公共职位配置状况的测度与导向研究

2016-02-27王振海中共青岛市委党校青岛行政学院山东青岛266071

行政论坛 2016年5期

◎王振海（中共青岛市委党校青岛行政学院，山东青岛 266071）

公共职位配置状况的测度与导向研究

◎王振海（中共青岛市委党校青岛行政学院，山东青岛 266071）

公共职位作为政府最具基础性的构成因子是认识政府问题的基本视角。公共职位占有与进入方式的理性回归经历漫长的历史过程。公共职位数量规模是否适度直接影响着行政成本与行政效能的状况，而对公共职位数量规模观察比较一致的观点是用量化的实证方式，其视角通常集中在官与民之比、行政管理方面财政支出占财政总支出的比例，公共职位数量与GDP的比例、政府公共管理和服务职能配置与公共职位数量规模的均衡度。公共职位优化配置价值导向是公共职位要精干富有效能和实现职业化。

公共管理；公共职位；有效配置；人力资源流向

在公共管理研究领域，随着对政府规模、行政成本与行政效能的关注，公共职位问题日益引起学界的高度重视。公共职位的数量规模、进入方式与配置状况逐渐成为公共管理理论特别是政府研究的好用的分析工具之一。

一、公共职位占有方式的历史演进与理性回归

相比于公共权力，公共职位是其有型载体。从公共职位占有方式角度，人类社会已经经历四个阶段：一是公共权力与公共职位的原始公共性占有阶段。与之相对应的是原始民主制、军事民主制、古希腊城邦民主制、古罗马早期共和民主制，等等。二是公共权力与公共职位的垄断性占有阶段。对应于各类封建专制国家。三是公共权力与公共职位的竞争性占有阶段。对应于各类代议民主制、共和制、普选制国家。四是公共权力与公共职位的开放性占有阶段，亦称公共权力与公共职位的完全竞争性占有阶段。在这一阶段，公共权力的公共性得以充分发挥，公共职位成为与其他岗位平等的完全意义上的技术性岗位，公共职位的进入机制也是真正意义上的竞争性开放等。应当说，这一阶段只是在现实中初露端倪，而并未真正到来。上述划分只是理论上的分界，在现实中并非所有国家都须经历这些阶段，也并非所有国家同步经历这些阶段，历史是缤纷多彩且充满玄机的。

（一）公共职位的原始公共性占有阶段

在早期人类社会，公众公平行使公共权力、平等享有公共职位，尽管原始并幼稚，但这是公共权力与公共职位之“公共”特性的实证源头和最早的合法性存在依据。美国著名历史学家摩尔根在其划时代巨著《古代社会》中首次揭示原始民主制和军事民主制社会形态。他指出：“政治的萌芽必须从蒙昧社会状态中的氏族组织中寻找”［1］5，“政府观念的发展始于蒙昧阶段之组织氏族”［1］116。摩尔根以印地安人等为研究模本，经过多年大量的实地考察后提出，在印第安人等原始氏族社会中，确实曾经孕育出一些民主政治特别是权力共享、公平选举等方面的萌芽状态。在这些氏族制群体中，族员人身自由、权利平等，首领或者酋帅不享有任何特权和优越权，氏族成员可以选举和罢免他们，在公共职位面前人人平等，人人皆可凭借自身才能和志向经选举等正当的程序担任公职，公共职位进出自由平等，能上能下，氏族会议“是氏族的一切成年男女享有平等表决权的民主集会”［2］。在其他一些古老文明国家中，也曾有过原始民主政形式，或在其政治体制中贯彻民主的原则或实际地实行民主选举等制度，以古希腊最为典型的民主共和制度——雅典民主政体为例，在雅典城邦，公民一律平等，不论男女性别，也不论财产多少，都享有选举、决策、知情、言论和审议等方面的各项权利；公共权力受到严格的监督制约；公民大会作为最高权力机关，具有唯一性和至高性，行政、司法、军事部门都在其管辖之下；公共职位皆选举产生，一律实行限任制；公共部门实行集体领导，少数服从多数，并须依法行事。完全可以将其归纳为主权在民、权力制约、法律至上、公民意识［3］。类似的例证还有很多。当然，这些早期民主是低级而原始的，难以克服私有财产权利得不到有效保障的弊端，难以克服多数人暴政的弊端。

