貌离神合：市场中介组织行业自律的行政化现象研究

◎彭小玲 （中山大学政治与公共事务管理学院，广东广州510275）

◎蔡立辉 （暨南大学公共管理学院，广东广州510632）

貌离神合：市场中介组织行业自律的行政化现象研究

◎彭小玲 （中山大学政治与公共事务管理学院，广东广州510275）

◎蔡立辉 （暨南大学公共管理学院，广东广州510632）

行业自律是市场中介组织监管的基础性制度。但是，对中部地区N省的实证调研却发现，这一制度在实施中还存在自律机制失效、能力建设不足、合谋权力寻租等诸多困境。这些困境的关键原因在于行业自律的“行政化”，即行业自律的主体——行业协会在组织机构、人员任用及业务过程等三个层面均受到行政权力的影响和干预，表现出典型的从属性特征。“行政化”导致行业自律困境的逻辑，则在于它引发了行业协会权威缺失和角色冲突的双重效应。

市场中介组织；行业自律；行业协会；行政化

一、前言

市场中介组织指那些不直接从事市场客体（商品或劳务）的交易活动，而是以第三者（居间）身份，在市场交易主体之间、市场主体与政府之间、市场主体与其他社会组织之间的交换活动中，运用相关专业知识和技能，提供代理、咨询、公证、验证、评估、调解、场所、仲裁等中介服务，并以营利为目的，具有民事法律责任的独立组织。随着我国市场化改革的深入，市场中介组织在承接政府转移职能时获得快速发展，在市场交易、资源分配、要素流动、秩序监督等方面发挥着不可替代的作用，成为维护市场经济秩序的重要手段。然而不可否认，我国市场中介组织在快速发展的过程中也出现了低价揽业、滥用委托授权、违法牟利、共谋腐败等不良现象，严重扰乱了市场经济秩序，亟待建立有效的行业监管制度。

行业自律是市场中介组织监管的基础性制度。但是，对中部地区N省的调研却发现这一制度在实施过程中还存在诸多困境，而导致这些困境的关键原因，则在于行业自律的“行政化”。所谓“行政化”，指的是行业自律主体——行业协会在组织机构、人员任用及业务过程上均受到行政权力的影响和干预，表现出典型的从属性特征，从而限制了行业自律充分发挥自身应有的效果。这种行业协会与政府主管部门在形式上相互分离，但在实质上却紧密结合的现象，可以形象地称之为“貌离神合”。在深度访谈的基础上，本文呈现了行业自律“行政化”的主要表现，并力图剖析“行政化”导致行业自律困境的逻辑所在。

研究者调研了N省6类18家市场中介组织，另外还针对负责市场中介组织登记、注册、管理和监督的工商行政管理部门、各市场中介组织的业务主管部门和行业协会进行了调研，共接触了40多位了解市场中介组织监管的政府官员、行业协会工作人员、市场中介组织从业人员、专家等，并选择29名核心人物进行了深度访谈。除了实地访谈和非参与式观察搜集资料之外，研究者还广泛收集了N省相关政府部门、行业协会以及相关市场中介组织的文本资料，比如，政府文件、档案文献、地方法律法规、统计报表、政策初稿以及相关会议纪要及工作总结等。

二、市场中介组织行业自律的困境

行业自律主要通过行业准入、制定行业规范、行业标准和技术标准、协调与解决行业内的争议等方式来发挥作用。但在调研中我们发现，目前N省各市场中介组织的行业协会主要还是配合政府主管部门的行动，多数是为辅助政府行业管理的需要而开展自律，在某些行业协会身上还能明显感受到“二政府”的影子。各行业协会受独立性不足的局限，在资源和能力等方面受到制约，功能异化，陷入一系列的自律困境当中。

