官僚制下中国公共行政改革的路径依赖与选择

2016-02-27王瑞环

行政科学论坛 2016年5期

王瑞环

王瑞环

（华东政法大学政治学与公共管理学院，上海201620）

摘要：官僚制作为20世纪最重要的组织理论和模式架构，对社会生产力发展和社会稳定起到了重要作用。但是，随着经济全球化、知识信息化时代的到来，传统官僚制自身的弊端不断暴露，其组织模式面临着诸多挑战。当前，我国公共行政处于深化改革阶段，还无法完全超越官僚制，其路径选择应兼采传统理性官僚制的基本内核和后官僚制的合理内核并结合我国特殊行政生态环境，逐步向服务型、绩效型以及回应型的公共行政范式方向发展。

关键词：官僚制；公共行政；路径依赖；路径选择

一、引言

官僚制又称为理性官僚制，是马克斯·韦伯提出的建构在工具理性基础上以适应社会化大生产为导向的公共行政管理体制概念。随着西方主要资本主义国家不断向城市化和工业化迈进，至20世纪，传统官僚制凭着其科学和理性精神以及符合现代化浪潮的组织架构设计已作为社会生活领域占据主导地位的组织模式，成为衡量一个国家现代化程度的重要标志。但是，伴随着西方国家从工业时代跨入到后工业时代，传统官僚制的弊端日益显露。政府运作机械化、政府机构膨胀化以及民众对传统官僚制下非人格化政府政治信任的失去等使得各国开始对传统官僚制进行反思，探索出一条建立在新公共管理（NPM）运动和新公共服务（NPS）运动基础上的重视顾客需求，强调政府拥有企业家精神并选择以结果为导向的后官僚制公共行政路径。由于现代社会公共领域与私人领域的分离，官僚行政人员既是公共领域的活动主体，同时又是公共领域与私人领域联系的桥梁。从现实的角度来看，任何一个社会都不可能否定官僚体系及官僚存在的合理性，一个没有官僚的社会迄今为止还属于一个空想的社会［1］。纵观世界各国公共行政发展历程，至今还没有一个国家能够完全摆脱和超越官僚制，这在一定程度上说明官僚制的基本内核具有历史合理性。再结合中国社会呈现为典型的“二元结构”［2］，即工业化与信息化并存，传统政治与现代政治并存，城市与乡村并存，我们可以得出结论，目前，我国特定国情下农业社会向工业社会过渡的行政生态决定了我国公共行政的路径选择应该在立足于中国特定国情，稳步推进公共行政改革，走充分发挥官僚制理性精神优势并结合后官僚制“4E+D”为导向的渐进式改革之路。

二、官僚制内核分析：从传统官僚制到后官僚制

社会保障制度是改善民生、加强社会建设的重点内容，同时也为社会治理创新提供动力。

（一）传统官僚制基本内核：工具理性的价值建构

从解释学意义上来看，早期西方官僚制的概念形成于近代，当时其主要被视为由官员过分掌控且有损于大众公益及普遍自由的一种政体形式，还并未形成系统的理论和体系［3］。现代意义上的官僚制理论建构主要归功于威尔逊和韦伯。“美国公共行政理论之父”威尔逊认为它是基于政府的职责范围以及政府以尽可能高的效率和尽可能少的成本完成工作即行政效率最大化的实现路径。他也提出了严格区分政治与行政的观点。此后这一观点在古德诺《政治与行政》一书中得到重大发展，由此建构起“政治—行政二分理论”。马克斯·韦伯在“政治—行政二分理论”的基础上集前人之大成，以对统治（权威）类型的学理分析为基石建构起理性官僚制理论。他认为个人魅力型、传统型和法理型统治可以兼具合理和合法性，然而前两种统治却并不必然具有合理性与合法性的双重特征，其合理性和合法性的获得多来自惯例习俗、特权、血统、对统治者的个人崇拜等，缺乏明确制度化、规则化契约的内在约束，并不具有超然稳定性，即使偶具合理性也多为主观意义上的价值理性。韦伯认为客观的工具理性更为重要，他认为第三种组织即“合理化—合法化组织”就具有此种特征，只有与合理合法权威相适应的组织形式和统治类型才是“理想的官僚制”，这也是韦伯倍加推崇的组织形式，这是一种纯粹的、抽象的、标准的组织形态［4］。

