关于国家治理研究的三个重要追问

2016-02-27杨兴林

新视野 2016年6期

文／杨兴林

关于国家治理研究的三个重要追问

文／杨兴林

与管理概念相比，治理更具有问题意识、作用力度、团体意识和立体色彩，它不仅着力于事物的现实安排与发展，而且更致力于立足现实，探明原因，并进行积极地改造和改变。治理在新中国的政治和社会生活中长期使用，却未引起人们的充分重视和关注。在改革开放和现代化建设深入发展的今天，党中央将治理概念上升至国家层面，使之成为国家战略，实因为应对当今社会错综复杂的矛盾和问题，必须坚持以问题为导向的思维、意识及其战略和策略所需要。国家治理能力现代化是适应国家现代化发展变革要求而发展变革的过程，又是适应不同阶段的现代性要求，不断发展和升华的过程。

治理；国家治理；国家治理能力现代化

1990年代开始，国内学术界展开了对国外治理理论的译介和研究。自党的十八届三中全会明确提出国家治理体系和治理能力现代化重大战略以来，这项研究进一步从多方面展开，取得了一定成果，但有些问题仍然似是而非，实有必要作进一步的追问。这里，笔者拟对其中的三个重要问题略作探究。

一管理与治理的重要区别究竟何在？

何为管理？何为治理？管理与治理究竟有何重要区别？这是研究国家治理首先要搞清楚的基本问题。目前，国内学术界在这一问题上的基本观点，大致可以概括为三个方面：其一，管理是政府行使权力，主体一元，治理是政府向社会授权，主体多元，政府、企业、社会组织、个人等共同行使权力。其二，管理是强制性的、刚性的，是管与被管的关系，是主动与被动的关系，其合法性常常受到质疑，且有效性往往难以保证。治理则是合作的、包容的、协商的，其行为的合理性及有效性大大增加。[1]其三，管理是自上而下的，治理是多向的，自上而下，自下而上，甚至可以从中间向上、向下、向左右延伸、铺展。[2]因此，有学者认为从国家管理到国家治理，不是简单的语词变化，而是思想观念的深刻变化，言辞微变下涌动的是一场国家、社会、公民从着眼于对立、对抗到侧重于交互联动，再到致力于合作共赢的思想革命。[1]上述观点中的探究精神固然是可贵的，但也确实存在为了突出国家治理的重要意义而简单地否定管理之嫌，这与中国的实际情况也不相符。

就管理主体是政府一元，治理主体是政府、社会等多元而言，明显不合实际。我国国家管理主体，不仅有政府，而且有立法和司法机关，社会层面有基层企事业单位，虽然当时企事业单位是政府的附属物，但它毕竟是政府授权管理、运作的独立单位，更何况我国一切权力属于人民，人民群众是国家和社会的真正主人。因此，我国的国家管理主体同样是多元的，而不是一元的。就性质而言，管理确有依照相应法律、法规、制度、规章强制性的一面，但我国国家管理更多地体现为政府与人民协商，领导与群众协商，贯彻的是“从群众中来，到群众中去”的群众路线，执行的是民主集中制原则，何来单纯的强制？就向度而言，管理同样是既有自上而下，也有自下而上以及横向延伸等多种形式，片面概括为单向度不合事实。进入改革开放新时期后，随着现代化建设的深入推进，我国国家管理主体的多元性、多向性、权力的人民性等更是在不同程度上进一步发展。

