政府购买公共服务的条件与制度建构

文／孙彩红

政府购买公共服务的条件与制度建构

文／孙彩红

近年来我国地方政府不断探索向社会购买公共服务的做法。这些探索和创新实践符合我国政府职能转变与简政放权的改革要求，但是在购买内容、购买过程、购买制度等领域仍然存在不容忽视的问题。为真正实现购买公共服务促进政府职能转变、有效满足民生需求和基本公共服务均等化的发展目标，要进一步明确政府购买公共服务的目的与前提条件。同时，建立购买公共服务各方主体的权责关系制度、购买公共服务的决策制度、健全对服务提供者的公开选择和过程监管制度，以及对公共服务结果的评估制度，促进政府购买公共服务的规范化、制度化和法治化。

公共服务；地方政府；购买服务；法律制度

一 问题的提出

政府的一项基本而重要的职能就是提供公共服务。从国际行政改革历程来观察，20世纪七八十年代开始的新公共管理和随后的新公共服务改革，使得公私合作成为提供公共服务和政府购买服务的实践方式，在美、英、澳、日本等发达国家得到推广，成为重要的公共服务供给机制。在中国，政府购买公共服务，不仅有服务型政府理论为基础，而且有着政府职能转变、改革政府与社会关系体制的理论基础。

从全国范围看，政府购买公共服务是20世纪末出现的新事物。1996年，上海浦东新区社会发展局委托上海青年会管理罗山市民会馆，推出了政府支持、社会出资、社团运营的新型社会服务机构。[1]这是我国地方政府较早探索购买公共服务的实践，后来地方政府购买公共服务的探索逐步增多，一些地方性规定和指导性文件或实施办法出台。但实践特点是进展与问题并存：一是地域范围在扩大，但仍主要集中在经济较为发达地区；二是购买公共服务的内容，从养老服务向城市环卫、绿化养护、困难群体特殊服务、民办教育、律师服务等延伸，不过购买规模还比较小；三是购买的主要形式是指定性和委托性购买，真正通过竞争和竞标方式购买的还比较少；四是对社会主体提供公共服务的过程和质量监控以及对购买公共服务结果的评估都还欠缺。

针对以上问题，2013年国务院办公厅通过了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，提出到2020年在全国基本建立比较完善的购买服务制度。党的十八届三中全会中提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标以及有效政府治理的要求，[2]也为公共服务的供给体制改革提供了政策方向和指导。

为此，就需要研究对策实现购买公共服务的制度化。关键是构建完整的制度框架，解决好为什么购买、选择向谁购买、怎样购买、购买结果如何等四个基本问题。主要从理论、制度、技术、法律等层面明确购买公共服务的前提条件、购买客体的选择及其权责关系、购买过程的规范化、购买结果监管与评估，从而确保购买公共服务向着法治化路径发展推进。

二 政府购买公共服务的前提条件

我国政府购买公共服务的经济和社会环境不同于西方发达国家，在政府与市场、政府与社会的关系上也存在差异。应结合中国政府面临的整体行政环境明确购买公共服务的重要前提条件。

（一）明确购买公共服务的现实意义

整体而言，政府购买公共服务是促进政府职能转变的现实需要，是实现有效政府治理目标的一个重要内容。政府购买服务，改变的是提供公共服务的主体，与治理主体多元化是相应的。政府购买公共服务只是提供公共服务的方式之一，有些公共服务单独由社会组织或团体提供，有些完全由政府提供，有些需要政府与社会组织合作提供。

政府购买公共服务建立在满足社会公众民生需求的基础上，通过市场、社会介入，对于促进公共服务的质量和效益有着重要意义。要明确从政府履行职能和满足民生需求的角度，政府购买公共服务属于工具和方法范畴。“从本质上来看，购买服务只是公共服务提供方式的改变，并不改变公共服务的内容和属性。”[3]关键是政府承担公共服务的责任并不能因公共服务的购买这种市场化和社会化的方式，而推卸给市场和社会。一些地方政府应该在这个基本问题上避免为了购买而购买，更不能把购买公共服务的做法当成一种政绩。

（二）在政府与市场、政府与社会的关系中统筹规划

政府购买公共服务，一是运用市场方式，二是向社会力量和社会组织购买，这涉及到政府与市场、政府与社会的关系，必须在理顺政府与市场、政府与社会之间关系的大框架下统筹规划。

