基于系统思维的精准脱贫实施机制：一个分析框架

◎许源源

◎彭馨瑶

（中南大学 公共管理学院，湖南长沙 410083）

基于系统思维的精准脱贫实施机制：一个分析框架

◎许源源

◎彭馨瑶

（中南大学 公共管理学院，湖南长沙 410083）

栏目主持人：岳经纶（中山大学政治与公共事务管理学院副院长，教授，博士研究生导师）

专栏导语：2015年11月27日，习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上强调：“确保到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会。”目前的扶贫开发工作依然面临十分艰巨而繁重的任务，已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期。实施精准扶贫、解决区域整体性贫困以及构建政府、社会、市场协同推进的大扶贫格局都是重要政策方向。本专栏分别就这些问题进行了探讨：许源源、彭馨瑶提出，要基于系统思维从构建多层次复合型精准脱贫体系、充分激发贫困农民参与的积极性、赋予基层组织更大的资源支配权等方面来完善精准脱贫的实施机制；胡洁怡、岳经纶提出要针对农村贫困的脆弱性建立社会支持网络；谢宝剑、刘少楷提出要对更容易陷入区域整体性贫困状态的省际边缘贫困地区实施整体性治理。

精准脱贫是“十三五”期间的重要战略任务。结合系统思维来看，精准脱贫与精准扶贫是统一的整体，具有内在的结构与层次，其目标的实现要与环境相适应。当然，在精准脱贫过程中，也存在扶贫主体缺少合力、贫困农民权利缺失、扶贫资源缺少整合等问题。要从构建多层次复合型精准脱贫体系、充分激发贫困农民参与的积极性、赋予基层组织更大的资源支配权等方面来完善精准脱贫的实施机制。

精准扶贫；精准脱贫；系统思维；实施机制

一、引言：精准脱贫实施机制的提出

2013年10月，习近平总书记在湖南湘西考察时首次提出“精准扶贫”的概念，现在“精准扶贫、精准脱贫”已经成为我国在“十三五”时期的重要战略任务之一。具体而言，“精准扶贫”的要求离不开“对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、措施到位要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准”等基本内容。2015年6月18日，习近平总书记在贵州考察时又指出：“精准扶贫是为了精准脱贫。要设定时间表，实现有序退出，既要防止拖延病，又要防止急躁症。要留出缓冲期，在一定时间内实行摘帽不摘政策。要实行严格评估，按照摘帽标准验收。要实行逐户销号，做到脱贫到人，脱没脱贫要同群众一起算账，要群众认账。”在“精准扶贫”概念提出之后，学术界有热烈的响应。原来用以描述扶贫是否到位、准确的“扶贫瞄准”逐渐为“精准扶贫”所取代，各个层面、各个视角的理论文章与实践经验总结不断出现。

从一般意义而言，精准扶贫是指“瞄准每一个贫困人口然后有针对性进行扶贫，即谁贫困就扶持谁，谁的贫困程度深对谁的扶持就应多”［1］。可见，精准扶贫是侧重于“扶”，并要求“扶”得“精准”。在各地已经充分实验过的“精准识别贫困人口，并建档立卡”“精准识别贫困原因，有针对性地帮扶”“精准落实扶贫资源，有效地开展管理”“精准开展扶贫考核，实现精准脱贫”等扶贫程序和方式被认为完全能够改变在原来粗放型扶贫方式下，政府资源被大量浪费、扶贫政策未能精准、扶贫资金分散效果不明显、基层组织扶贫执行力不高、扶贫绩效考核机制缺乏的弊端［2］［3］［4］。这种想法是有依据的，从学理上推导也是可行的。但是，要注意的是，“精准脱贫”这一目标的重点在“脱”，而且是真正意义上的“脱贫”，即不会轻易返贫。相对于它，“精准扶贫”只是一种手段，手段与目标之间是可能存在偏差的。从另外一个角度来看，在精准扶贫与精准脱贫的战略任务确定之后，实施机制就成为最重要的研究课题。那么，在实施过程中，“扶贫”与“脱贫”之间是否存在一定的冲突？怎样尽量减少扶贫与脱贫之间的偏差？我们认为，在精准扶贫和精准脱贫当中贯穿系统思维是必要的，也是有意义的。本文将结合系统思维对以上问题进行考察，并提出分析精准脱贫实施机制的基本框架。