事实上，管理与治理既有区别，也有联系，并非相互排斥、非此即彼。在联系的角度上有三个方面：一是在现代汉语里的管理与治理可以通用，如《现代汉语词典》中，治理的基本涵义之一是统治和管理。二是在现实生活中，很多情况下二者也可以通用，如国家管理、社会管理、政治管理、经济管理、文化管理，如果表述为国家治理、社会治理、政治治理、经济治理、文化治理同样成立。三是在国家权力运行中，管理必须依据相应的法律、法规、制度、规则，治理同样也必须依据相应的法律、法规、制度、规则。在区别的角度上，也有三个方面：一是在现代汉语里，管理的外延较宽，基本涵义有三：①负责某项工作使其能顺利进行，如管理财务，管理国家大事等。②保管和照料，如管理图书等。③照管并约束，如管理罪犯、牲畜等。治理的外延相对较窄，在现代汉语里基本涵义有二：①统治、管理，如治理国家。②处理、整修，如治理荒滩、沙漠等。二是在现实生活中，管理概念的使用可以从宏观到微观，大到国家事务、社会事务，小到人们的生活用品，学习用品等，治理却无法适用于人们的生活用品、学习用品这样的微观现象，生活用品治理、学习用品治理的用法显然不合语言习惯。三是在作用形式和力度上，管理一般是依据相应的法律、法规、制度、规则等对现行的关系、利益、矛盾、问题等进行调节、分配和解决。治理当然也必须依据相应的法律、法规、制度、规则来进行，但重要涵义之一却是整修，蕴涵着深层次地探明原因，进行整治、疏通、转变之意，既有鲜明的问题意识，又有较大的作用力度与相应的方法，需要广集众人智慧，调动多方面的积极性、主动性以破解难题、解决问题，变不利为有利，变废物为宝藏，变坏事为好事，变劣势为优势，例如治理沙漠、水患、大气污染、通货膨胀等，就是要使沙漠变绿洲，水患变水利，污染变洁净，货币贬值变币值合理，为人类社会生存发展提供良好的生态环境和社会环境。

总之，管理与治理有联系，有区别，最大的联系是二者在不少情况下可以通用，无论语法上，还是习惯上都没有孰优孰劣之分，然而与管理相比，治理确实更具有问题意识、作用力度和团体意识，更多地是具有立体色彩而非平面色彩，不仅致力于事物的现实安排和发展，而且更致力于立足现实，深层次地探明原因，进行积极地整治、改造和改变。也正因为如此，治理才不仅适应于自然领域，还适应于社会领域，并且社会变化越快速，社会现象、利益关系、矛盾问题越复杂，发展目标达成的困难越多、越大，越需要鲜明的问题意识、立体思维、智慧集成和较强的作用力度。笔者认为，这才是管理与治理的最大区别所在，也是治理的特殊意义和作用所在。当下，党和国家将治理应用于国家层面，强调实现国家治理现代化，凸显的正是治理的这一重要意蕴。

特别需要强调的是，笔者关于管理与治理的上述看法，与我国学术界的主流看法并非一致，可能会引起某些误解，如认为从词典类工具书中寻求概念解释，不能够准确地理解概念之间的差别；讨论管理与治理的区别应从政治变化机制的层面来考虑，而不是从概念本身来考虑，等等。这些看法不是完全没有道理，但问题的要害在于，要从政治变化机制的层面来考虑，首先必须搞清楚管理、治理的基本涵义，这是比较管理、治理差别的思维原点，如果连两个概念的基本原意都不考虑，或者都没有弄清楚，又如何能一下子上升到政治变化机制的层面？笔者借用权威词典的解释，从管理与治理的基本内涵入手，推导出二者的最大联系是可以通用，但治理更具有立体色彩、问题意识和作用力度等，应当是符合学术研究和逻辑推理的基本要求的。如果仅将注意力集中于西方学者阐述的治理特征，进而将其与管理相比较来强调或突出治理的重要，显然是舍本逐末，忽视了问题的关键。