理性官僚制是一种高度理性化的组织机构的理想类型，其基本内核是工具理性。为了尽可能地摒除人的主观因素而以客观实在为准绳，作为一种制度机器，它以工具理性作为驱动器，发扬传统官僚制所具有的集权统一、强稳定性和强执行力等优势，摆脱了因重视上级意志和血缘世袭所导致的主观随意性和人身依附等弊端，具有强调合理分工、层级节制、权责法定、形式正规的决策文书、组织管理非人格化和重视专业培训的特征［5］。通过竞争性的考试，国家录用具有专业知识的技术官僚进行政府管理，这些技术官僚不同于政务官，可以不随政府的更迭而更迭，保证了国家公共行政的稳定性和可持续性。这种建立在纯粹工具理性基础上的制度建构为经济社会高速发展中的国家进行公共行政管理提供了稳定、严格、精细、可靠的组织形式。

（二）后官僚制合理内核分析：“4E+D”的发展路径

本文称后官僚制是为了与传统理性官僚制相区别。正如之前所述，传统的理性官僚制曾盛极一时，几乎成为放之四海皆可行的理想模型。然而理性官僚制本身所天然具有的内在“二律背反”，即官僚组织的理性化、职业化以及权力监控体系的严密性与作为独立人所追求的积极成长的价值取向之间存在自身难以克服的矛盾，社会多元治理的价值紧张和与多元社会需求的明显背离成为新时代背景下人们对其进行反思和改造的重要推力［6］。受到新公共管理（NPM）和新公共服务（NPS）运动的影响，后官僚制在保留传统官僚制基本内核的基础上追求“4E+D”（E-conomy，Efficiency，Effectiveness，Equity and Democracy，即经济、效率、效益、公平和民主）这样一种合乎民众诉求并强调回应性和灵活性的公共行政范式。在公共行政管理的过程中引入企业家精神和市场机制，改造官僚主义的部门行政与办事效率低下等问题，赋予原本“死气沉沉”的官僚制以适应性和革新精神。正如弗雷德里克森所言：“重塑政府的鼓吹者似乎坚持他们提出的改革或解决方案确实不是官僚制的或组织化的。新公共行政学和重塑政府都要改革坏的官僚制而代之以好的官僚制。”［7］因而，等级制结构以及集权与分权程度的多样化等建立在“4E+D”价值主导下官僚制的诸多变化，事实上是以更好地适应民众权利意识觉醒、利益诉求多元、利益表达渠道多样为导向。它使政府能够在公共行政的过程中有效回应民众诉求，重新找回自身在追求经济社会快速发展的过程中由于忽视人的因素而丢失的话语权，从而使公共行政的应有的服务形象得以回归。

三、官僚制下中国公共行政改革的路径依赖与选择

罗伯特·达尔曾指出：“从某一个国家的行政环境归纳出来的概论，不能立刻予以普遍化，或被应用到另一个环境中的行政管理上去。一个理论是否适用于另一个不同的场合，必须先把那个特殊场合加以研究之后才可以判定。”［8］的确，进行制度移植必须充分基于制度受体的现实情况考量，否则可能会带来制度消亡甚至是国家的“崩溃”的危险。中国的官僚制应有其自身的成长土壤，不可能完全照搬西方的发展模式。因而，在进行公共行政改革时我们必须基于我国的特定国情进行分析。

（一）传统官僚之下的路径依赖：理性缺乏、循环怪圈、本土政治价值回归

1.理性传统的缺乏与法制观念的淡漠

中国几千年来这样一种家国同构的人情社会对当代国人观念上的影响颇深。官僚在工作中重视人际关系、人情网络，对严格依法行政的原则贯彻不足，这是中西方官僚制表现的明显不同之处。在中国长达两千多年的封建统治下，官僚主义、集权主义、家长制作风，历代官制所具有的诸多弊端与官僚们隐藏于无形中的错综复杂的人际关系网络在现实中难以根除。在官僚行政组织中，长期固化的裙带关系和利益关系影响公共行政的效率和公共政策的可行性，出现了政府权力人格化、官员腐败集团化的发展趋势，尤其是腐败问题。亨廷顿曾指出：“腐化很自然会使政府行政体系受到削弱，或使行政体系的软弱无能长期得不到改善。”［9］改革开放以来，中国进行的多次公共行政改革难以摒弃这些传统遗存，如今已成为国家治理能力现代化背景下公共行政现代化的重要障碍。

