治理主体生成与国家治理体系现代化

2016-02-27肖存良

新视野 2016年6期

文／肖存良

治理主体生成与国家治理体系现代化

文／肖存良

辛亥革命推翻传统帝国体制之后，如何在传统帝国的废墟上建立起一个新的国家治理体系，是我国国家治理所面临的核心问题和重要任务。中国共产党依据党建国家和党治国家的政治逻辑建立起了党治治理结构，有效地凝聚了全国各族人民的力量，逐步实现了民族解放和国家富强，但也存在着党政不分、党企不分、党社不分等问题。改革开放以来，政府、市场与社会作为治理主体相继生成，我国的治理结构由党治走向党领导下的党、政府、市场与社会四个治理主体共同治理的共治模式。我国的治理体系现代化就是要在党领导下的共治结构基础上巩固制度、创造秩序、促进发展。

治理主体；共治模式；治理体系现代化

在传统帝国体制之下，我国形成了集组织、制度与价值于一体的传统治理模式。辛亥革命终结了绵延两千多年的传统帝国体制之后，传统治理模式土崩瓦解，中国就面临着一个极为现实的任务：建构新的国家治理体系以便重新聚合既有的国土与民众。而建构新的国家治理体系，首先需要寻找到新的治理主体，由新的治理主体建构起新的治理结构，然后在此基础上实现治理体系现代化。本文从我国治理主体生成与治理结构变迁的视角来探讨我国的治理体系现代化问题。

一党建国家与党治格局

中国传统社会中有自身完整的社会结构和成熟的传统治理模式，帝国体制保证了社会和政治的高度稳定，实现了制度、价值和组织的高度统一。传统治理模式的核心是高度中央集权化的官僚制度，这种国家制度是异常牢固的，“其权威性来自坚不可摧的意识形态基础和长期积累起来的历史先例，世界上没有任何一种政府体制能像它那样经得起时间的考验。中国的政治制度具有精密的专门化和职能区分，并由职业官僚遵照高度理性化并有案可稽的成规及先例进行管理”。[1]按照梁漱溟的描述，中国传统社会是伦理本位、职业分立的社会，士、农、工、商构成了平铺化的社会，社会没有阶级分化，是高度理性化的社会。[2]钱穆也把中国传统社会描述为由士人、农、工、商构成的“四民社会”。[3]

传统帝国体制的致命弱点就是社会缺乏支撑性的力量，“这一种社会之最大的缺点，则在平铺散漫，无组织，无力量”。[4]官僚政治制度塑造了统治社会的官僚阶层，但是官僚本身并不能形成一个强大的阶级来面对现代化的冲击，并引导国家实现由传统国家向现代国家的转型。因而，近代以来，在面临外来冲击的时候，由于社会缺乏支撑性的中心力量，整个传统帝国体制就彻底崩解了。传统的帝国体制全面崩解之后，整个社会体系就分散化了。现代国家建设需要把分散化的社会整合起来，建立起新的大一统国家，所以社会在现代国家建设过程中迫切需要有一个强大的中心力量来支撑中国社会，正如钱穆所指出的：“目前的中国问题，还是要在中国社会内部，找寻一个担当得起中心指导的力量。若就上文所分析，贵族封建势力，早已崩溃。工商私人资本之企业组织，也并未成熟。广大的穷苦民众，说不上是无产阶级，在知识技能上，在组织秩序上绝未经有严格的训练，与马克思预言中之无产阶级不类似。”[5]

当时的中国还处于前工业化时期，既没有成熟的资产阶级，也没有成熟的无产阶级，而且资本全球化的逻辑也不会允许前现代的中国在自由的时间和空间中来发育自己的这两大主要阶级。从而导致这一时期没有一个能够担当得起中心作用的阶级来领导中国的社会发展。在这种情况下，唯一能够担当起中心支撑作用的就是现代政党，由现代政党来领导人民建设现代国家，也就是党建国家。所以党建国家的政治逻辑内生于中国传统帝国体制的全面崩解过程之中，是中国政治发展内在逻辑的产物。

最早发现这一政治逻辑的是孙中山，他在领导革命屡遭挫折之后领悟到：“第一件是改组国民党，要把国民党再来组织成一个有力量、有具体的政党；第二件就是用政党的力量去改造国家。”“所以现在革命党的责任还是要先建国，尚未到治国。”[6]“我们现在并无国可治，只可以说以党建国，待国建好，再去治它。”[7]根据从以党建国到以党治国的政治逻辑，孙中山建构了军政、训政和宪政的中国政治发展道路。孙中山逝世之后，蒋介石背离了孙中山以党建国、以党治国的逻辑，走上了以军治国的独裁专制道路，而中国共产党则发扬光大了孙中山以党建国的政治逻辑，且中国共产党主要从广大工农群众的根本利益出发。