二我国治理概念从局部使用上升为国家层面的原因究竟何在？

治理一词在我国并不陌生，历史上就有使用，新中国的政府文件和法律文献中也一直使用，并且内涵不断拓展，有学者对中国人民代表大会网的法律法规数据库进行全文检索，其中法律法规和司法解释中，治理一词有792个用例，地方性法规、规章中，治理一词有5357个用例。[3]从1949年到1956年，治理主要用于自然领域，如河流、山川、沙漠、湖泊、盐碱地等；20世纪70年代初期到中期，治理被拓展到工业领域，强调对工业废水、废渣、噪声和废气等工业废物的整治和利用；从党的十一届三中全会到十四大前，治理被拓展至社会事务，主要针对社会治安、城市交通、经济环境和通货膨胀等问题；党的十四大以后，治理被拓展至几乎所有的社会领域。党的十八届三中全会以来，治理更进一步成为我国管理领域和学术研究的高频词。需要指出的是，治理一词虽然在新中国的社会生活和管理领域长期使用，却从未将其上升至国家层面来使用，改革开放和现代化建设深入发展的今天，党中央将其上升至国家层面，成为国家战略，实有其深层缘由，立足理论逻辑与现实逻辑的统一，笔者认为其深层缘由至少有三：

一是我国后发现代化的深入发展所需。现代化，本质上是伴随现代工业生产力深刻变革而发生的经济、政治、文化、风俗、习惯、观念以及整个社会的深刻转型。现代化主要有两大类型，即早发内生型和后发外生型。前者是本国生产力自然演进的结果，从小生产到工场手工业再到机器大工业有序推进，进而带动生产关系、上层建筑、社会关系、观念习俗等发生深刻变化，历时相对较长，空间比较广阔，期间虽然出现过种种严重的矛盾和问题，但都有较大的回旋余地和解决空间。这类现代化国家如今都是发达国家，在经济、技术、文化、教育等各个方面拥有巨大优势。我国现代化属于后一类型，由于经济基础极其薄弱，又面临发达国家经济和技术优势的巨大压力，只能将“先发”国家分期、分阶段完成的大量任务强力压缩到有限的时空内进行。在中国共产党的坚强领导下，新中国60多年特别是改革开放30多年来取得了巨大历史成就，但海量问题也同时出现，诸如体制机制问题、贫富差距问题、区域差距问题、利益固化问题、权力腐化问题、民族团结问题、恐怖主义问题等同时并存。面对如此错综复杂的发展环境，进一步有效推进我国改革开放和现代化建设，实现中华民族伟大复兴的中国梦，不仅要求一般地提高国家管理的方法与艺术，而且必须与时俱进地从管理思维上升至以鲜明问题意识为导向的治理思维，采取强有力的战略、策略、方法和措施，调动多方面主体的积极性和创造性，从源头上调节各种利益关系，把准各种问题之间的联系，化挑战为契机，化被动为主动，化困难为有利，唯此才是治本之举。

二是市场经济的深入发展所需。大力发展市场经济是我国改革开放和现代化建设的重要内容。一方面，市场经济的快速发展激活了各种资源，释放了各种潜力，培育了国人竞争、开拓的精神和胆略，增长了国人的智慧和才干，极大地推动了社会生产力发展，丰富了人民群众生活，增强了国家经济实力，一定程度上增强了人们的公共参与能力和意识。另一方面，市场经济逐利、趋利的突出特点，也客观上将人们的注意力更多地导向了经济追求，减弱了人们对公共事务的关心，弱化了人们的公共参与、管理和监督意识。与此相应，不少企业和社会组织更多地专注于自身利益的最大化考虑，而不问公共事务及公共问题的解决。现实生活中，不少地方的公共事务、公共问题无人过问，严重影响社会发展的和谐与健康就是明证。然而，我国改革开放和现代化发展的极其复杂以及出现的大量问题，又绝非仅由政府主体实施管理就能够解决，而是必须在进一步发挥政府主体作用的前提下，充分尊重人民群众的主体地位以及市场经济和现代化发展的客观规律，大力激活包括政府、企业、社会组织和个人在内的多方面积极性和创造性，构建起有效的治理网络，切实实现国家层面的重大决策、重大战略制定由国家和政府主体来进行，而市场层面、社会层面的重要事务决策、问题解决等在国家宪法、法律、法规、规章等规定范围内由企业、社会组织及公民自己来进行。一些层面仅由某一方面主体难以做出的决策、解决的矛盾和问题等由相应主体在国家法律、法规、制度、规章范围内，通过协商共治的方式来进行。总之，不同管理主体既发挥各自特长和优势，又群策群力，合作共赢，正是治理的本质内涵，又是大力发展市场经济条件下国家和社会健康协调可持续运转的内在要求和重要保证。

