道德风险问题。目前，一些地方已经探索出了很多成功经验。在供方道德风险的治理中，商洛市积极实行三级负责人签字背书制度、三榜公示制度和责任追究制度等“三项制度”，让审核权、审批权和资金发放权实现“三权分离”，按照程序回归到制度的笼子。在受益方道德风险的治理中，很多地方已经实行动态管理破除低保终身制，采用信息化手段及时监管低保户的收入、消费、纳税情况，确保生活改善的低保户及时退出。

三、新常态下的政策指向

经济新常态下，社会救助制度也应当适应新常态，通过精准定位、精准识别和精准治理，实现社会救助制度从数量扩张到质量提升的转型，实现精细化治理。

第一，低保制度应当精准定位，回归“托底线”的功能本位。一是将低保项目“减负、整合”，回归“兜底”本位，不能作为送人情或收买闹事之人的手段。二是鼓励社会力量参与，政府职能回归“兜底”本位。三是通过舆论引导，使社会救助预期回归理性，警惕“民粹主义”承诺改变民众福利预期与依赖心理。四是明晰救助与保险、福利、扶贫的项目边界，切勿把救助项目泛化为福利项目，充分考虑制度可持续性。

第二，用市场化手段而非行政性手段解决精准识别和道德风险治理问题。市场竞争和市场声誉是最好的监管手段，社会组织由于市场竞争压力，更有动力提高救助效率，改进救助对象识别方式，约束自身道德风险行为。一是改变家计调查的单一手段，转为大数据、目标指示器相结合的综合识别方式，保证救助对象的精准识别。二是鼓励社会力量参与社会救助供给的不同环节，通过市场竞争和“试错”，演化出更为有效的信号甄别机制和道德风险约束机制。

第三，用信息化手段解决信息不对称问题。一是通过信息化手段，对现有掌握的低保对象家庭人口、健康状况、劳动能力、经济收入等数据信息进行认真审查复核，及时变更数据，加强动态管理，解决由于信息不对称带来的救助对象识别和道德风险约束等问题。二是建立社会救助制度的信用体系，并纳入社会征信体系中，实现市场机制对违约者自动实施的连带惩罚，引导公民进行自我约束、自我管理。

第四，精准救助必须和精准扶贫以及民间慈善有效衔接。一是社会救助制度要和扶贫开发在对象识别和信息平台上有效衔接，形成政策合力，避免重复建设；二是厘清救助对象识别和扶贫对象认定的差异，避免部分扶贫对象不能纳入低保制度；三是需要民间慈善发挥自身优势，对社会救助的“盲点”进行“补位”。

（作者单位：民政部政策研究中心博士后工作站）