中国共产党在领导社会革命过程中明确提出要以党来建立新中国。毛泽东指出：“我们共产党人，多年以来，不但为中国的政治革命和经济革命而奋斗，而且为中国的文化革命而奋斗；一切这些的目的，在于建设一个中华民族的新社会和新国家。”[8]形成了明确的党建国家的政治思路。根据党建国家的政治逻辑，党是社会革命与现代国家建设的重要主体，也是具有高度纪律性和有效性的组织工具，因而党在领导人民建设现代国家和治理国家的过程中很容易演变成以党为核心的社会治理结构。在革命根据地，党建国家的政治思路演变成以党为核心的适应革命战争需要的治理模式。1942年9月，中共中央政治局通过了《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》，其中指出：“党是无产阶级的先锋队和无产阶级组织的最高形式，他应该领导一切其他组织，如军队、政府与民众团体。根据地领导的统一与一元化，应当表现在每个根据地有一个统一的领导一切的党的委员会（中央局、分局、区党委、地委），因此，确定中央代表机关（中央局、分局）及各级党委（区党委、地委）为各地区的最高领导机关，统一各地区的党政军民工作的领导……各级党委的工作应当是照顾各方面，讨论与检查党政军民各方面的工作，而不应仅仅局限于地方工作。”[9]根据文件精神，我国在抗日战争和解放战争时期形成了以党的一元化领导为特征的党治结构。在这个政治结构中，以中国共产党为核心，政府、军队和社会团体围绕在党的周围，接受党的领导，受党指挥开展政治活动。党的一元化领导所形成的党治结构能够确保中国共产党高效、统一地领导社会革命，契合了分散化社会对中心力量的内在需求。

中国共产党领导社会革命取得成功后，由于历史惯性和苏联模式的影响，把党治结构应用到了整个国家体系之中，建立了党对国家政治、经济、军事、文化和社会生活的一元化领导。建国之初，一元化领导巩固了国家政权，促进了各项社会民主改革的进行，也适应了当时建立高度集中的计划经济体制的需要。在社会主义改造完成之前，党的一元化领导对于革命胜利和巩固政权都具有重要的积极意义。但在社会主义改造完成之后，党由革命党转变为执政党之后，若过度强调以党治国和党的一元化领导，不注意方式方法的与时俱进，就会产生党包办一切的消极影响。事实上，在主张“以党治国”的孙中山那里，也认为以党治国是以党的主义治国，而不是党员治国，[10]更遑论党包办一切了。中国共产党虽然继承了孙中山“以党治国”理论，但对以党治国和党的一元化领导可能带来的消极影响也一直保持清醒认识，认为以党治国并不是要党去包办一切，而是要通过党的正确路线方针政策和党员的先锋模范作用来发挥领导作用。邓小平在1941年就批判了把“以党治国”等于“党权高于一切”的错误观念。[11]刘少奇、周恩来等领导人在建国后也多次指出“以党治国”不是要党包办一切、党政不分。实践中，社会主义革命时期，中国共产党建立了“三三制”，社会主义革命胜利后，党的八大又通过坚持实行集体领导、反对个人崇拜、实行党代会常任制等形式来预防党的一元化领导可能带来的危害。

但是在反右派运动之后，党内左倾错误的发展使党内对一元化领导的制约日益消除，党的一元化领导更是上升为“党领导一切”的党治结构。1958年，毛泽东指出：“大政方针在政治局，具体部署在书记处。只有一个‘政治设计院’，没有两个‘政治设计院’。大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分。”[12]1962年，毛泽东又把党治结构概括为“工、农、商、学、兵、政、党七个方面，党是领导一切的。党要领导工业、农业、商业、文化教育、军队和政府”。[13]根据这个口号，党与军队、政府、社会、民众团体的关系是直接的领导与被领导的关系，党居于国家与社会的核心，通过它的各级组织和党员，对全国的各种组织和全体人民发布命令，对社会、政治、经济和文化实施统一领导。党政不分，党企不分，党社不分，党是唯一的治理主体，党领导一切、决定一切、管理一切、包办一切，整个社会的治理结构都是以党为核心的结构。这是党治结构的基本特征，也是改革开放之前我国国家治理体系的基本特征。

