社会管理综治平台与专项治理协同机制案例研究

郭爱民



社会管理综治平台与专项治理协同机制案例研究

郭爱民

社会管理综合治理，是社会建设的重要内容。社会建设的基本任务是改善民生和创新管理。社会管理创新是一项系统工程，是对传统社会管理模式和管理方式的改造、改进和改革。社会管理综合治理平台，是在党委、政府统一领导下，发挥政法部门和其他政府部门、社会力量的作用，从根本上达成社会管理目标的综合性活动和治理平台。针对如何依托综治平台依法防范和惩治违法犯罪活动，实现专项社会治理工作的创新管理，如何加强和创新社会管理，本文结合卷烟打假领域的案例，进行探讨。

一、烟草行业的特点和卷烟打假工作的创新成果

烟草行业是国民经济的一个组成部分，在行业规模和税收贡献方面都具有重要的地位和作用。在国民经济统计报表中，烟草行业属于41个工业部门之一，在行业对国家的税收贡献方面高居41个工业部门第一位。“十二五”期间，烟草行业累计实现税利47680亿元，年均增长13.6%；累计上缴财政41323亿元，年均增长17.5%。烟草行业具有双重属性，既有一般行业的属性，遵循行业发展规律；又有特殊行业属性，实行专卖制度，以公共权力依法实行管理，维护消费者权益，维护国家利益。卷烟制假售假，是危害消费者利益，侵害国家利益的犯罪行为，是社会管理中的一个长期存在的问题。开展卷烟打假，是烟草行业一项重要任务，卷烟打假工作能否有效开展，则是对社会管理的一大挑战。

卷烟打假作为烟草行业的一项重要工作职能，取得了突出的工作成效。河南省是卷烟生产和销售大省，卷烟打假也创造了好的做法，取得了好的成效。2014年8月，河南省卷烟打假防控体系建设工作现场会召开，总结和推广驻马店市卷烟打假工作的体制机制创新成果。会上，驻马店市社会管理综合治理委员会办公室、西平县烟草局作了经验介绍。来自国家烟草专卖局专卖司、公安部治安局、河南省政法委、河南省高级人民法院、河南省人民检察院、河南省公安厅、河南省烟草局、中共驻马店市委、驻马店市人民政府，以及研究机构的领导和专家，参加了现场会，对于卷烟打假防控体系建设取得的创新成果给予充分肯定和高度评价，对于该创新成果的推广应用提出了指导意见和工作要求。与会领导专家高度评价驻马店市、西平县取得的创新成果，其核心内容是体制机制的创新，即健全领导责任机制、打击整治机制、源头预防机制、工作联动机制。这一创新成果不仅对于卷烟打假具有重大意义，而且对于社会管理创新做出了重大贡献。

二、卷烟打假的新情况新问题新挑战

卷烟打假工作是在治理制假售假犯罪活动的过程中不断发展的。在利益的驱动下，卷烟制假售假不断变换方式，转移阵地，出现了新的情况和特点。2011年前后，随着东南沿海各省加大打击力度，打假措施的不断深化和打假方式的不断创新，制假售假出现了由南向北、由沿海向内地、由经济发达地区向不发达地区转移、扩散和渗透的趋势。河南省成为全国卷烟打假中防扩散、防渗透的重点区域。驻马店市作为一个传统农业大市、发展中的工业城市，以及烟叶种植、卷烟生产和销售的重点地区，一度成为卷烟制假贩假的重灾区。制售假烟已经出现向系列化、社会化、团伙化发展的趋势。在制假售假团伙内部，组织较为严密，有细致的分工合作，从烟机设备、原辅材料采购到制造假商标标识、生产伪劣烟丝、卷接包装等，都有专人负责，实现了产供销一条龙，拥有各种运输车辆。制售假烟的参与人员已呈多元化趋势。制假售假已由始作俑者的农民、社会闲散人员和个体工商户的群体，向村办企业、乡镇企业甚至国有企业和下岗职工渗透，有社会化的趋向。

原有的卷烟打假工作体系虽然发挥了重要的作用，但已经不适应卷烟打假新的形势需要。传统的“单打独斗”和“头痛医头，脚痛医脚”的工作体制，在客观上制约了专项活动的深入开展。驻马店市以问题为导向，针对现存的体制机制问题，深入分析当前局势，提出打假工作中存在的问题：一是工作合力尚未真正形成。卷烟打假工作的根基在基层尤其是村庄，如何把乡村的力量调动起来，把广大群众发动起来，把有关部门的力量整合起来，克服“单打独斗”，形成卷烟打假的天罗地网，是卷烟打假工作面临的突出问题。二是源头治理局面尚未形成。过去的卷烟打假工作重在打击和震慑，但如何从源头上预防卷烟制假售假案件的发生，有效解决边打边发，防不了、控不住的问题，成为卷烟打假工作面临的难题。三是工作机制尚未健全。如何建立有效的工作运行机制，健全打击整治、防范控制、整体连动、目标责任、考核奖惩等制度，确保其规范运行，推动卷烟打假工作向纵深发展，需要进一步探索和完善。