（一）自律机制失效

一般来说，完善的行业自律机制应包括可执行的行业自律公约或行业规章、专门的自律机构、有效的执业质量检查制度和惩戒机制。但就目前来看，N省各市场中介组织的行业协会并不具备条件完善的行业自律机制。笔者在调研中发现，虽然N省各市场中介组织的行业协会都有自己的章程和行业自律公约，但协会章程一般只是规定行业协会的一些基本问题，而自律公约中一般都没有规定违规制裁措施，导致其可执行性差。当然有的市场中介组织的全国性行业协会制定了本行业的执业准则，但一般是针对全国性的情况而制定，没有考虑N省的实际情况，在执行的过程中难免出现偏差。

就专门的行业自律机构而言，N省各市场中介组织的行业协会目前只有省注册会计师协会和省律师协会建立了自己的自律机构——监管部，专门负责行业自律和管理，其他的协会都没有专门的自律机构。

对各类市场中介组织的执业质量和服务水平进行检查是行业自律机制中最核心的内容，因为各类市场中介组织主要是以自己的服务为产品来提供服务，其执业质量和服务水平的好坏，影响到整个行业的发展。目前，N省部分市场中介组织的行业协会建立了执业质量检查制度，这部分协会有自己的专家库来对各市场中介组织的执业过程进行抽查，但是这些专家库的成员都是兼职人员，时间和精力难以保证，自律效果大打折扣。

就惩戒机制来说，目前N省各市场中介组织的行业协会对行业成员不自律的惩罚主要有两条制裁链，即内部谈判解决或求助第三方。内部解决主要包括诫勉谈话、通报批评两种类型，前者主要是小范围的说服教育，一般不公开进行；对诫勉谈话不改正的会员进行业内通报批评，一般是在会员大会或理事会上公开宣布，或是在行业内的通讯杂志上或行业内网上点名批评。外部解决主要包括公开谴责（如通过媒体曝光某市场中介组织的违规行为）、移送行政机关进行处罚等。在调研中我们了解到，N省各市场中介组织的行业协会对于媒体曝光以及移送政府机关进行行政处罚的手段一般是不使用的，主要是考虑到行业的整体声誉和企业未来的生存环境。比如在谈到对会计师事务所进行行业惩戒后是否公开的问题，注协D主任就提到不会公开，因为公开之后对事务所会是致命的打击。行业协会对于行业内各市场中介组织的约束基本上只限于业内通报层次，这种缺乏外在强制措施威慑的自律手段很难克服行业内部分市场中介组织的机会主义行为。“没有明确的制裁，行业自律很难维持，即使是强有力的同行压力也很难克服机会主义”［1］。我国各市场中介组织的行业协会多是“体制内途径生成的行业协会”［2］，不是同行业的各市场中介组织志愿结社的产物，导致我国各市场中介组织行业协会内的声誉机制还没有形成，因此，自律效力有限。

（二）能力建设不足

行业协会的能力不足主要表现在资金短缺、人手紧张以及信息搜集能力不足等方面。

1.资金短缺。从资金资源来看，N省行业协会的资金来源一般包括政府拨款、捐赠和会费。但在调研中我们发现，N省很多行业协会资金来源主要是会费，多数协会财力有限，做事情受到了财力上的限制。甚至有些市场中介组织的行业协会由于收入太少而无法单独成立一个协会。如N省资产评估协会由于经费的问题至今还跟省注册会计师协会合署办公。还有房地产评估机构的自律组织由于经费等问题无法成立一个专门的协会，只能作为省房地产业协会下面的一个机构而存在。

2.行业协会秘书处专职工作人员偏少，专业化、职业化程度不高。从调研的情况来看各个协会都反映人手比较紧张，如土地估价师协会秘书处只有5名专职工作人员，建设监理协会也只有6名专职工作人员。“由于人手远远不够，每天像打仗一样”①访谈记录：20140319-003。。行业协会要全面发挥作用，必须实现其基本的三大职能，即服务会员、反映诉求和规范行为（即行业自律），这三大职能的内容非常丰富，需要行业协会做的工作非常多。人手不够使得行业协会只能应付日常事务，维持协会的基本运转，而无法对市场中介组织及其从业人员的执业过程和执业质量进行监控，导致行业自律效率低下及惩戒无力。与人手不足同样严重的问题是，许多行业协会秘书处工作人员的专业化和职业化程度较低。行业协会秘书处专职工作人员的专业化和职业化反映行业协会工作人员的经验、知识和技能水平，即行业协会的组织能力。我们在调研中发现大多数行业协会的多数工作人员在协会工作的时间都很短，学历水平也不高，这极大地影响了行业协会自律职能的发挥。