三是党和政府决策的科学化民主化所需。

我国的改革开放和中国特色社会主义建设是前无古人的事业，需要艰辛的探索和实践，走一步，看一步，摸着石头过河，更需要执政党和国家决策的科学化、民主化，以最大限度地集中众人智慧，提高决策效益，减少改革代价。正因为如此，决策科学化、民主化一直是我国改革开放和现代化建设的重要要求，其重要内容不仅包括善于总结人民群众的经验和教训，而且包括高度重视学术界对于相关社会问题的研究和看法。1989年世界银行在讨论非洲发展问题时，首次使用“治理危机”一词，这一概念很快被西方学者广泛使用，成为描述和分析国家、社会组织及公民个人合作处理国家与社会事务的重要范畴，并将其与传统的管理概念相区分，强调治理的特征是主体多元、地位平等、协商决策、达成共识、合作共赢。国外学术界关于治理的研究很快为国内学界所关注，从1990年开始，治理理论逐步成为国内学术研究的重要问题，学者们发表了一系列研究成果，产生了相当程度的学术影响。另一方面，面对国内改革开放和现代化建设深入发展出现的体制机制、发展不平衡、资源约束、权力腐败等极为复杂和严峻的问题，党和国家一直在深入探索国家管理的有效思维与途径。在这样的意义上，党的十八届三中全会将国家治理体系和治理能力现代化写入中共中央的重要决定，无疑是认真分析国家发展现实，深入总结各方面经验教训，汲取国内学术界研究所得，凸显决策科学化、民主化价值追求的结果，又是立足现实，审时度势，对我国未来的改革开放和现代化建设深入发展作出积极部署与回应的结果。

同样需要强调的是，这里的深层缘由分析，也许会让人觉得现代化、市场经济等都是人们熟知的概念，并非新的认识视角，但是根本的问题在于学术研究并非单纯追求概念或角度的新颖，而是要抓住要害，深刻地说明问题，有针对性地解决问题。就今天党和国家为什么将治理从局部使用上升到国家层面而言，其根本原因或者说推动力就在于我国后发现代化和市场经济深入发展所带来的各方面矛盾的空前复杂和尖锐及其所提出的决策民主化、科学化的强烈要求。既然如此，相应的理论研究自然必须坚定地立足于如上现实，对其进行深入的描述和分析，而不能仅仅为了角度和概念的新颖而避开现实，注重于概念和逻辑上作阐释、兜圈子，隔靴搔痒。

三国家治理能力现代化的内在涵义究竟为何？

党的十八届三中全会提出实现国家治理能力现代化以来，国内学术界关于何谓国家治理能力进行了大量探讨，提出了种种看法：有的认为国家治理能力是国家统筹各个领域治理主体、处理各种主体之间的关系，实现经济社会发展进步的水平和质量；[4]有的认为是国家治理体系的制度形成能力、实施能力、调适能力、学习能力和创新能力等。[5]有的认为是国家在管理社会政治、经济、文化事务过程中，为实现国家治理的战略目标，分配社会利益，并实现对社会生活的有效控制和调节的能量及其作用的总称；[6]有的认为是国家治理主体制定国家治理目标、路径和战略，运行国家治理体系，领导和组织社会成员贯彻实施国家治理要求，驾驭和引领国家治理过程，实现国家治理目标的综合素养和本领。[7]有的认为是国家统筹各个领域治理，运用国家制度管理社会各方面事务，使之相互协调、共同发展的能力。[8]有的认为是在党的领导下，政府、市场与社会在经济、政治、文化、社会、生态与党的建设中有效控制和调节，实现“善治”的能力。[9]总的看，这些看法大都具有重要的参考价值，但是值得深入追问的是，能力本身究竟是一个什么样的范畴？内在规定究竟怎样？对这一基本问题认识不清，势必无从对国家治理能力的内涵给出一个比较恰切的规定。