2.官僚行政机构“精简—膨胀”的循环怪圈

安东尼·唐斯曾指出：“随着官僚组织的快速发展、逐渐老练和规模扩张，其刚性将不断增加。官僚组织很难消亡的一个最重要的原因是它们庞大的规模。所有的大型组织都有很高的生存率。”［10］在中国亦出现了上述情况。近年来，国务院进行的历次行政系统改革频频陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，学界诸多学者曾从多个视角对其进行了深入研究，但几乎都没有得出有实质性成效的解决方案，因而历次改革的思路本质并没有发生太大转变，基本还是坚持了原有改革路径，即通过裁撤与合并机构来精简官僚行政人员的改革模式。由于公共行政的组织架构仍属于官僚制的范畴，对机构人员精简的问题还是应回归到对官僚制特性的研究上来以寻求机构改革之外的解决思路。

3.本土政治价值的回归

中国传统政治文化中有众多经久不衰传至今日的优秀政治文化价值观念被本国民众乃至世界广泛认同。这些优秀的政治文化价值观念与现实的公共行政管理理念紧密契合，一直为国家所大力提倡和宣传，对现阶段顺利推进我国公共行政改革具有重要作用。中国自古以来提倡和谐、以民为本、天下为公、仁爱等政治价值追求，强调官僚自身要重视诚信、集体和自我约束等政治道德理念。这些政治价值与现今新公共管理和新公共服务运动影响的后官僚制所倡导的“4E+D”目标深度契合，是我国建设服务型政府、回应型政府和绩效型政府，建立高效率、具备综合素质和高度道德责任感，能够全心全意为人民服务的官僚行政队伍的重要政治文化资源。因而，继续坚持我国优秀的本土政治文化价值乃是如今推进适合中国政治生态的公共行政改革而不完全照搬西方的重要法宝之一。

（二）从传统官僚制到后官僚制过渡时期中国公共行政改革的路径选择

当前，我国面临着改革开放以来的第二次历史性转型，机遇与挑战并存，传统的以政府规制和政府主导为显著特征的官僚制公共行政方式已难以跟上现实社会发展的步伐。因而，我国公共行政改革的路径选择应基于特定国情的考量，充分利用本土优秀政治价值，借鉴后官僚制的积极价值内核，通过对社会进行有效治理进而实现国家治理能力的现代化。

1.建设法治化官僚行政队伍

政府毫无疑问是国家公共行政的主体，一方面，在其履行行政职能的过程中要实行权力清单制，理顺政府职能，切实做到‘法无规定不可为’。针对目前某些领域仍然存在的政企、政事不分，政府职能“越位”、“缺位”、“错位”以及行政人员低效率、低水平重复建设造成的资源浪费现象和社会发展不协调的问题，政府要通过明细分工、划清职能和权责范围，遵循权责匹配的理性官僚制原则来加以改变。另一方面，加强立法及制度建设，官僚行政队伍要依法办事、依法行政、违法必究，积极培育政府公共行政人员的法律精神和法制观念。正如著名政治学家阿克顿所言：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”因而，同时要加强对公权力的制约和监督，避免公权私用和出现权力寻租行为。应当通过多个维度的制度设计建构起我国官僚行政的理性路径。

2.构建服务型、回应型、绩效型和问题导向型的公共行政范式

当前社会民众需求日益多样化，利益表达渠道更加畅通，传统的政府主导和专断显然已经不适合时代发展的要求。在现实社会中，公民是国家的纳税人，是政府进行公共行政消费的提供者，理应享受政府提供的优质的公共服务，因而，政府要端正对自身的认识，转变以往高高在上的做事风格，将公共行政模式的“管制”变为“服务”，对公众的诉求进行积极有效的回应。政府应根据自身实际，建立起一套切实可行的行政绩效考评机制，提高官僚公共行政的效率、效益和效能，既要做好宏观的行政安排又要依据现实问题进行有效的危机管理，以保证社会良好运行。