三、卷烟打假防控体系的体制机制创新

针对出现的新情况、新问题，驻马店烟草局、西平县烟草局，积极进行探索。西平县位于河南省中南部，是驻马店的北大门，交通便利，商业繁荣，人员流动性大，治安状况较为复杂。通过深入和调查研究，西平县理出了卷烟打假创新的总体工作思路。首先是发挥综治平台优势，整合力量资源。改变仅靠烟草部门的原有格局，大大增加了卷烟打假的资源强度。第二是理顺工作体制，完善工作机制。进行基础性制度建设、机制建设，不仅解决了卷烟打假的难题，而且为社会管理综合治理做出了贡献。西平县构建了政府主导、综治牵头、部门联动、社会参与、标本兼治、重在预防的卷烟打假防控体系。该县成立了西平县卷烟打假防控体系建设工作领导小组，由县长任组长，县委常委、政法委书记和县政府分管副县长任副组长，县有关职能部门主要负责同志为成员，领导小组下设办公室，办公室设在烟草局，县烟草局长任办公室主任，负责具体日常工作。各乡镇分别成立了相应机构，切实加强对这项工作的领导。为进一步推动卷烟打假工作的扎实开展，西平县制定出台了一系列文件，有力地指导了工作的顺利开展。县综治委将此项工作做到“三个纳入”，即纳入治安专项治理、纳入基层平安建设、纳入平安建设年度总体考核目标，形成“设点、控边、扩面、联动”的工作新格局。

驻马店市委、市政府，高度重视卷烟打假工作。在西平县经验的基础上，进一步创新思路，健全机制，强化措施，全面构建了卷烟打假防控体系。在探索卷烟打假新的工作体系方面，驻马店提出了“四个坚持”的总体要求，即：坚持党政统一领导，部门齐抓共管；坚持属地管理，守土有责，明确目标责任；坚持打防结合，预防为主，重在治本；坚持关口前移，重在基层，夯实打假根基。建立了市委常委、市政法委书记、市综治办常务副主任牵头，市委常委、宣传部长、副市长负责，有关部门负责同志参加的组织领导体制。驻马店市人民政府成立了驻马店市卷烟打假工作领导小组。驻马店市社会管理综合治理委员会出台了《驻马店市关于进一步加强卷烟打假防控体系建设的工作意见》。驻马店市人民政府出台了《关于进一步加强全市卷烟打假工作的意见》 《驻马店市涉烟案件联席会议制度》 《进一步加强卷烟打假驻村工作站建设》等文件，建立了一系列工作制度。

在工作机制方面，构建了四个工作机制，形成了卷烟打假新的工作格局，即领导责任机制、打击整治机制、源头预防机制、工作联动机制。

为建立健全领导责任机制，卷烟打假工作实行四个纳入：纳入目标管理，市县乡村目标责任书；纳入综治考评，综治工作的专项活动；纳入平安创建，平安村、平安乡创建；纳入行政监察，严格责任追究。

建立健全打击整治机制。一是加大排查力度，二是实行有奖举报，三是坚持严惩重判，四是开展集中整治。

建立健全源头预防机制。一是科学布局，建立驻村中心工作站；二是规范建设，达到“一二三四”工作要求，即建好一个平台（驻村中心工作站），健全两项制度（内部管理制度，联合工作制度），发挥三方（村委、公安、供电）作用，达到四有（有形象、有制度、有氛围、有成效）效果；三是明确职责，有效运行。