其实，能力是一个反映主体自身修养的概念，指胜任某项工作的主观条件。在这样的基本规定上，所谓国家治理能力，概括讲就是国家治理主体治国理政的能力，具体蕴涵国家治理主体治国理政的学识、经验与智慧，拓展来讲就是国家治理主体准确把握国内国外发展大局，确定国家治理目标，设计国家治理战略，选择国家治理路径，有效调动多方面力量推动国家治理实践，实现国家治理目标的综合性能力。不过，必须注意的是，国家治理主体由各方面主体所构成，如执政党、权力机关、行政机关、司法机关，企业组织、社会组织、公民个人等，因此国家治理能力既是不同类别能力的综合，又是多方面主体治理能力的综合，是两个方面的有机统一。具体到我国的国家治理能力，简要地说就是国家主体“运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面”的能力，[10]具体包括执政党科学执政、民主执政、依法执政的能力，国家机构依法依规履行职责的能力，人民群众依法依规管理国家事务、经济社会文化事务的能力等。国家治理能力极为重要，国家治理成效如何，客观条件重要，但治理者的能力更为关键，通常情况下，国家治理主体的能力越强，国家治理效果就会越突出，这也正是现阶段党中央明确提出国家治理能力现代化的重要性所在。

国家治理能力现代化，本质上是现代化发展对国家治理能力的必然要求。关于这一问题，国内学界提出了诸多看法，如认为国家治理能力现代化是国家治理手段、治理方法的时代化、科学化以及治理结果的有效性；[11]国家治理能力现代化是在国家治理中，政治权力主体和公民权利主体运用国家制度、法律能力的现代化；[12]国家治理能力现代化是国家治理能力对现代社会发展要求的适应；[13]国家治理能力现代化是政府、市场与社会秉承民主、法制、科学、高效原则，通过体制机制、法律法规治理国家，实现国家治理能力的高效化、制度化、法治化。[14]国家治理能力现代化是治理主体为适应社会现代化发展要求，有意识地推进治理能力由传统向现代转型和发展的过程。这些看法可以简洁地概括为国家治理能力从传统到现代的转型。但是，这一转型实现的过程或途径究竟是什么？对这一问题进行深入的追问，显然比抽象地强调一个转型概念更具有理论和实践的意义。其实，现代化有两个极其重要的方面：一方面，现代化是一个在生产力革命性变革基础上，社会各方面发生深刻变化的过程；另一方面，现代化的不同阶段又必然积淀和反映现代社会发展规律和人们共同要求的种种品质与特点，亦即现代性。亨廷顿在深入考察发展中国家政治发展的基础上，就现代性与现代化的关系作出了一个经典性判断：“现代性孕育着稳定，现代化过程却滋生着动荡。”[15]现代化滋生动荡是因为现代化打破了旧的传统，新的秩序尚未建立，社会因无所遵循而呈现出种种乱象；现代性趋于稳定是因为现代化每完成一个阶段的变革任务，往往都会在法律、法规、观念、习俗、宗教、文化、教育等方面逐渐积淀一些基本的共识，进而形成相应的社会文化和秩序，使社会趋于稳定。