购买公共服务过程中，一是理顺政府与市场的关系，主要是政府要利用和遵循市场经济规律来发展公共服务事业。逐步实现公共服务由“政府直接提供”变为“政府购买公共服务，间接实施监管”，政府的重点放在全面了解公共服务的实际需求、制定公共服务发展规划、完善公共服务供给机制等方面。二是处理好政府与社会的关系，确定哪些社会主体能提供政府转移出的服务项目。政府购买公共服务在不同程度上受到经济发展水平以及与之相关的社会组织发育程度的制约，要在政府与社会的关系中统筹规划购买公共服务。

（三）保证城乡基本公共服务均等化目标的实现

政府购买公共服务还有一个重大前提条件，就是必须保证城乡基本公共服务的均等化，在这个前提下安排购买公共服务的内容。要统筹城乡发展，购买公共服务的内容尤其要考虑农村必需的公共服务供给，选择合适的、符合成本效益的购买方式。这需要上下级政府之间、不同部门之间在购买公共服务、促进公共服务均等化方面实现统筹规划和协同运作。

三 明确涉及购买公共服务各方主体的权责关系

公共服务的购买至少涉及三方主体，作为购买者的政府一方，提供服务的社会组织或企业一方，享用公共服务的人民群众一方。实现政府购买公共服务的规范化制度化，必须明确厘清各方主体的权责关系。

（一）政府作为购买主体，要履行好引导者与监管者的职责

政府购买公共服务并不是政府退出这些领域，变革的只是政府供给公共服务的方式，政府公共服务职能的最终责任主体没有改变。所以，政府要对直接提供服务的社会组织履行引导和监督的职责。世界银行2004年发展报告提出公共服务责任框架，“政府购买公共服务中的核心责任人是政府，只有政府是负责的，政府购买公共服务才可能是负责的”。[4]“政府购买服务并不意味着责任的转嫁。这就需要政府在购买服务上出台更多、更好的配套政策，包括监督机制、评价体系、透明度等，做好更多体制的创新”。[5]

政府引导和培育公共服务市场，发挥好引导性职能作用。由政府相关部门牵头，组织专家和专业技术人员根据不同的服务项目，研究制定不同的服务标准，主要包括质量标准与等级要求、数量标准、服务成本或价格、时间要求、违约责任等，以此进行监督和评估，确保公共服务按时按质量提供。

为保障监督的客观性与独立性，购买公共服务的政府部门和负责监督的部门要分开，加强对服务质量的监督与评估。政府内部的主体还涉及到不同部门之间的职责分工。为建立“政府统一领导，财政部门牵头，民政、工商管理以及行业主管部门协同，职能部门履职，监督部门保障”[6]的工作机制，要加强各相关部门的责任制，建立相关部门之间的协调机制。

（二）社会组织和企业作为承接主体，要履行好提供公共服务的职责

从一定意义上，承接服务项目之后，这些社会组织或企业就成为公共服务的直接生产者和提供者。这些社会主体的职责主要是，证明具备能够提供某项公共服务的能力和有效的内部治理机制；在政府搭建的公开竞争平台上，对政府所要购买的公共服务进行投标，然后按照政府制定的标准和要求提供公共服务；接受政府与相关群众团体的监督。

根据风险管理原理，以适合风险管理的一方承担风险并且使公共服务供给成本最小化为原则，来确定政府和社会组织等社会主体间的责任分担内容。通过合同契约确立政府与社会组织之间明晰的责任关系，社会组织负责公共服务的生产与提供，对于在提供公共服务过程中出现的问题，社会组织应当根据合同契约承担相应责任。

（三）人民群众作为享用主体，可行使对公共服务的评价权

政府不是购买公共服务的直接受益人，而是为了保障向社会公众提供更多更好的服务。人民群众作为公共服务的直接享用者，有权利参与对政府购买的公共服务的评价，以此监督社会组织或企业提供公共服务的行为与结果，地方政府应该维护和保障人民群众评价权的实现。政府要建立健全公共服务的需求调查机制，以社会公众的选择和需求作为购买服务的依据。政府购买公共服务不应仅仅是自上而下的一种管理，还应包含和体现对自下而上的需求进行回应。

四 实现政府购买公共服务的制度化

实现政府购买公共服务制度化的重点，是要解决购买什么、如何购买的问题，包括确定购买公共服务内容的决策机制、确定对社会组织的选择机制、对社会主体的监督制度、对购买公共服务结果的评估制度。