3.加大对官僚组织之外社会组织的支持力度

针对目前社会事务管理的复杂性和多样性，对社会事务的管理完全集权于官僚行政组织已然不合时宜，因而官僚行政组织要分权于其他社会组织。涉及国家安全、国计民生的重要领域继续由政府主导，一些可以下放到社会的权力应还权于社会。应通过培育社会组织，充分发挥社会这一多元治理主体的作用，避免政府和社会“失灵”的双重风险，实现公共行政由“管理”向“服务”的转变，实现由“全能政府”向“有限政府”的转变。同时，针对目前我国社会组织发展还不够成熟的现实情况，应当对公共行政改革力度做好充分的事前评估、事中追踪以及事后反馈，把握好改革的尺度，切不可走不计后果、盲目照搬的非理性激进式改革之路。

4.选择性继承官僚制精神

尽管官僚制自身存在其诞生时便难以克服的诸多弊端，但它自身所具有的理性与冷静绝对是避免冲动与无序制约的有力工具，它所体现出的“理性官僚制精神”在今天仍被广泛提倡和认可。因而，完全否定官僚制的历史意义和全面剔除官僚制的现实价值的做法，既不理智也不可取。官僚制本身所具有制度化与理性精神已内化为官僚主体的普遍行为原则，于此，对官僚制的种种批判不应是简单否定而应是一种扬弃和发展。国际上兴起的新公共服务运动所采取的改革措施如压缩层级、解除规制、下放权力等，也是基于传统官僚制的基础所进行的积极改革，并没有否定合理分工、反对专业技能与理性精神，在一定程度上可以说，传统官僚制已进入新的历史语境步入21世纪的后官僚制时代。

四、结语

中国的公共行政改革不能完全模仿西方的官僚制，这既是中国特殊政治生态系统的应有之义，也是我国目前进入改革深水区，破除官僚行政系统固化既得利益的必然要求，正如戴维·奥斯本和特德·盖布勒所说：“我们不能被动地经历改革，我们要创造变革。”［11］借鉴西方传统官僚制的基本内核和后官僚制的合理内核，在反思我国公共行政路径出现的问题的基础上进行路径选择，走有中国特色的公共行政改革之路，这是我们的必然选择。

参考文献

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［11］戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府：企业家精神如何改革公营部门［M］.上海：上海译文出版社，1996：313.提出到目前已有十几年的时间了。党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》从当时的实际需要出发，进一步确立了科学执政、民主执政、依法执政的最高政治原则，依法执政从此成为新的历史条件下我党的基本执政方式。党的十七大提出应将依法治国与提高我党的科学执政、民主执政、依法执政水平紧密联系起来，充分保证中国共产党领导全国人民有效地治理我们的国家，早日实现国家的现代化。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》围绕提高民主、科学、依法执政水平，再次强调我党依法执政与依法治国、依法行政共同推进的宏大战略。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》详细、具体地阐释了依法执政的内涵和意义，明确要求党依据宪法和法律治国理政，同时也要依据党内法规管党治党，从严治党，把我国的依法治国的伟大战略与依法执政这一基本治理方式统一起来［4］。应该说，依法执政是中国共产党长期执政的经验总结，是坚持和改善党的领导的必然抉择，是提升党和国家治理能力的最基本要求，体现出我国民主法治建设的重大进步。

责任编辑刘钊

执政党依法执政，就是按照人民的利益和要求治国理政，人民也就真正成了国家的主人。执政党依法执政的具体要求如下：

首先，依法执政意味着执政党要领导立法。没有立法，谈何依法执政。只有在执政党领导下，所制定出来的法才最能代表民意，因为我们的执政党是为人民服务的，是为人民谋利益的先进组织。习近平总书记曾经强调：我们党要完善立法规划，提高立法的科学化、民主化水平，保证立法的及时性、系统性。同时也要完善立法工作机制和程序，认真听取社会上各个层面的意见，协调好各方面的利益关系，充分发挥我们党在立法中的引领和推动作用［5］。