适应现代化的这两个方面的内在要求，实现国家治理能力现代化，一方面国家治理主体必须高度重视国家现代化的推进过程，以高瞻远瞩的目光和鲜明的问题意识，密切关注各种社会关系、利益结构、区域结构、阶层结构、民生状况以及国际发展等等的深刻变动和趋势，以发展的眼光、思维和方式看待问题，分析问题，把握问题，解决问题，尤其是深入把握和解决其中的利益关切和民生关切，回应最广大人民群众的合理需求，以有效推进国家现代化在不同阶段的发展进程。另一方面，国家治理主体必须高度重视现代化经验教训的研究和总结，深入把握不同现代化阶段的现代性要求、性质和特点及其变化发展的内在规律和趋势，时时注重丰富自身的学识、经验与智慧，持续地提升自身治国理政的能力和水平，不断地将现代化发展成果更广泛地惠及于民、惠及于国家和社会。总地看，现代化是一个世界性的转型过程，有起点而无终点，在这样的意义上，国家治理能力现代化实际是国家治理者世代相继的重大任务和历史责任。在当今世界，任何国家要想不落后于时代发展都必须不断地现代化，任何一个国家的治理主体要想持续有效地推动本国现代化发展，都必须不断地推动自身治理能力现代化。具体到我国而言，实现国家治理能力现代化，不仅同样需要高度重视以上两个方面，而且国家治理主体必须在巨量问题的复杂局面面前，保持强烈的问题意识，准确把握国内外种种因素导致的复杂关系和矛盾，着力培养敏锐的观察能力、预见能力、研判能力、战略思维能力、关系调处能力、问题应对能力，以发展的眼光和办法解决发展中出现的种种矛盾和问题，同时汲取发达国家现代性的有益养份，结合我国现代化不同阶段在思想、法律、法规、观念、习俗、教育、文化等方面积淀的普遍共识和品质，适时丰富自身的学识、经验与智慧，使国家治理能力始终保持民主、法治、公正、廉洁、效率等现代特质，并与时俱进地发展和升华。

特别值得强调的是，这样的能力对于保障国家治理的健康发展极为重要。20世纪亚非拉美一系列民族民主国家成立，并且绝大多数仿照欧美模式，走上欧美现代化之路，但其发展却屡遭挫折，根本原因之一，就在于它们引进了欧美国家民主制度的外壳，却缺乏相应的国民素质和能力素质，尤其是国家领导人的治国理政能力同现代化要求相去甚远，无法以现代化的要求和眼光制定适应本国国情的发展战略，采取符合本国国情的发展方式，结果导致国家经常处于动荡之中，无法实现可持续发展。现实的我国，一方面各级领导人的治理能力在改革开放和现代化实践中确实得到了锻炼和提高，另一方面能力恐慌也是不争的事实，特别需要着眼于现代化发展及其不断积淀的现代性要求有效地锻炼和提升，这是尤其值得清醒认识和解决的重要问题，也是今天党和国家强调国家治理能力现代化的深层用意。

注释：

[1]江必新:《推进国家治理体系和治理能力现代化》，《光明日报》2013年11月15日。

[2]许耀桐:《实现从管理国家到国家治理的新跨越》，人民网-理论频道，2013-11-12。

[3]袁达毅:《国家治理体系和治理能力现代化问题研究——兼评学术界的几种观点》，《武陵学刊》2015年第1期。

[4]辛向阳:《推进国家治理体系和国家治理能力现代化的三个基本问题》，《理论探讨》2014年第2期。

[5]魏治勋:《“善治”视野中的国家治理能力及其现代化》，《法学论坛》2014年第2期。

[6]戴长征:《中国国家治理体系与治理能力建设初探》，《中国行政管理》2014年第1期。

[7]王浦劬:《全面准确深入把握全面深化改革的总目标》，《中国高校社会科学》2014年第1期。

[8]丁志刚:《论国家治理能力及其现代化》，《上海行政学院学报》2015年第3期。

[9]武志红:《国家治理体系和治理能力现代化的困境及路径分析》，《社科纵横》2014年第7期。

[10]《习近平关于全面深化改革论述简编》，北京：中央文献出版社，2014年，第24页。

[11]郑慧、何君安:《试论国家治理体系和治理能力现代化》，《新视野》2014年第3期。