3.信息搜集能力不够。市场中介组织所提供的服务具有知识密集性的特点，其从业人员都经过专门的培训，具有较高的专业素养并掌握着大量的市场信息。市场中介组织由于其高专业性导致监管者对其服务质量的信息是不完备的。按道理来讲，行业自律与政府监管相比具有信息优势，但现在由于人手不够以及社会大环境的影响，协会的专职从业人员不一定是专业出身，导致很难查实市场中介组织违规的情况，因而难以履行自律功能。

（三）合谋权力寻租

某些市场中介组织的行业协会跟主管政府部门合谋，利用行政权力牟取非法利益，不但不能有效地进行行业自律，连自身都难以有效约束①N省审计厅：《审计报告》（2012年）。。

1.利用主管政府部门权力非法牟利。根据N省纪委的内部资料显示，省内某类市场中介组织的行业协会违反其非营利的特征，曾出资100万成立了某信用评级有限公司（股东为省级协会和主管部门的后勤服务中心），搭载其行政主管部门的权力，从事信用评级和与主管政府部门行政权相关的代理代办业务，并使用现金的方式高比例地支付业务提成。

2.依附行政主管部门“索拿卡要”。有的市场中介组织的行业协会平时不作为，难以有效吸引会员入会。结果协会领导就利用会员去主管部门进行行政审批、年检之时大搞搭车收费，违背了自愿入会的原则。曾有协会多次威胁会员若不交会费就难以顺利年检。像这种借年检之机收取会费的情况不在少数，在调研中就有市场中介组织的从业人员跟研究者抱怨过这种事情。

3.将监管权力异化为谋利手段。目前在对市场中介组织进行监管的时候，国家规定了一些常规监管手段，比如年检、继续教育、更换注册章（执业公章）以及防伪标识等等。在这个过程中，有些市场中介组织及其从业人员年检时只要交了费，又没有大的经媒体曝光的违法犯罪行为，协会都会让他们通过年检。另外，有的市场中介组织的从业人员不需要年检，但需要更换注册章，并且要求每三年继续教育学时达到特定课时才算培训合格，才能继续执业。国家要求中介从业人员每年都要接受继续教育，主要是保证其知识更新的速度能跟上社会发展的速度。但在调研中笔者了解到，很多协会收钱就会让会员顺利更换注册章，所谓的培训也只是轰轰烈烈走过场，协会变成了营利化的组织。

三、市场中介组织行业自律的“行政化”现象

引发上述行业自律困境，导致行业自律失效的关键原因，在于行业自律主体缺乏自主性，存在严重的“行政化”倾向。N省各市场中介组织的行业协会，大都不是同行业市场中介组织志愿结社的产物，而是通过自上而下的行政手段建立起来的，以承接政府机构改革所转移出来的职能。因而，他们从生成机制上就具有很强的政府色彩。总体而言，行业协会的“行政化”表现在三个方面：组织的“行政化”、人员的“行政化”以及过程的“行政化”。

（一）组织的“行政化”