二、用系统思维研究精准脱贫实施机制的必要性

系统思维源于系统论。一般系统论认为，“系统就是相互作用着的若干要素的复合体”［5］。当然，系统论也在不断地发展，耗散结构理论、混沌理论等对其整体性、有序性进行了一定的反思与推进。当前，复杂性科学将系统论推向了一个新的高度，它“试图解释新特性的产生过程，以及经历这些变化后系统所自发创造的新秩序”［6］。“系统思维就是运用系统概念来认识对象、整理思想的思维方式。”［7］一般系统理论所强调的系统的主要特征：整体性、结构性、层次性和开放性都是可以用于分析一些具体的现象的。例如，有学者指出，尽管“复杂性原则所强调的新特性的产生和新秩序的创造对于纯粹的还原论者来说是不可解释的，但是整体大于部分之和”［8］这一点是与一般系统论是相同的。而且，“这一分析框架适合于研究（贫困）问题，因为它意识到在特定的监督者缺席的情况下，特定代理人的复杂行为是不能通过简化了的理论框架来进行分析和解释的”［9］。将其应用到扶贫领域，系统思维主要是通过以下三个方面来体现其价值：

（一）精准扶贫与精准脱贫是统一的整体

“系统思维乃是有意识地运用了‘系统’一词中所把握的这种特殊的整体性概念以整理我们的思想的”［10］。可见，整体性是系统最为重要的特征，而系统思维提供给我们的“第一要义，是从整体上认识和解决问题”［11］。精准扶贫与精准脱贫是统一的整体：精准扶贫是精准脱贫的前提，精准脱贫是精准扶贫的结果。在大规模开发扶贫时期，很多贫困农民没有摆脱贫困的主要原因是无法得到扶贫资金和资源，缺乏摆脱贫困的力量支持。这样的扶贫就是“假扶贫”“扶假贫”，其结果就一定是贫困农民的贫困状态得不到缓解。如果贫困农民能够脱贫，则一定是扶贫政策、资金或者资源被合理地投放于他们。

但是，精准扶贫与精准脱贫的统一并不是说只要做到了扶贫的“精准”就一定能够导致脱贫的“精准”。首先，要关注系统中的所有要素，而非某一个点。比如，贫困农民的贫困有很多原因，如果在某一地区只强调其中的一个原因并采取非常有针对性的措施，那么这个地区的反贫困效果也不一定非常好。正如有学者指出，“在分析就是一切的旗帜下，整体被分解为部分，直至分解为质点，生命有机体被分解为细胞，行为被分解为反射，知觉被分解为点状的感觉”［12］，这样的结果实际上是在肢解既有的整体性。其次，要强调要素之间都是有联系的，这些联系可能不是简单的线性关系。扶贫是一个大的社会系统，不能只看到表面上所呈现出来的联系。这种社会系统“具有非线性、特别是所谓指数式放大机制，把握不好就可能在不经意中把无关大局的小涨落迅速放大成破坏社会稳定的巨涨落”［13］。因此，在扶贫过程中，要注意各个不同要素之间关系的彼此联系性、相互作用性与发挥作用时的协力性，而不能用简单的、线性的、表面的关系来代替复杂的、非线性的、深层次的关系，以求得脱贫目标的完成。

（二）精准脱贫有内在的结构性与层次性

彼得·圣吉在《第五项修炼》中曾指出：“系统思维的艺术在于能够看清复杂而微妙的结构。”［14］在社会—技术系统理论的开创性文献中，博茨托姆和赫能（Bostrom and Heinen）将有组织的工作系统描述成包含有社会次系统和技术次系统的大系统［15］［16］。所有的系统都是有其特定结构与层次的，不去认真仔细地琢磨系统的结构与层次就不可能精准地扶贫从而精准脱贫。透过系统思维，精准脱贫的结构性与层次性主要表现在三个方面：一是扶贫主体的结构性与层次性；二是扶贫对象的结构性与层次性；三是扶贫方式的结构性与层次性。