建立健全工作联动机制，形成综治部门联动、司法部门联动、行政区域联动的工作合力。

四、防控体系建设取得突出成效

卷烟打假防控体系的建立，有效解决了原有工作体系中的问题，在实践中取得了突出的成效。防控体系建立后，西平县共查处各类涉烟案件136起，查获各品牌涉案卷烟260万支。其中查处的“2013·1·1”案件，涉案值达130余万元，受到国家烟草专卖局、省委政法委及省、市烟草专卖局的充分肯定。全县烟草销售收入突破4亿元，上缴税金2000余万元。有力地维护了辖区卷烟市场经营秩序，减少了国家财政税收的大量流失。驻马店市共查处制假售假案件994起，案值15万元以上100万元以下假烟网络案件8起，案值100万元以上符合国家局标准网络案件3起，其中：打掉制假窝点1个，大型制假机组1套，共追究41名涉烟违法犯罪人员的法律责任，其中刑事拘留41人，逮捕30人，判刑21人。在2013年全国烟草工作会议上，国家烟草局局长在报告中，对于卷烟打假工作的成果进行了总结概括：着力构建“政府领导、部门联合、多方参与、密切协作”的打假体系，充分发挥与公安等执法部门联合打假长效机制作用，严厉打击源头制假活动，加大售假网络打击力度，切实加强市场监管，有效遏制制售假烟违法犯罪活动。

在卷烟打假防控体系创建和不断完善的几年时间里，打击卷烟制假售假的专项治理工作取得了预期成效。制假售假活动向河南省有关地区转移扩散的势头得到了根本性遏制，作为防扩散、防渗透重点区域的有关地区，全面打赢了这场硬仗，摘掉了制假售假重灾区的帽子。卷烟专卖的国家政策得到有效执行，卷烟经营环境得到有效维护。实现了维护国家利益、维护消费者权益的工作目标。

五、社会管理创新的价值和意义

卷烟打假防控体系，是烟草专卖领域一项体制机制创新，也是社会管理领域的一项创新成果。该成果的意义在于把社会管理中的专项治理和综合治理有效结合起来，发挥综治平台的作用，实现专项治理的目标要求。同时整合专项治理资源，建设和改进综合治理的资源和平台建设，在卷烟打假防控体系建设中，提出了依托综治平台，有效整合力量的工作方针，由社会管理综合治理委员会牵头，构建卷烟打假防控体系。驻马店市社会管理综合治理委员会在《关于进一步加强卷烟打假防控体系建设的工作意见》中提出了四条工作原则，即：统一领导，齐抓共管；属地管理，守土有责；预防为主，综合治理；奖罚分明，以奖为主。把卷烟打假这个专门领域的社会治理工作，放在了社会管理综合治理的更高平台上，根本改变了原有工作格局，把一个部门单打独斗进行卷烟打假，转变为依托综合治理平台开展的综合性社会管理工作的一个组成部分，有效解决了原有工作中的问题，从而有效应对卷烟打假出现的新情况，新挑战。

实现体制机制创新的基本经验在于，问题导向的创新探索，综合协调的治理理念。烟草专卖部门是创新的推动者。本着对国家利益负责、对消费者负责高度责任感和强烈的事业心，积极推进解决实际问题的体制机制创新。在深入分析面临新情况新挑战的基础上，以积极进取和勇于担当的精神，探索开创新局面，形成新的工作格局。社会管理综合治理部门，积极探索社会管理中的突出问题，结合本地经济社会发展中的突出问题，发挥综治优势，探索协同联动机制。地方党委政府在统筹推进经济社会持续健康较快发展的同时，始终把平安建设作为民心工程、保障工程、基础工程紧抓不放，营造和谐稳定的社会环境。在深化平安驻马店建设的进程中，积极探索卷烟打假工作新途径，坚持打防结合、重在预防，依托综治平台，整合力量资源，创新体制机制，着力健全卷烟打假防控体系。建立了领导责任机制，实行“四个纳入”，将卷烟打假工作纳入目标管理、综治考评、基层平安创建和行政效能监察，确保责任落实、措施落实；建立打击整治机制，加大排查力度，依法严惩、集中整治制假售假活动；建立源头预防机制，全市设立了115个卷烟打假驻村工作站，以烟草专卖稽查人员为主体，整合基层公安、供电和群防群治力量，开展打假宣传，加强日常排查，搞好辖区防控，有效防止卷烟制假售假案件发生；建立工作联动机制，加强综治部门、司法部门、行政区域联动，强化协作配合，形成防控合力。通过构筑卷烟打假防控体系，有力打击了卷烟制假售假活动，净化了卷烟市场环境。

（作者系河南财经政法大学教授）

参考文献

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［2］2014年全国烟草专卖打假打私重大案件和专项行动回眸［J］.中国烟草，2015（2）：59-61.

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［4］凌成兴.坚持稳中求进总基调，适应经济发展新常态，努力实现烟草行业上缴财政总额接近万亿元年度目标［N］.东方烟草报，2015-01-16.

［5］杨林，杨天，濛宋.握指成拳让协作机制“落地生根”［N］.西部法制报，2015-03-19.

责任编辑罗文