从组织上而言，N省行业自律主体——行业协会的行政化主要体现在“组织隶属的行政性”［3］191和组织机构性质的行政化两个方面。

1.组织隶属的行政性，这是全国官办行业协会的共性。目前，我国有关行业协会管理的法规——《社会团体登记管理条例》（1998年）第三条规定：“成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定进行登记”，社会团体的成立，不仅应在民政部门登记备案，还应经其业务主管单位审查同意。行业协会属于社会团体的一类，因此，我国所有的官办行业协会都有一个挂靠单位（即业务主管单位），从这点来说，N省各市场中介组织的行业协会也不例外。如N省建设监理协会和房地产业协会就挂靠于省住房与城乡建设厅，N省律师协会就挂靠于省司法厅，由于这些业务主管单位都是政府部门，容易给人感觉协会就是政府的一个部门，掩盖了协会作为行业自律组织的本质。

2.组织机构性质的行政化。N省各市场中介组织的行业协会不仅有一个业务主管部门，甚至有的行业协会还在跟政府部门合署办公。N省目前主要有两类市场中介组织的行业协会与政府部门是合二为一的，两个机构是“一套人马，两块牌子”。一是省资产评估协会和省资产评估管理中心合署办公；二是省注册税务师协会和省注册税务师管理中心合署办公。资产评估管理中心和注册税务师管理中心分别作为财政厅和国税局的下属事业单位行使着对资产评估机构和注册税务师事务所的行政管理职能，同时与其合署办公的协会行使着行业自律职能。虽然协会和管理中心在发文的时候是分别以不同的名义来进行，但他们在实际工作中的职能、机构、办公地点、人员、财务方面都具有高度的重合性，从而使得行政管理职能和行业自律职能也具有很高的同质性，行业协会的独立性很小，更多是作为政府部门的下属机构在延伸着行政管理的职能。

（二）人员的“行政化”

从理想状态来说，行业协会的领导应由协会成员单位民主产生，但在政府多次机构改革当中，大量官员被精简安置到行业协会，导致协会事实上成为机构改革“蓄水池”的角色［4］。因此，目前N省绝大多数市场中介组织的行业协会的领导任免权被主管政府部门所控制，行政化倾向明显。协会领导人主要包括会长、副会长、理事、常务理事、秘书长和副秘书长。虽然各个协会的章程上都规定协会的会长是由会员大会或者理事会选举产生。但这种规定只做到形式的遵从，因为多数协会的会长还是由政府主管部门的在职副厅级干部担任，选举只是走了一个程序。秘书长和副秘书长由同级行政管理部门工作人员调任，享有主管部门的公务员或者事业编制，一般享受处级和副处级待遇。另外，还有的协会在章程中就规定了政府主管部门在协会人事任命权上的主导地位，比如省注册会计师协会的章程中就明确写明秘书长由财政厅推荐。

N省现在只有住建厅下属的行业协会从形式上跟业务主管部门实现完全脱钩，会长是由副会长轮值担任，而副会长都是会员企业的负责人兼任，秘书长则是专职，一般是某个会员单位的负责人全职来担任。其他像注册会计师协会的会长由财政厅的总会计师兼任，秘书长和副秘书长具有财政厅的正副处级编制。资产评估协会跟财政厅的事业单位省资产评估管理中心是“两块牌子，一套人马”①目前，N省的注册会计师协会、资产评估协会以及资产评估管理中心（属省财政厅全额拨款的事业单位）实行“一套人马、三块牌子，合署办公”的管理模式。。土地估价师协会的会长由国土资源厅的总工程师来担任，其中一名副会长是国土资源厅地产管理处处长，正、副秘书长都具有国土资源厅的正式编制，甚至协会的会员中还有很多政府相关部门的领导，如住建厅、物价局的领导以及地、市、县国土部门的领导②访谈记录：20140307-001。。

从N省各协会职务角色的设置上我们可以看出，多数协会还具有浓厚的行政色彩，对于主管部门有很强的依附性。从这个意义上来讲，N省的这些行业协会都成为“政府或党的机构的附属，因而这些社团更多地是作为地方行政体系的新的部分而不是作为国家——社会关系的新场所来发挥作用”［5］。行政领导人兼任协会负责人有时也是协会的主动选择。有的协会想方设法把相关业务主管部门和其他相关职能部门的工作人员纳入协会，在很大程度上是为了搞好跟政府的关系，便于开展工作，当然也跟他们行业的服务特点有很大的关系。比如，N省土地估价师协会的副秘书长就曾谈到之所以把市州的国土部门的领导纳入协会，主要是便于协会对会员进行很好的管理。