（二）公共职位的垄断性占有阶段

公共权力与公共职位的公共性占有，只是人类早期社会历史上公众与政府关系的一段蜜月期，民主政体最终无一例外都消失了，公共权力与公共职位的私有化是一切国家都难以跨越的宿命。公共权力的私有化与公共职位的垄断性，二者密切关联，甚至根本就是一回事。连属于全体公众的公共性权力都被私有化了，成为一部分人的私有物，那么，作为其外在表现形式的公共职位也必然被个别人排他性地独占。公共职位垄断性占有的典型形式是封建专制制度下的封闭型的官职任用制度，以古代中国为例，就有暴力夺取、篡权政变、世袭、禅让、世官、官学选士、乡举里选贡士、军功爵、保荐招贤、上书游说、察举、征辟、世荫、捐纳、九品中正、科举取士以及吏道、方伎，等等。其特征表现为：一是家国同构。皇帝是上帝的代言人，君权神授，家天下，公共职位被视为皇族的私有财产，皇位世袭制、终身制，家族统治。二是权力世袭。官职爵位代代世袭，世官世卿世禄，封妻荫子，父贵子荣。三是等级森严。官本位盛行，社会等级不可逾越，官僚特权成为常态。四是职位膨胀。官职私有化、凸显化、特权化，必然造成公共职位更新机制不畅，导致能上不能下，冗员充塞，老人政治，大量的虚官虚职虚位充斥于官场。五是暴力争夺。本属于公共性的物品被个别人独占，公共职位作为一种有用的资源，占有者一旦拥有便希求永久独享，势必带来公共职位的暴力争夺现象，历史上无休无止的革命、政变很好地说明了这一点。亚里士多德一语中的，革命的起因总是某种对平等的要求［4］。

（三）公共职位的竞争性占有阶段

伴随着工业革命的兴起和市场经济的发展，资产阶级作为一支独立的政治力量逐渐登上历史舞台，文艺复兴、宗教改革、启蒙运动等更是带来人类理性的巨大觉醒与张扬，资产阶级通过革命在英、法、德、美等一些国家建立起资本主义民主政治制度，这为公共职位重新回到公众手中奠定了制度基础。“在公共权力与公共职位公共性的历史性回归过程中，先后经历了代议制与议会的创立、分权与制衡机制的建立、政党制度与政党政治的出现、普选制的实行、总统选举、宪政及其改革、宪法与各种人权法案的制订、文官制度的推行等一些制度变革与创新，上演了一幕幕最为波澜壮阔的历史活剧”［5］。在社会主义民主政治制度下，公共权力与公共职位的公共性得到进一步的倡导。

公共职位的竞争性占有即公共职位通过公平公正、竞争择优的方式进入、充任与晋升的制度。在迄今为止的人类历史上，选举与考选是最能体现公共职位竞争性占有的方式。选举作为代议制政府的伴生物是最能体现公共职位的公共性和竞争性本质的。法国学者让-马里·科特雷和克洛德·埃梅里认为：现代民主政体“基于人权和个人自由，源于民主的合法性和选举……在没有选举的地方，也就无自由可言”［6］。美国的著名政治学家亨廷顿说得更为直接，即“选举是民主的本质”［7］。考选作为文官制度的产物产生于英国，这种制度是对过往的官员任免“恩赐官职制”和“政党分赃制”等广受诟病的制度的革命性替代与矫正，由于这一制度具有与选举制同等的价值指向而被越来越多的国家所推崇与仿效，逐渐成为世界范围内各个国家录用公职人员的主导方式。选举与考选都与公共职位的属性具有内在的一致性，都是民主的、公平的、竞争的、开放的，只是二者因其不同的价值向量而适用于不同的公共职位，领导决策类的政务官员适合于采用选举制，而业务技术类的事务官员则更适合采用考选制。

需要特别指出的是，公共职位的开放性占有阶段与公共职位的竞争性占有阶段在本质上属于同一个阶段，只是二者的彻底程度不同而已。公共职位的开放性占有作为与公共职位本质属性内在契合，并为人类竭力追求的理想状态，其真正到来只是迟早的事。