通过三十多年的发展，在农村扶贫领域出现了大量的扶贫主体，概括而言即为政府主体、市场主体和社会主体。贫困农民本身既是主体又是对象。不同的主体，采取的扶贫方式是不一样的，作用效果也有一定的差别。要根据贫困地区和贫困人口的环境特征来综合选择扶贫主体与扶贫方式，但是扶贫主体与扶贫方式又不是排斥的关系，而是相辅相成和相互补充的关系，具有一定的结构性与层次性。比如，针对贫困农民农产品滞销的问题就可以选择以社会帮扶为主，以政府行政指导和市场调节为辅；针对贫困农民因病致贫、因教育致贫的问题可以首先寻求政府对相关政策进行调整，然后再发动社会资源和市场资源来进行扶持；针对贫困地区因地理位置而影响贫困人口脱贫致富的，可以发动市场力量对贫困地区具有比较优势的资源进行推广打造。总之，无论是哪种扶贫主体，无论采取何种扶贫方式，其最终目的都是一样的，即帮助贫困农民长久地脱贫，进而过上富裕的生活。因此，从系统论的角度来看，只要能够真正地帮扶贫困农民摆脱贫困的主体及其合法采取的扶贫方式都是可以的，而且要将所有主体和方式的作用综合发挥出来。

（三）精准脱贫目标的实现与环境相适应

系统是开放的，需要与环境进行持续的物质和能量交换；环境对系统有重要的影响，“系统在跟环境的相互作用中获取资源，开拓生存空间，形成边界，建立同环境交换物质、能量、信息的渠道和方式，适应环境的约束，提高抗干扰能力，等等”［17］。当下，我国贫困地区的分布具有大分散、小集中的特点，绝大多数贫困人口集中于连片特困地区，但这并不是说，所有的地方都可以用同一种扶贫模式，或者同一个地区内部可以用同一种扶贫模式。哪种扶贫模式最为有效，一定是要结合环境来进行评估的。具体而言，精准脱贫的外在大环境包括三大类：一是自然环境，即所在地区的自然状态。高寒山区的脱贫机制与水资源缺乏地区的脱贫机制一定是不同的。二是社会环境，即贫困地区所有的社会关系网络、人文历史氛围。良好的社会关系网络更容易让贫困人口走出去，将相关资源引进来；在某些地方还存在的等、靠、要思想是扶贫难以承受之苦。三是政治经济环境，即贫困地区所处的政策环境与市场环境。国家的政策方针是否能够在地方良好地推行是决定扶贫成效的重要因素；是否有规范有序、开放活跃的市场也决定了贫困地区和贫困人口的资源能否产生效益。

“在环境当中，有区别的多种要素都与系统相关。系统通过不同的方式与环境进行着互动。这种根据具体情况而选择的交互方式正是系统复杂性与环境复杂性之间张力的核心。”［18］从系统论的角度来看，除了外在环境，精准脱贫的实现也与贫困人口自身的小环境有关系。从根本上来说，贫困人口既是精准脱贫的对象，也是精准脱贫的主体。他们自身所具备的各种条件，导致其贫困的各种原因，其自身对贫困的认识以及对脱贫方式的理解与选择都是小环境。精准扶贫与精准脱贫的首要环节即是精准识别贫困，这主要是要求考虑贫困人口所处的小环境。因此，精准脱贫必须系统地考虑到所有贫困人口所处的大环境和小环境，并以此为依据来量身订做适宜的脱贫方案。