“我们的会员在全省范围内承业，在每个地方信誉好不好，有没有做违法违规的事情，作为我们省里面来讲是不了解的。但是对于当地的国土部门而言，他们就很了解，因为评估机构的估价报告要到他们那里备案，知道估价师是不是从业比较规范。所以说他们是很重要的联系人。”③访谈记录：20140307-001。

（三）过程的“行政化”

由于政府仍然垄断着大部分重要的职能资源（尤其是一些关键的行业治理职能），同时多数市场中介组织的行业协会也希望依靠政府获取资源。结果导致政府主管部门与行业协会之间实际上形成了命令—服从关系。政府主管部门不仅控制着行业协会领导的人事任免权，甚至还控制着行业协会的行为过程，导致行业自律过程的“行政化”。所谓行为过程的控制是指政府主管部门“通过经常的、直接的、人际互动的方式，从思想和行为上来控制和引导社会团体”［6］282。政府主管部门主要是通过电话、传真、行业内部网络等渠道发布各种政治动态和经济社会信息，定期召开行业相关会议以及举办各种学习培训班等形式来对行业协会实施控制［6］283。

在调研中我们发现N省各市场中介组织的政府主管部门在业务运行过程中对相关行业协会的控制制度主要包括三种：一是学习制度。政府主管部门要求协会每年必须定期组织一些学习活动。协会通过组织会员参加政府举办或自行举办的学习培训班、讲座、外出考察等活动，来学习党和国家的相关方针政策、政治理论、法律法规，学习跟行业相关的重要会议精神和上级指示以及各种业务知识。二是会议制度。政府主管部门还通过定期召开有协会领导参加的行业相关会议来对协会的工作内容进行控制。一般来说，主要有年度工作会议、工作例会以及专题工作会。通过召集协会领导参加上述行业会议，政府主管部门既可以掌握协会的工作情况，又可以根据本部门工作的需要布置协会年度工作重点并提出工作要求，使协会的工作能很好地“与政府同步”。三是重大活动报告制度。一般是协会举行的比较有影响力的活动，如召开会员大会或者会员代表大会等，都需要向主管政府部门报告，这也是一种明显基于控制的思维。

四、市场中介组织行业自律“行政化”的双重效应

行业自律的“行政化”之所以会引发前述的监管困境，原因在于“行政化”致使行业协会无法获得监管权威所必需的合法性，致使其在服务行业还是服务部门之间摇摆。权威缺失和角色冲突的双重效应共同限制着行业自律充分、有效地发挥自身功能。

（一）权威缺失

行业协会所拥有的约束会员的权威是其合法地发挥自律功能的保证。这种权威部分地来源于法律的授权，部分地来源于会员单位对自身权利的让渡，部分地来源于政府的授权［3］181。但是在“行政化”背景下，会员的权利让渡及政府的权力赋予都存在缺失。

1.会员权利让渡不足。行业协会的权力来源之一是会员对自身权利的让渡，凡加入某一协会的会员必须承担一定的义务，如接受协会的检查、遵守行业规范及行业惩戒等。N省市场中介组织的行业协会大多数是由以前行业主管部门的一个事业单位改制而来，以承接多次政府机构改革所转移出来的职能，而不是会员企业自下而上建立起来的。目前，根据国家相关法律法规的规定，部分协会实行的是强制入会制，导致各市场中介组织对协会的心理认同度低，还意识不到行业发展对个人的巨大影响，很难把行业和协会的事务当成自己的事务，当他们面临巨大诱惑时，很可能突破行业相关的规章制度的约束。