二党领导下的共治结构：治理主体的生成

“文化大革命”结束之后，中国共产党痛定思痛，决定探索新的国家治理模式。而要建立新的国家治理模式，首先就需要批判原有的国家治理模式，即党治结构。1980年，邓小平在反思党的一元化领导体制时指出：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”[14]与此相应，体制上就“变成了党去包办一切、干预一切；实行一元化领导，变成了党政不分、以党代政”。[15]

要改变一元化领导的党治结构，邓小平提出首先要实行党政分开，“今后凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件，不再由党中央和地方各级党委发指示、作决定”。[16]党的十二大和十三大报告都明确指出要划清党组织和国家政权的职能，理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织的关系，做到各司其职，并逐渐走向制度化。1982年宪法规定国务院实行总理负责制，国务院各部、委实行部长、主任负责制。在1982年至1984年的精简机构中，实行党政领导分任制，党委和政府交叉重叠的部门被大量精简，大量减少党政交叉任职，等等。[17]党的十三大报告进一步指出：“各级党委不再设立不在政府任职但又分管政府工作的专职书记、常委，党委办事机构要少而精，与政府机构重叠对口的部门应当撤销，它们现在管理的行政事务应由政府有关部门管理。”[18]

党政分开改变了党的领导方式和执政方式，使党不能再依靠权力集中和资源垄断来组织、整合和控制社会，而是必须充分借助包括自身组织体系在内的各种社会和政治资源来领导和整合社会。党政分开也改变了改革开放前党作为国家唯一治理主体的状况，使政府在相对独立地处理国家和社会事务的过程中成为了新的国家治理主体。经过改革开放30多年的发展，政府在国家治理中更是成为了一个举足轻重的重要治理力量。也就是说，改革开放之后的党政分开催生了政府这一新的治理主体。党不再包办甚至取代政府职能，不再处于行政第一线，党处于行政第一线使党“容易成为矛盾的一个方面甚至处在矛盾的焦点上”。[19]

其次，改革开放之后，农村的联产承包责任制改革使农民可以在市场上销售剩余农产品，企业的放权让利改革也使企业可以在市场上销售可自由支配的工业产品。农村和城市的改革发展都需要市场来销售计划之外剩余的工农业产品，实现资源的社会化配置，需要市场通过竞争和价格杠杆把稀缺资源配置到能创造最好效益的环节中去。改革开放呼唤市场化改革，与这种需求相适应，党的十四大明确提出了要建立社会主义市场经济，“要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用，使经济活动遵循价值规律的要求，适应供求关系的变化”。[20]市场对资源配置的基础性作用使得大量企业和个人不找“市长”找“市场”，市场中的各类企业也建立了各种各样的行业协会来维护市场秩序，发挥市场的资源配置功能，实施市场自治。这样，经过改革开放30多年的发展，市场也发育成为了一个相对独立的治理主体。

再次，社会组织的发育也使社会逐渐成长为一个独立的治理主体。中国共产党在领导社会革命过程中就创立了工青妇等社会组织来凝聚群众。社会革命胜利后，工会、共青团、妇联、科协、侨联、台联、青联、工商联等8个社会组织作为界别参与了人民政协。“20世纪50年代，有全国性社团44个，60年代不到100个，地方性社团大约有6000个左右。”[21]改革开放之后，我国在20世纪80年代形成了社团革命的浪潮，“到1989年初，全国性社会团体由‘文化大革命’前的近百个，发展到1600多个，增长16倍；地方性社会团体也由6000多个，发展到近20多万个，增长33倍”。[22]

20世纪90年代，为了对大量涌现的社会组织进行规范管理，逐渐形成了双重登记制度，社会组织数量在1996至2001年间锐减，但是从2003年开始社会组织的数量又迅速上升。据民政部2015年第4季度社会服务业统计数据，我国共有全国性社会团体32．6万个，各省市共有社会团体32．58万个。[23]据清华大学、中央编译局和北京大学等单位所做的调查，全国范围内未经民政部门登记的新社会组织的数量应有300万个。[24]这些社会组织作为第三部门承担了大量政府和市场之外的社会治理职能，也成为了一个重要的治理主体。