三、用系统思维来完善精准脱贫的实施机制

我国农村扶贫虽然取得了举世瞩目的成就，但是随着扶贫开发边际效应的日益递减以及贫困人口分布上的大分散特征的出现，精准扶贫与精准脱贫就显得非常必要。在扶贫的目标明确之后，实施机制就成为最为重要和决定性的因素。一般而言，机制是指系统内部各个不同要素之间的相互关系。具体到精准脱贫来说，其实施机制是指参与精准脱贫的各个主体在资源投入、分配、管理与监督评估当中所体现出的各种相互联系与相互作用。从大的角度来分类，实施机制可以分为政府主导的实施机制、市场主导的实施机制和社会主导的实施机制。这三大类实施机制各有其优势与劣势，存在较多的问题，需要用系统思维来进一步完善。

（一）现有脱贫机制存在的问题

从扶贫历程以及扶贫效果来看，我国扶贫过程中所存在的机制问题主要表现为以下三个方面：

1.扶贫主体缺少合力

精准扶贫是对现阶段我国农村扶贫的战略要求，是在原来扶贫战略的基础上根据贫困的实际情况而进行的科学选择。从我国农村扶贫历程来看，政府、市场和社会等三类主体在不同的贫困领域都发挥过独特的作用，其中政府主导型扶贫占有绝对的主导地位。但是研究者们都指出过市场与社会的作用也不容忽视。比如，有学者指出，“一系列局部调查显示，目标明确的扶贫行动对于贫困发生率的下降几乎没有发生什么作用，扶贫的成就主要归功于市场化改革及其带来的全面经济增长”［19］；也有学者指出，“扶贫发展领域是非政府组织介入比较早的一个领域”［20］。社会组织在我国农村扶贫领域已经走出了空心社会、隐形社会的状态，开始逐渐体现出市民社会组织的功能特征［21］。可以说，当前并不缺少扶贫主体，而是缺少主体之间的合作。这样的结果就是在扶贫过程中，主体各自为战；在政府占绝对主导的情况下，社会组织和市场组织被动行事。某些贫困地区和贫困人口可能感到不堪其扰，而有一些地区和贫困人口却根本无人关注；贫困人口有某些需求被无限放大，而有些需求却无人问津。

其实，不同主体之间的合作主要基于两点理由：一是贫困的原因是多种多样的，不同主体可以从不同角度进行帮扶；二是各个不同主体都有其扶贫的长处和短板。比如，政府的长处在于其可利用的资金和资源非常充足，其政策制定者的角色能够大范围地惠及贫困农民，而其短处在于不能很好地发现贫困农民的真实需求，进而使一部分真正贫困的人口漏出扶持的范围；市场的长处在于其反贫困效果的直接性和相对长久性，其无形之手可以使那些有能力自我脱贫的贫困人口走上致富之路，而其短处在于扶强不扶弱，造成一定程度的马太效应，甚至扶贫变成某些市场组织逐利的筹码；社会的长处在于其能够发现真正的贫困并采取直接而有效的扶贫方式，使那些没有能力自我脱贫和被政策漏出的贫困人口摆脱贫困，而其短处在于缺少扶贫资金和资源，而且参与扶贫的社会组织良莠不齐，不为贫困农民所认同。

2.贫困农民权利缺失

如前所述，贫困农民既是扶贫的对象，也是扶贫活动的主体。但是，这一认识是经过长期的过程才形成的，在实际过程中还没有被全部接受。从系统论的角度来看，贫困农民作为系统当中具有主观能动性的重要因素是必须将其作用发挥出来的，缺少这一点也就意味着系统功能的不健全。贫困农民的主体作用是指在扶贫过程中的全面参与并积极发挥作用，主要表现在：扶贫对象的选择、扶贫资金与资源的投入、扶贫方式的选择、扶贫过程的监管、扶贫效果的评估等所有环节都必须有贫困农民的参与并发挥作用。在实际的扶贫过程中，贫困农民主体作用没有有效发挥出来，主要是因为其他扶贫主体的资源投入者角色将贫困农民看成是被动的资源接受者与接受恩惠的群体。从其他三类主体来看，市场、政府两类主体对贫困农民主体作用的发挥较为欠缺，而社会组织相对要重视贫困农民的主体性。根本原因在于社会组织更贴近贫困农民，而且社会组织扶贫是以权利为导向的。