（一）确定购买公共服务项目内容的决策机制

解决购买什么，明确哪些领域的公共服务向社会购买，需要一个公共决策机制。政府购买或委托的公共服务是有条件的，并非所有服务都能够购买。政府的法定职责，就不能通过购买方式，或者外包给社会组织或企业来实施。这是一个基本原则和底线。“从法理上来看，政府服务外包的底线是将政府承担的某些技术性、行业性、服务性、协调性职能转交符合资质的社会组织。政府的执法职能——即采取行政处罚、行政强制措施等必须获得法律授权，不得随意委托给行政机关以外的主体。”[7]

政府构建购买公共服务项目的决策机制，首先要依据当地经济社会发展状况，特别是地方政府的财政支付能力和辖区内居民的实际需要来确定购买内容。其次是参与决策的主体，不能仅包括地方政府和相关部门代表，还必须有接受公共服务的民众和相关群体代表，通过召开不同类型的座谈会、听证会、论证会等，最后作出购买公共服务项目和重点内容的决策。

政府购买公共服务的项目，具有动态调整性质，不是一成不变的。“按轻重缓急分领域、分步骤、分层次稳步推进开放政府资源……可以先向那些公信力较高的NGO购买服务、然后采取逐渐推广的方式。”[8]发达国家政府购买公共服务的范围也是逐步扩展的，我国社会组织的发展程度较低，不要盲目跟风或一哄而上，要结合公共服务的市场化、社会化提供方式、结合社会组织发育程度等条件来稳步推进。

（二）健全对公共服务提供者的公开选择制度

确保政府购买公共服务信息的公开透明，首要的是对购买方式和社会主体的选择要公开透明。购买方式应增强竞争性，公开竞标是典型模式。完全具备市场竞争条件的公共服务，就采取公开招标和竞标的方式。凡是不具备公平竞争市场条件的，实行向行业（协会）或社会组织定向购买，根据这些组织提供特定公共服务的数量和质量，按一定标准给予补贴，这一方式占的比重较大。这也是发达国家政府购买服务比较成熟的经验。基本上就是根据不同类别的公共服务性质、必要的成本和预算，来选择合适的购买方式和社会组织。

公开选择符合条件的社会组织主体来提供政府确定的公共服务项目。这是当前地方政府实践中需要解决的一个关键问题。承接政府公共服务的社会组织本身的能力、资质条件、治理状况等，都会对其提供的公共服务产生重要影响。因此，把好这一入门关至关重要。政府购买公共服务，“不总是那么容易发展或促进竞争……有的时候因为没有足够多的承包商，无法形成一个真正竞争的投标过程”。[9]尤其是经济较为落后地区，社会组织本身就不发达，没有足够数量的成熟的社会组织可供选择，在一定阶段内仍然以定向委托或直接拨付资金的方式来购买公共服务。在公开选择社会组织的实际操作上，发达地区的政府相对更有条件进行探索创新，为后进地区提供经验基础。

（三）完善政府购买公共服务过程的监管制度

如何确保购买公共服务的整个过程公开公正，防止已有政府采购中出现的官商勾结、权力寻租等弊病，这些关键问题的解决都需要完善和加强对购买公共服务过程监管的制度化。

可以借鉴发达国家政府购买公共服务的经验，制定具有前瞻性和引导性的制度，制定一套严格的操作程序：政府选定服务项目——向社会公布标准——资质认定、选择供应方——提供服务过程的监督管理——服务结果评价——资金结算等一系列流程。通过公开透明方式实行严格的程序与制度规定，预防可能出现的问题，使之沿着规范化轨道不断发展。

政府购买公共服务，改变了服务的提供方式，但监管不能缺位。政府根据合同管理的要求，按照短期购买还是长期购买的类型，制定阶段性监督制度，确保所提供的公共服务与合同或契约规定的目标要求相一致。对于在提供公共服务过程中出现的质量问题或程序等问题，及时制止与纠正。并把这种监督的结果加以公开，确保公共服务的使用者了解哪些社会组织承接公共服务能够更好地保证服务质量与效果，从而有利于政府更好地通过竞争机制选择承接公共服务的社会主体。