最后，党政职能分开之后，党转变了领导方式与执政方式，但党依然是重要的治理主体，而且党要领导其他治理主体。只是党治理的方式由“包办一切”转变为“总揽全局、协调各方”。党的十三大报告指出：“党政分开才能使党驾驭矛盾，总揽全局，真正发挥协调各方的作用。”[25]2001年，江泽民在庆祝中国共产党成立80周年的讲话中指出：“要按照总揽全局、协调各方的原则，进一步加强和完善党的领导体制。改进党的领导方式和执政方式，既保证党委的领导核心作用，又充分发挥人大、政府、政协以及人民团体和其他方面的职能作用。”[26]党支持人大、政府、政协以及人民团体独立开展工作，同时通过制定政策、安排干部、各级党组织和党员个人发挥模范带头作用等方式实现对人大、政府、政协和人民团体的领导。党的执政方式转型使党不再处于行政第一线，也回归了“以党治国”的本义。

三党领导下的共治结构与国家治理体系现代化

奥兰·扬认为：“一个治理体系是一个不同集团的成员就共同关心的问题制定集体选择的特别机制。”[27]一个治理体系主要由两个部分组成：一是治理的基本机制，包括一系列确定各行为体的身份、意义以及它们之间经济、政治和文化活动框架的规范、规则和原则。二是治理的组织，即治理主体。[28]改革开放以来，我国生成了新的治理主体，形成了党领导下的党、政府、市场与社会四大治理主体。对于四者而言，首先，各治理主体要发育成熟，实现主体化。其次，在发育成熟的基础上，各主体之间要形成明确的边界，边界不能模糊或互相侵犯。再次，待主体发育完全、边界明确之后，再形成相互之间确定的关系，并把这种关系制度化，形成成熟的具体制度，然后把这些具体制度与中国特色社会主义制度相衔接，推动我国制度的全面巩固与成熟，并由制度创造发展。所以习近平指出：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”[29]我国的国家治理体系现代化实际上是要在处理好党领导下的四大治理主体之间内在关系的基础上，建立党领导下的主体共治结构，并在形成共治结构之后巩固制度，创造秩序和发展。

第一，政党，即中国共产党。改革开放以来，党由唯一的治理主体变为自身领导下的治理主体之一。由“包办一切”转变为“总揽全局、协调各方”，但又不包办代替各方面的具体工作。由直接指挥政府、人大、政协开展工作转变为支持政府、人大、政协独立开展工作，由革命党向执政党转型。一方面，中国政治发展过程中内涵的党建国家与党治国家的政治逻辑非常容易导致以党代政、党政不分，这是中国近现代社会转型过程中所形成的一种强大的历史惯性，克服这种历史惯性并不容易。基于这种历史惯性，我们在政治实践中就可以发现一些党组织或党员干部总是自觉不自觉地在某些方面直接干涉政府事务，政府机关、司法机关对人民代表大会负责做得很不够，导致党政边界不清、界限不明。也就是说，党和政府两个治理主体之间还没有形成清晰明确的关系，也没有形成明确的具体制度。

另一方面，党转型之后，就需要改变领导方式和执政方式，不能再像计划经济时代依靠行政资源和社会控制来进行领导和执政，而是需要依靠党自身的组织资源和社会资源来领导和执政，党要善于运用政府、人大、政协、民主党派和人民团体等政治组织和民主形式为实现党的总任务、总目标服务。对于基层党组织而言，更需要在没有行政依托和行政资源的情况下开展社会工作，凝聚社会力量，服务党员。截至目前，基层党组织尚未最终完成这种转型。转型不力所导致的基层组织涣散、软弱无力的状况大量存在。[30]总之，党作为治理主体，其转型尚未彻底，其与政府的关系尚未完全清晰化与制度化。

第二，政府。西方提出治理理论的一个重要背景就是福利国家条件下的国家失败和政府失败。正因为国家和政府的治理无效，罗西瑙提出了“没有政府的治理”，“政府即使不被视为根本不存在（人们往往干脆视之为‘软弱’），实际上也很可能是相当低效的。因此，没有政府的治理是可能的，即我们可以设想这样一种规章机制：尽管他们未被赋予正式的权力，但在其活动领域内也能够有效地发挥功能。”[31]这是西方尤其是英美国家治理逻辑中的政府。

但我国是一个地域复杂、人口众多的超大型国家，我国的国家治理不可能是无政府治理，我国也没有经历过西方福利国家那样的政府失败，政府依然是我国重要的治理主体。在我国的政治逻辑中，党政分开之后，政府开始成为了一个重要的治理主体。在计划经济体制下，政府融指导企业生产与公共服务于一体。社会主义市场经济体制建立之后，政府逐渐退出了企业生产领域，主要提供公共服务。企业主要在市场寻找自身生产所需要的资本和劳动力。政府掌舵而不划桨，这是我国政府治理的基本逻辑。