权利导向的扶贫是从阿马蒂亚·森开始的，他认为，权利分析方法可以“更一般地应用于贫困分析”［22］。为什么社会组织更重视贫困农民的权利呢？在我国，扶贫活动通常建立在“物质贫困”“能力贫困”“权利贫困”等对贫困不同理解的基础上。可以说，能力贫困是为了满足贫困农民有差异化的需求的，而权利则是一种天然的存在形式。在开发式扶贫时期，提升贫困农民的能力，进而满足其有差别的个体需求是主要目的；而在现阶段，则更需要通过保障贫困农民的天然权利来促进他们的自由发展。

3.扶贫资源缺少整合

从根本上来说，扶贫是一种资源的转移过程。贫困是因为缺少资源，扶贫是投入资源从而使贫困农民的资源状态有所改善。当然，资源有不同的类型：自然资源、经济资源、社会资源与政治资源等。贫困农民可能是因为某一类资源的缺少而被归入贫困，比如，很多贫困地区都有缺水这一共同特征；也可能因为某一类资源非常突出而脱离贫困，比如，矿产资源丰富会让很多贫困农民获得财富。对于扶贫来说，针对这种资源上的缺少而有意识地予以弥补是普遍的做法。但是各个不同的扶贫主体所拥有的资源是不同的，特别是拥有最多资源的政府有非常多的资源提供渠道。这样就可能导致两种极端情况：一是一种有效的扶贫方式可能因为资源缺乏而难以持续，比如，社会组织的资源相对较少，其扶贫效果就会打折扣；二是对某个贫困地区或贫困人口来说，投入其中的资源过多，影响资源本身的绩效，比如，都将资源投入到某个领导人定点的贫困村（贫困户），结果造成贫困村（贫困户）根本无暇自主脱贫，同时其他的贫困村（贫困户）能够获得的资源就相对少。从系统论的角度来看，扶贫资源缺少整合也是不应该的，它违反了系统所要求的整体性原则。

为什么会出现这种情况呢？主要原因是扶贫资源来源渠道太多，而且贫困地区的政府以及贫困农民本身缺少自主支配资源的权力。有多少个组织或者个人参与扶贫，就会有多少种资源来源渠道，比如，政府的政策优惠、企业的产业带动、社会组织的捐赠等。就政府来说，其扶贫资源更分散，在国家政策的大框架内，几乎每一个部门（包括事业单位和国有企业）都有扶贫任务，都会安排扶贫资源（包括人、财、物）。这样，从某一个贫困地区来讲，可能会接收到各种各样的资源，这些资源还会要求定点、落实到户到人，甚至使用要求都有严格限制。贫困地区的资源多了，但是资源的效用却可能并不明显，其原因是单个资源总是相对少的，其发挥的作用绝对比不上资源整合利用。贫困地区和贫困人口对资源没有太多的整合权力是导致这一现象的主要原因。在国家政策法规没有改变之前，贫困地区的政府或负责人不可能去自行整合资源以发挥更大的效用。在精准脱贫的要求下，扶贫资源被分散从而不能发挥合力可能表现得更为明显。精准脱贫强调的是点对点、落实到户到人，这样扶贫资源被分割得更加明显。所以关键问题在于改变资源的支配权。

（二）完善实施机制的相关路径

基于以上扶贫机制存在的问题，从系统思维的角度来看，可通过以下路径来完善精准脱贫的实施机制。

1.构建多层次复合型精准脱贫体系

多层次复合型精准脱贫体系是指政府、市场、社会等三大类主体都有序参与的，各主体之间既相互合作又有明确分工的规范安排。具体来说，有如下四个方面的前提与要求：一是三大类主体都参加到精准脱贫事业当中；二是三大类主体都清楚各自的优势与不足；三是三大类主体都在规则范围内发挥其优势；四是三大类主体对同一扶贫对象的扶持活动是经过协商来完成的。在这些条件的作用下，精准脱贫体系的作用发挥形式就表现为：针对某一具体的贫困，有多个主体介入其中，各主体共同诊断贫困的原因以及可以选择的扶持举措，由最具优势的主体牵头利用所有主体投入的资源开展实施、其他主体配合实施，在实施过程中三类主体相互监督。