二、公共职位的数量规模及测度

判断一个国家公共职位数量规模是否适度，官位配置是否均衡，人力资源流向是否优化，不但难有被多数人认同的统一标准，而且国情不同，国家处在什么样的历史时期，都会有不同的要求与标准。学界对这一问题的认识更是差异巨大。从总体上讲，涉及的因素集中在国家的历史文化传统、政治制度属性、管理职能需求、政府效能发挥、公共服务提供、经济发展水平、财政支出结构等方面。曾有学者提出关于判断政府组织规模是否适度的依据：第一，政府组织规模是否与政府职能的大小相适应。亦即政府官员的多少是否能够满足不同时期、不同发展阶段政府职能的履行。第二，政府组织规模是否与经济发展模式相适应。因为经济发展模式不同，意味着政府干预市场的广度、深度和方式也会存在巨大差异，由此要求政府官员的数量和结构也有很大不同。第三，政府支出结构及构成增减速度是否与GDP的增长速度相适应。政府的存在及其职能的履行必然消耗一定的社会财富，具体表现为政府支出的规模、结构及其增长速度。如果政府履行职能消耗的资源数量和增速超过GDP的增长速度，超出当时的经济发展水平，则说明“官”太多了，政府规模太大了。第四，政府部门从业人员的总量增速及内部结构是否合理。在一定时期内，如果政府部门从业人员过多，增长过快，内部就业结构尤其是“官兵比”失调，则意味着政府规模是失控的［8］。更进一步说，公共职位配置的均衡点是政府机关能够由合适的人才充任，有意愿且适合担当公职之人能够通过合法的程序进入公共职位，实现适者适位。

公共职位配置能否优化均衡涉及多种因素，观察其是否优化均衡同样有很多视角，其中，比较被人们关注的一个角度是政府的数量规模。当然，对公共职位数量规模的判断同样难有统一的标准，比较一致的观点是用量化的实证方式加以观察，观察的视角通常集中在四个方面。

——官与民之比。官与民之比，即政府官员占全国总人口的比例，是判断一个国家公共职位设置是否适度的基础指标，也有人主张把政府官员占就业人口的比例作为衡量一个国家公共职位数量规模的基础指标。保持适度的官民比例，既有利于提高政府效能，改善政府服务，也有利于降低行政成本，提升政府形象。当然，官民比例问题要受到很多因素的制约，如国家的经济发展程度、财政承受能力、人口密度与人口总量等，因此，要综合其他因素全面考虑。以我国为例，有人认为，在21世纪初（2000—2020年）的中国，以13亿人口为基数，以现有的发展水平和政府财力为基础，政府官员的理想规模应该控制在全国总人口的1%左右［9］；也有人根据我国人口多、基数大的基本国情，通过对国内外有关资料的统计分析得出，党政机关和社会团体工作人员的人数占全国总人数的比例应严格控制在0.75%之内［10］。

——行政管理方面的财政支出占财政总支出的比例。政府是非营利性的公共性、服务性组织，其收入来源主要是税收，其支出主要依赖财政收入。因而，直接用于行政管理的费用即行政成本占国家财政支出的比例是体现政府公共职位数量规模是否适度的重要方面。如果政府的行政管理费用特别是公务员薪酬占财政支出的比重过大，则说明这个国家的公共职位数量规模超出了合理限度与适应程度。有多少钱，办多少事，用多少人，是现代国家奉行的普遍原则。同时，财政预算额度也是对公共职位设置的内部成本约束，这种约束是刚性的，不能随意由政府单方面改变。

——公共职位数量与GDP的比例。公共职位的适度规模既要考虑行政成本，减少浪费，更要从积极的角度来衡量。国家设置公共职位的一个基本目的是为经济社会发展提供良好的公共环境与秩序，官民比仅仅是一个方面，更重要的是看公务员在促进经济社会发展中的作用，看行政效率与效能。在发达国家，公共职位数量与本国GDP的比例是反映公共职位配置是否适度的重要指标。由于公职人员并不直接创造经济价值，这一指标更多地使用于反证，即通过观察发达国家的比例，并以此设置控制公共职位数量的限度。据统计，英国为0.303人/百万美元GDP，美国为2.31人/百万美元GDP，法国为3.46人/百万美元GDP，日本为1.14人/百万美元GDP［11］。