要监督公共服务的购买过程，首先是来自政府内部监督。这里有两个特别关键的部门来实施这一监督：一是财政部门的监督。“从合理性来讲，无论公共服务的购买资金来自何处，为提高资金使用效率，都有必要将其纳入公共预算。”[10]保障公共财政资金使用的合法性与有效性，这是购买公共服务的一个基本要求。另一个是购买相关公共服务的具体政府部门对于提供服务的数量、质量等标准的监督。

其次是来自政府外部的监督。主要的一个监督主体是具有独立性的第三方机构，例如，可以是比较独立的枢纽型社会组织，由这些具有独立性的机构来监督购买服务的整个过程。社会公众的监督，尤其是购买某项服务的享用者群体。还可以考虑建立专门的专家监督制度，聘用相关公共服务领域的专家组成一个监督团队，实现专业化监督。总之是要发展一套多元化和专业性的监督管理机制，以保证购买服务目标的实现。

（四）建立健全购买公共服务的结果评估制度

对地方政府购买公共服务的结果进行评估，也即对社会组织提供公共服务质量的最后控制，以保证满足相关群体对公共服务的需求。对政府所购买公共服务的质量评估，主要是对公共服务实际效果的评估。有些地方政府已经出台了相应实施办法或评估办法等政策文件。例如，上海市出台了《政府购买禁毒、社区矫正、社区青少年社团服务考核评估办法》《浦东新区关于政府购买公共服务的实施意见(试行)》；杭州市制定了《居家养老服务标准和需求评估办法》等，对规范政府购买服务的评估机制作了具体规定；其中，《广州市政府购买社会服务考核评估方案》具体规定了考核评估的范围、主体、标准、办法和程序等。[11]在这些已有规定基础上，不断健全对购买公共服务的结果评估制度与运行机制。

公共服务效果的评估，落脚点在于把这些评价结果与政府购买公共服务的政策直接挂钩，主要是对承接公共服务的主体包括社会组织等实行相应的奖惩制度、优胜劣汰制度和退出机制。目前一些发达国家购买公共服务中出现的问题与公共服务的难测量性和非营利组织的运作特性有关。例如，在澳大利亚，“购买非政府组织提供的公共服务时，非政府组织成为政府提供公共服务的手臂，而其本身适应需求变化的灵活性和组织运作的目的就与政府的公共责任之间产生矛盾，影响公共服务质量”。[12]因此，政府尝试通过改善与非政府组织之间的协议制度来增强约束性，保证更有效的公共服务。我国要吸取此类教训，加强对公共服务质量评估，据此对承接公共服务的社会组织采取相应的惩罚措施，包括减少资金支付、使用罚金，不再向此类组织购买服务或减少购买的服务的数量等，确保对提供相关公共服务的社会组织的行为约束。

五 结 语

党的十八届三中全会决定中强调了全面深化改革要以法治方式推进，提出了建设法治中国的任务：“必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”[13]推广政府购买公共服务是履行公共服务职能的方式变革，是行政体制改革的组成部分，也应当以法治方式推进。在建立健全购买内容、提供主体、购买过程、结果评估等一系列环节的制度基础上，推进政府购买公共服务走上法治化的发展路径，强调依法购买、依法落实权责关系、依法监管和奖惩等。为此，修改或完善关于政府购买公共服务的立法，将购买公共服务纳入相关法律法规的调整范围之内，这是进一步扩大政府购买公共服务亟需解决的一个重要现实问题。

政府购买公共服务不能被简单化，它与通常的政府采购有着重要区别，二者的运行机制不同，根本目的和出发点也有差异。从多年政府采购实践来看，采购内容不是基本公共服务，多数是建设工程和货物等；且被采购方绝大多数都是企业，是利润驱动的市场主体。而政府购买的公共服务是为社会公众解决民生问题的保障性公共服务，其与政府采购的一般用于内部消费的服务有着根本区别。鉴于此，现有政府采购的一些原则不能直接套用到政府购买公共服务过程中，要避免在提供医疗、教育等公共服务中出现产业化和过分营利问题。更重要的是，还要预防政府购买公共服务过程中出现的钱权交易等贿赂和腐败行为。针对这些区别，需要进一步完善政府购买公共服务的法律法规依据。