2.充分激发贫困农民参与的积极性

贫困农民的积极性在社会组织的扶贫当中表现得最为明显，其主要原因是社会组织最知道贫困农民的真实需求。所以，充分激发贫困农民参与的积极性，关键就在于扶贫要真正能够满足贫困农民的需求，特别是将摆脱贫困看成是贫困农民的基本权利需求而予以满足。从实际过程来看，激发贫困农民参与的积极性有如下三个原则要求：一是所有的环节都要公开公正公平。贫困农民的积极性与认同感在不公平的环境当中最容易被挫败，因此扶贫的所有环节，包括扶贫对象的选择、扶贫资金的投放、扶贫项目的选择、扶贫过程的监管和扶贫效果的宣传等都要做到公开公正公平。二是尊重贫困农民的话语权。贫困农民对贫困与反贫困都有自己的理解，在扶贫过程中要尽可能地让每一个被扶持的对象充分表达出其意见。对他们表达出来的意见，资源投入者要充分考虑与吸收；对那些没有考虑与吸收的意见，要充分说明原因；在方案确定后要公开发布并详细予以解释。三是充分发挥贫困农民的管理与监督权。贫困农民的被动性在精准脱贫过程中要逐渐改变，要尽可能地让他们参与管理，并监督扶贫活动的开展。

3.赋予基层组织更大的资源支配权

基层组织，主要是指县、乡两级政府以及村级组织，是扶贫活动的组织者和管理者。对于贫困地区来说，基层组织对贫困的认识和了解相对于那些提供资源的扶贫主体更深刻和更清晰。因此，将其所接收的外部资源整合在一起使用，能够在一定程度上更有针对性地反贫困，效果也会更明显。如前所述，很多资源都有明确具体的投放要求，束缚了扶贫活动。赋予基层组织更大的资源支配权，主要是指将所有投入到某一个地区的资源由基层组织牵头，会同各投入主体进行统一的使用安排，以发挥资源的整体效用。当然，在这个过程中也要有一些明确的要求：一是基层组织要对扶贫有明确的规划，并得到资源投入主体的认同；二是基层组织不能因私人利益来扶贫，其扶贫规划是得到贫困农民的了解与认同的；三是被整合起来的资源一定要用于反贫困；四是资源在整合利用的过程中受到严格的监督。

四、小结

精准扶贫与精准脱贫已经成为“十三五”期间我国必须完成的一项战略任务，是全面建成小康社会的前提要求。对于各个扶贫主体，特别是各级政府来说，必须站在全局的高度思考同一个问题——如何在本地合理地实施与落实这一战略任务，简言之，即精准扶贫与精准脱贫应选择何种实施路径。从系统论的角度来构建实施机制是一种必要的选择，它要求各个扶贫主体联合起来，结合实际情况，共同规划，整合力量，真正从贫困农民立场来开展扶贫工作。这也是符合国家精准脱贫战略要求的必然选择。

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（责任编辑：温美荣）

D632.1；F126

A

1005-460X（2016）03-0014-05

2016-03-09

国家社会科学基金项目“我国农村扶贫中的国家与社会关系研究”（11BZZ002）；湖南省社会科学基金项目“湖南省贫困地区新农村建设中的政府作用研究”（11YBA332）；教育部新世纪优秀人才计划“农村扶贫中的社会组织管理研究”（NCET-13-0597）

许源源（1974—），男，湖北黄梅人，教授，博士研究生导师，从事农村扶贫、地方治理研究；彭馨瑶（1991—），女，甘肃兰州人，硕士研究生，从事农村扶贫、地方治理研究。