其次，依法执政意味着执政党要监督执法。法律必须被认真实施，否则，有法等于无法，甚至比无法还坏，这是因为立法本身已经花费了大量的人力。习近平总书记曾经指出：要加强对执法活动的监督，坚决防止和克服在执法活动中的地方保护主义和部门保护主义，必须惩治执法活动中的腐败现象，应实行有权必有责、用权受监督、违法必追究的原则。

再次，依法执政意味着执政党要保证法院、检察院等国家机关公正司法。利用法律解决纠纷必须体现出公平正义，不能有所偏颇，导致矛盾更加激化。要让人民群众在每一个案件的审判、判决中都能感受到正义的力量，应该重点解决影响司法公正的深层次问题。

最后，执政党的各级组织及其人员尤其是领导人要带头守法。孔子道：“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从。”又曰：“君子之德风，小人之德草。草上之风，必偃。”中国也有成语“上行下效”“以身作则”。说的都是一个简单的道理，执政党及其领导人要在宪法和法律范围内活动，坚决不能有特权，特别是在从事管理活动时，要按制度办事，把权力关进制度的笼子里，不得滥用权力作威作福。

三、完善中国特色的社会主义法律体系

建立健全有中国特色的社会主义法律体系是依法治国的必要条件。

第一，要实行科学立法、民主立法。可实行以下具体的措施：加强人大对立法工作的组织、主导和协调，建立健全立法的起草、论证、审议制度和机制，要实行精细化立法的思路。建立健全法律、法规、规章内容必须征求人大代表意见的制度，更多发挥社会各界精英人士起草和修改法律的作用。可以探索委托第三方起草法律法规草案的办法。（第三方在利益关系之外，更加客观中立。）建立立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、民间团体、无党派人士以及其他社会组织和人员在立法协商中的作用。健全法律法规内容公开征求社会公众意见的机制以及社会公众意见采纳情况的反馈机制。表决程序必须进一步改革和完善，对法律中的重要条款应该单独表决。

第二，要使立法和改革政策相衔接。习近平总书记曾多次明确：今后凡属重大改革都必须有法律依据。在我国改革开放的全过程中，都必须学会运用法治的思维和方式来解决问题，从而发挥法治的引领和推动作用（而不是政策的主导作用），应该通过对相关立法的修订、协调来进行改革，确保我国的改革事业在法治轨道上前进［6］。

在新形势、新常态的新要求之下，我们可采取多方面措施来解决立法和改革政策的相衔接问题。（1）先立法再改革。即先修改相关的法律，再推进相关的改革工作，使改革和法律的规定不产生矛盾和抵触现象。（2）立法授权。如果不是全国性和普遍性改革，只是局部地区和局部领域内的改革，可对相关部门授予一定的立法权，让其颁行特别的法律为改革提供必要的依据，避免产生违法现象。（3）实行前瞻性立法。在设定相关法律的基本原则和规则时，要灵活一些，为经济社会的发展变化留出一定的空间。（4）实行分层性立法。既有层次较高的国家统一的制定法，又有层次较低的行政法规、地方性法规、部门规章等，综合发挥法律、法规、规章、技术规范、惯例规范、司法解释、军事法规、国际条约等多种规范的作用。（5）对立法进行一定的解释。在改革中如果没有直接规范可以引用，可以对相近规范根据具体情况进行扩大解释或者限缩解释，把改革的事项纳入其中，使改革有一定的法律依据。

第三，要加强重点领域的法律建设。在法制建设的过程中应有主有次、有先有后，对亟需建设的重点领域先行立法，其中必须贯彻社会主义核心价值观，体现宪法精神、反映人民意愿。（1）坚持和完善人民代表大会制度和国家基本政治制度，加强社会主义协商民主制度建设，完善和发展农村和城市基层民主制度，完善国家机构组织法，保证选举制度和机制的民主性、广泛性。（2）完善社会主义市场经济的基本法律制度。健全以公平为核心原则（包括机会公平、规则公平、权利公平等）的产权保护制度，创新适应公有制多种实现形式的产权保护制度。（3）建立健全保障人民基本文化权益的文化法律制度。应该制定文化产业促进法，把相关的政策法定化，健全促进经济效益与社会效益有机统一的制度规范。还应该制定公共文化服务保障法律，逐步使我国的基本公共文化服务标准化、常态化、均等化。还需要制定国家荣誉称号法、国家勋章法，完善网络信息服务、网络社会管理等方面的法律法规。（4）加强社会保障立法。应逐步完善教育、就业、收入分配、扶贫、慈善、社会救助、医疗卫生、食品安全以及老年人、妇女、儿童、残疾人合法权益保护等方面的法律法规。应尽快出台社区矫正法等一批社会急需的法律。