另外，各市场中介组织从业人员加入行业协会，更多的是看重协会的政府背景，通过协会来结识掌握着大量中介业务的政府官员，会员间完全不是出于志愿结社的需要而走到一起的，所以，整个行业间也就很难形成横向的参与网络，靠着横向网络中的声誉机制来约束会员，造成了机会主义横行，最终体现为行业协会自律职能的失效［7］。

2.政府权力赋予缺失。我国各市场中介组织行业协会的权力尤其是那些能直接影响会员行动的权力，主要是依靠政府的委托。同时这种权力实行的权威性和强制性需要政府的强力支持。就目前我国的现实情况而言，大部分对市场中介组织的监管权力还掌握在相应的政府主管部门的手中，对于行业协会自律所对应的权力，政府也没有明确地放权。

目前，我国对市场中介组织的监管权力主要包括进入管理、执业管理、退出管理。进入管理权，一般包括市场中介组织及其从业人员的进入管理权。我国市场中介组织的从业人员实行许可制度，这个权力基本上为各市场中介组织的主管部委所享有，而市场中介组织的许可权除了土地评估机构的许可权为省级土地估价师协会所有之外，其他类型的市场中介组织的执业许可权都归行业主管部门所有。各市场中介组织及其从业人员的退出管理权也基本上属于行业主管部门所有。

执业管理权分为执业标准管理权和执业过程管理权。执业标准理应由行业协会承担，但现在也基本上是各政府主管部门享有。像会计师事务所的相关执业准则“审计准则”虽然为中国注册会计师协会所制定，但必须经过财政部批准执行。执业过程管理权，行业主管部门和行业协会都享有，但是行业主管部门的约束力明显要大一些。现在行业协会主要承担一些如协会章程、行业自律公约的制定权，或者参与行业标准的制定。其他就是组织从业人员的资格考试，参与政府的执业过程检查、继续教育，注册资料初审、年检或者更换注册章等一些活动。在执业过程的检查中，行业协会由于缺少行政处罚权，导致其行业惩戒的效力大打折扣。政府放权的不足直接导致行业协会进行行业自律的核心权力缺失，并引起行业协会的权威弱化，在行业自律事务上缺少话语权。在这方面，省注协的某位工作人员就曾说过：

行业检查只能进行行业自律惩戒，一个事务所的进入、设立、批准、退出都是行政职能，那不是行业协会能够办到的事情，这也是行业协会监管的困境。有的事务所即使你年年惩戒，他年年都还是这样子。他（事务所）说反正你（协会）没有行政处罚权，不能把我事务所撤销，你再公开谴责也好，你再怎么样，我还是可以执业①访谈记录：20140127-003。。

（二）角色冲突

角色冲突是指个人或团体在生活或工作中“扮演同一角色由角色的不同要求而引起角色内的矛盾冲突，或者同时扮演多个角色而引起角色之间的矛盾冲突现象”［8］。行政化不但导致行业协会缺乏权威性和影响力，无法独立自主地发挥行业治理作用，而且导致行业协会的多重角色之间相互冲突，引起行业协会角色认同的模糊，引发行业自律的功能失调。

从行业协会组织宗旨来看，其以谋取和增进全体会员的共同利益为宗旨，是本行业共同利益的代表者，维护会员单位的合法权益是其根本任务。

“行业协会是行业的代言人和维权组织，协会的宗旨就是维护行业本身的利益。行业协会就是为行业内企业搭建一个平台，搭建一个各企业之间，各企业和政府之间以及各企业和服务对象之间的交流平台，以解决行业发展中的困难和共性的问题”①访谈记录：20130217-002。。

行业协会还存在“双向服务”要求，即行业协会既要服务于政府又要服务于市场中介组织。一方面，各行业协会是由全体会员组成的社会团体，应该代表行业整体的利益，为广大会员服务，遵循行业的整体意志；另一方面，各市场中介组织的行业协会又受业务主管部门的管辖，需要遵循政府部门的意志，为维护国家利益或至少是政府主管部门的行业管理服务。