我国政府在公共服务上不是资源配置无效，而是资源配置不到位，一些应该由政府配置的公共物品没有得到有效供给。政府的公共物品供给能力不强，同时，政府的宏观调控能力也不够强。其次，政府问责体系尚未建立，权责一致的政府尚未形成。再次，由计划经济带来的体制惯性使一些地方政府自觉不自觉地干预市场，甚至经营市场，政府成为了重要的市场主体。政府利用掌握的公共资源经营市场就会产生政企不分，导致市场的异化，大量滋生腐败。因此，中国国家治理体系要实现现代化，需要解决的一个重要问题便是：如何确保政府在公共物品供给上做到“到位”，在政府与市场关系上做到不“越位”。

第三，市场。郑永年认为，西方是政府长在市场里，我国是市场长在政府里。[32]改革开放之后，社会虽然有产生市场的内在需求，但是社会主义市场经济体制的直接诞生还是由党和政府推动的。政府推动市场产生之后，非常容易利用政府的资源控制市场、经营市场，使市场长在政府之中。所以市场作为一个治理主体尚需主体化，形成市场自治。而市场自治需要以法治化为保障，只有在依法治国的条件下，市场才能独立健康发育。所以市场化与法治化是紧密相连的。但从市场化改革20多年的历史来看，虽然也强调市场在资源配置中的基础性乃至决定性作用，但往往还是把市场作为一种工具和策略。其次，市场的基础在于企业，市场发挥治理功能也需要企业做到经济效益与社会效益相统一，但截至目前尚未找到一条促使企业充分发挥社会效益的路径。

第四，社会。我国的社会组织实际上可以分为两类：一类是与党和政府有直接联系并间接受党和政府管理的社会组织，这类社会组织要么隶属于党的外围组织，如工会共青团妇联，要么属于具有很强行政色彩、类似于政府部门的组织，如科协、贸促会等；另一类是处于党和政府的领导范围之外、没有行政化的社会组织，市场性、社会性、自发性和去行政化是其重要特征，改革开放以来，后一类社会组织迅速发展。

对于前一类社会组织而言，其组织建立的本意在于作为党和政府联系群众的桥梁与纽带，发挥双重代理功能：一方面把民意自下而上地反映给党和政府；另一方面把党和政府的方针政策自上而下传递给特定群体。但过度的行政化导致这类社会组织与社会脱节，不仅发挥不了治理功能，甚至可能成为国家治理的负担。因而发挥这类社会组织的治理功能，关键在于去行政化。发挥后一类社会组织的治理功能，一方面要注意提防各类国际非政府组织带有政治目的的渗透，另一方面要大力推动政社合作，加强政府购买服务，充分发挥社会组织的社会治理功能。

综上所述，改革开放以前，我国实行的是党领导一切的“党治结构”。改革开放后，这种治理结构逐渐打破，转变成为党领导下的党、政府、市场和社会四个治理主体共同治理的共治模式。但截至目前，党和政府的转型尚未到位，市场与社会的主体化程度尚有不足，党与政府、政府与市场之间的边界尚未清晰，我国国家治理体系现代化仍有很长的道路要走。

注释：

[1]吉尔伯特·罗茨曼主编：《中国的现代化》，国家社会科学基金“比较现代化”课题组译，南京：江苏人民出版社，2005年，第186页。

[2]梁漱溟：《梁漱溟全集》第3卷，济南：山东人民出版社，2005年，第79-151页。

[3]钱穆：《国史新论》，北京：生活·读书·新知三联书店，2001年，第39页。

[4]钱穆：《国史新论》，第28页。

[5]钱穆：《国史新论》，第33页。

[6]黄彦主编：《孙文选集》下册，广州：广东人民出版社，2006年，第384-385页。

[7]《孙中山全集》第9卷，北京：中华书局，1986年，第103-104页。

[8]《毛泽东选集》第2卷，北京：人民出版社，1991年，第663页。

[9]中央档案馆编：《中共中央文件选集》第13册，北京：中共中央党校出版社，1986年，第427页。

[10]黄彦主编：《孙文选集》下册，第267页。

[11]《邓小平文选》第1卷，北京：人民出版社，1994年，第11页。