四、进一步加快法治政府建设

法治政府是依法治国的核心要素，从一定的意义上来说，它是法治得以实现的基础和关键。正如法律学界一些专家、学者所言：法治不仅仅是指政府及官员要执行法律，维护社会秩序，更为重要的是，政府及其官员本身也要服从法律，自觉遵守法律，而不能漠视法律、践踏法律甚至为自己的利益需要而修改法律或重新制定法律［7］。政府的作为、行为范围非常广泛，内容极其丰富，立法和司法部门在这方面难以和它相提并论，而且，政府直接面对社会大众，其行为具有持续性、灵活性、主动性、即时性等特点，所以，政府的权力一旦失去约束而损害民众那就会产生“溃堤”的恶果［8］。

建设法治政府要求政府必须做到以下几点：（1）健全依法决策机制。政府立法工作要不超越自己的权限并且要符合法定的程序。把专家论证、风险评估、公众参与、集体表决、合法性审查等确定为决策的重要程序。积极推行政府法律顾问制度，建立重大决策终身责任追究制度。（2）依法全面履行自己的职能。法无授权不能为，法有授权必须为，坚决杜绝乱作为、不作为的现象。推行政府权力清单制度，不允许存在权力设租寻租的空间。在推进各级政府事权法治化的过程中，完善不同层级政府尤其是中央和基层政府的事权法律制度极为重要。（3）深化执法体制改革。应当按照减少层次、整合队伍、培养能力、提高效率的原则，合理配置不同层级政府的执法力量。逐步减少市、县两级政府执法队伍种类和人员，有主次轻重地推行综合执法。理顺城管执法体制，加强城管执法队伍建设，提高其工作能力和素质。严格实行行政执法人员资格管理与持证上岗制度。严格执行收支两条线管理制度以及罚缴分离制度，杜绝执法人员的收费罚没收入同他们自己的工资和福利相关联的现象。健全行政执法和刑事司法衔接机制。（4）强化对行政权力的制约和监督。通过制度建设加强对行政权力的党内监督、人大监督、行政监督、司法监督、审计监督、政协民主监督、社会监督、舆论监督等等，务必增强监督的实际效果。对位高权重的岗位必须实行分事行权、分岗设权以及分级授权的制度，完善政府内部层级监督和专门监督制度。完善审计制度，保障审计部门依法独立行使审计监督权。完善纠错问责机制。对国有资产、国有资源以及领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。

五、进行司法体制改革，逐步实现司法独立

只有进行司法体制改革，才能更好地体现法律的公正，更好地保障人权［9］。我国司法体制改革的总体思路应当是，立足现实国情，遵循司法规律，推动我国司法制度自我完善和发展。必须明确司法权的国家属性，逐步探索建立与行政区域适当分离的司法管辖制度，尽量减小政府干涉司法的可能。通过完善制度体制机制，尽可能地清除影响司法公正以及制约司法人员工作能力的深层次障碍［10］，建成一套公正、高效、权威的社会主义司法制度，让每一个司法案件都得到公平审理，都能使人民群众满意、赞赏。

下一步司法体制改革应做好以下主要工作：一是建立法官、检察官员额制，把过硬的、高素质的人才充实到办案第一线。二是完善办案责任制，实行司法公开，强化制约和监督机制。三是推动省级及以下地方法院、地方检察院的人、财、物统一管理。四是实行区别于普通公务员的法官、检察官管理制度。五是健全与法官、检察官司法责任相适应的职业保障制度。

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责任编辑张继梅

中图分类号：D630