在调研中研究者发现，N省各市场中介组织的行业协会带有明显的事业单位色彩，官办公督，缺少监督、管理、服务的动力机制和制约条件。它既是主管政府部门所属的事业单位，又是社会民间团体；既有行政管理职能，又有行业自律色彩，存在严重的角色冲突。这使得在实践中各协会一直以“亦民亦官”的角色对市场中介行业进行管理，将行业自律职能与行政监管混为一谈，至今未能真正建立起行业自律机制、维权机制、服务机制、协调机制，难以有效履行行业自律组织“维权、自律、服务、协调”的宗旨。

在服务对象定位方面，众多行业协会往往选择政府部门（尤其是业务主管部门）为自己的主要服务对象，以“分担政府职能”为主要内容，在面向会员企业的时候更多呈现的是“行业管理者”而不是“服务提供者”［9］48。体现在行为价值上，行业协会往往以政府部门利益为导向，而非以会员企业利益、行业整体利益为导向。目前，N省市场中介组织的行业协会在人员、财务和办公场地方面完全跟政府脱钩的只有住建系统所属的房地产业协会和建设监理协会，但这两个协会仍然把自己当作政府的好帮手，在监管工作上没有完全脱钩。研究者在市场中介组织调研的时候，很多市场中介组织的从业人员直接就认为协会是政府单位，根本不认为他们是行业自律组织。相关政府部门的工作人员也往往把协会当作本单位的一个部门来对待。

总之，协会自身定位的偏差和浓厚的政府色彩导致“行业协会与政府部门存在着一定程度的趋同效应，即工作行政化、机构官僚化以及对政府的依赖等一系列问题，这也导致组织缺乏制度创新动力和行动开拓能力”［9］49，此类行业协会普遍缺乏有效的行业共同利益整合机制，使得自身缺乏足够的权威性和影响力，难以有效地发挥其自律功能。

五、结论与讨论

行业自律是市场中介组织监管的基础性制度，这一机制遭遇的种种困境是由于N省市场中介组织及其行业协会最初的产生都是政府推动的结果，具有很强的行政性造成的。“在威权体制的背景下，政府权威及其符号仍然在中国社会的各个领域发挥着巨大的作用。”［10］这种官办性质在现阶段具有一定的合理性，为其获取生存资源和赢得会员提供了机会，但对市场中介组织的监管而言，却会长期陷入政府监管唱主角的困境，无法过渡到政府监管和行业自律平等合作、相辅相成的新阶段。

有效的行业监管需要构建一种政府和行业协会以及其他社会主体之间平等合作、多元共治的监管体系，政府跟其他社会主体之间从传统的权威—依附式的合作发展到民主平等的合作。多元共治的合作监管体系有待政府重塑国家与社会、市场之间的关系，通过三者之间的良性互动来提高整个系统的弹性和适应度。在这个过程中，政府应该收缩自己的行政权力边界，开放部分公共资源，并在改革过程中保持公正、公开、公平的超然地位，给予行业协会足够的信任和独立的发展空间；“从众多行业协会中挑选若干基础好龙头协会，赋予管制职能整合管辖范围……发挥协同效应”［11］；建立产权明晰、责任明确的现代市场经济体制，促进独立、多元化的市场经济主体的发育，并鼓励通过经济自治的方式实现市场良序。

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（责任编辑：温美荣）

C916.2

A

1005-460X（2016）03-0097-06

2015-10-29

国家社会科学基金重大项目“大数据环境下社会舆情分析与决策支持研究”（14ZDB166）

彭小玲（1978—），女，土家族，湖南永顺人，博士研究生，湖南师范大学公共管理学院讲师，从事行政学理论与研究方法、公共组织理论和电子政务研究；蔡立辉（1965—），男，湖南益阳人，政治学博士，院长，教授，博士研究生导师，从事公共管理与国家治理转型、政府绩效评估、电子政务、大数据与社会风险治理、法治行政等研究。