2015年我国开始实施《政府采购法实施条例》，但该条例绝大多数条文并没有专门规定购买公共服务的过程与结果等内容，政府购买公共服务的法律依据仍不完善。从长远看，这种修补式的法律规定，不能很好地保障政府购买公共服务的专业化、法治化发展。而且，“政府采购”在实践中已有约定俗成的含义，其采购内容不同于公民所需基本民生的公共服务。为此，建议修改《政府采购法》，或在时机成熟时由全国人大常委会负责就政府购买公共服务进行专门立法，来确保购买公共服务的可持续性和法治化运作。

政府购买公共服务的另一个重要问题，是在实践中探索如何形成政府与社会组织之间既相互独立又合作共赢的新型关系。政府提供公共服务的方式创新，向社会力量购买公共服务，把公共服务的提供由政府单一主体向政府与社会等多主体转变，是实现有效政府治理目标的改革举措之一。与发达国家国际经验相比，“我国政府购买公共服务制度并不是在成熟的市场经济环境与公民社会基础上自然内生的结果，而是一个由政府主导、外部推动的产物”。[14]尤其在一些不发达省份，社会组织发育还未达到一定程度，其提供公共服务的能力有限，再加上社会组织与政府的关系还没理顺，这也不利于实现真正的市场化和社会化的购买。考虑到中国政治体制和社会组织发展程度的实际情况，要有针对性地借鉴西方国家政府购买服务的经验，从具体情况出发探索政府与社会组织的新型关系。

政府购买公共服务的结果是否确实提高了公共服务质量，抑或是降低了政府直接提供此类公共服务的成本，对这个问题，目前还没有直接可操作性的评估措施。这一点对于建立政府购买公共服务的长效机制也是具有重要意义的，因此，这也是需要进一步探讨的问题。

总之，政府购买公共服务是一项复杂的系统工程，需要统筹规划和整体运作。根据经济社会发展水平和统筹城乡发展要求，各级政府之间、同级政府相关部门之间，要对购买公共服务制定宏观的统筹性发展规划，形成整体运作格局。购买公共服务的目标，一是要增加公共服务提供的数量，同时也要通过购买过程中的竞争提升公共服务的质量，从而更好地有针对性地满足人民群众日益增长的公共服务需求。政府购买公共服务过程中一系列问题的解决要围绕着上述目标推进。结合政府职能转变和深化行政体制改革的现实任务，发展出一套符合中国国情的公共服务购买制度，并通过完善立法，促使政府购买公共服务逐步走上制度化和法治化轨道。

注释：

[1]杨团主编：《非营利机构评估》，北京：华夏出版社，2001年，第8页。

[2]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2013年11月15日，http:// news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/，2016年7月5日。

[3]王名等著：《社会组织与社会治理》，北京：社会科学文献出版社，2014年，第315页。

[4]吕绍刚、史维：《政府放权 民间接棒》，《人民日报》2012年12月20日，第13 版。

[5]世界银行：《2004年世界发展报告：让服务惠及穷人》，北京：中国财政经济出版社，2004年，第47页。

[6]《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，《国务院公报》2013年第29号。

[7]康逸梅：《推进政府购买公共服务需厘清三大核心问题》，《中国信息报》2013年8月9日，第1版。

[8]韩俊魁：《当前我国非政府组织参与政府购买服务的模式比较》，《经济社会体制比较》2009年第6期。

[9]凯特尔：《权力共享：公共治理与私人市场》，孙迎春译，北京：北京大学出版社，2009年，第131页。

[10]王浦劬、萨拉蒙等著：《政府向社会组织购买公共服务研究》，北京：北京大学出版社，2010年，第38页。

[11]《广州市政府购买社会服务考核评估实施办法（试行）》，2010年10月 11日，http://sw.mca.gov.cn/article/ zfgmfw/201010/20101000108129.shtml，2016年7月26日。

[12]Anthony Housego, “Delivery of Public Services by Non-Government Organizations”, The Australian Journal of Public Administration, Vol.71, no.2 (2012), pp.723-730.

[13]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2013年11月15日，http:// news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/，2016年7月8日。

[14]彭少峰、张昱：《政府购买公共服务：研究传统及新取向》，《学习与实践》2013年第6期。

责任编辑 余 茜

D630

A

1006-0138(2016)06-0070-06

中国社会科学院政治学研究所创新工程项目“政治发展与地方政府治理现代化研究”（2016年度）

孙彩红，中国社会科学院政治学研究所副研究员，管理学博士，北京市，100028。