——政府公共管理和服务职能配置与公共职位数量规模的均衡度。政府存在的理由是为公众提供必要的公共服务，开展必要的社会治理。因而，公共职位数量规模必须与政府的公共管理和服务职能相匹配，离开政府公共管理与服务职能配置和公共职位数量规模的均衡度，单纯数量的多或少不具有根本性，而且容易带来偏颇，合适的才是最好的。应当指出，二者间的均衡度不是恒定不变的，而是不断根据经济社会的发展状况加以改变，在现代社会，随着公众对公共管理和公共服务方面的需求增加，政府职能也要相应扩大，进而造成公共职位数量的扩张。因事设岗，是现代国家遵循的基本原则，即政府公职人员的数量不是随意增加或减少的，而是经过精确测算，通过一系列公共事务指标来测度的。

三、公共职位优化配置的价值导向

政府理论的基本原理告诉我们，有组织的生活是有效率且促进福祉的，政府组织的产生并存续在公众失去部分个人权力的同时，得到最具公共性的专门代理服务组织，使人类整体的生存质量大幅度提升。在一个国家中，政府组织系统具有唯一性，具有竞争性的只是充任这一组织系统的人员，即公共职位。公共职位配置状况如何，不但决定着政府组织系统的整体质量与效能，而且关系着整个国家的公平度与人力资源配置效率。一个国家是否充满生机活力，是否保持秩序和谐，是否具备充足的现代性，皆与此有直接或间接的关联。实现公共职位优化配置是一切国家追求的共同目标，实现的过程是长期、曲折、艰难而又充满变数的，方式途径千差万别，当然，有其必须共同遵循的价值导向。针对中国目前的实际，最紧要的是两个方面：

（一）公共职位要精干且富有效能

政府的公共职位数量规模大或小并不是绝对的，关键在于有效而充分地满足需求，其基本的价值导向在于，创建并保持能够适应经济社会发展需求、充分履行行政管理与公共服务职能、尽可能减少和降低行政成本的适度合理状态。因而，队伍精干、富有效能、充分履职，是底线要求。在专制制度下，由于政府性质与公共权力属性的遮蔽，政府与公众关系的颠倒，政府成为天然的统治者，公职人员成为“受命于天”的特权者，自然，公共职位的数量规模、配置方式等只是靠统治者的自觉，而无须考虑被统治者的意愿与感受。只有在现代民主国家，伴随着社会契约、主权在民理念的畅达和公众委托人、纳税人意识的觉醒，不仅政府回归其公众代理工具的本真位置，公共职位的规模与配置也必然来源于公众的同意，受制于公众意愿，公共职位数量规模才具有被控制在适度范围之内的条件。当今社会，公共事务日益繁杂，维护公共秩序的难度日益加大，这就为政府的职能扩张与公职人员的膨胀提供天然的客观理由，不仅如此，按照公共选择理论，具有经济人特征的行政人（即政府部门及公务员）存在通过行政权力来谋求自身利益的自然倾向［12］。即，政府也是追求利益最大化的理性经济人，公共职位数量规模具有强烈的膨胀动机，可以说，在现代国家尽管制约公共职位数量规模膨胀的意识、制度与措施越来越强烈与严密，防止公共职位数量规模膨胀的任务难度丝毫不比在专制制度下小，为公共权力设置限度，把公共职位置入笼子，是一切国家的共同责任。

当然，设置公共职位的目的在于发挥其治理社会的效能，离开效能发挥，单纯地谈论数量多少是没有任何意义的。“今天我们问题的根本之处不是政府太大或者政府太小，——我们问题的根本之处在于我们政府的类型错了，我们不需要什么大政府或者小政府，我们需要一个更好的政府，说得更加精确一点，我们需要更好的政府治理”［13］。因而，政府必须与社会建立起畅通的人才进出流动机制，以保证公共职位具备充足的人才储水池。千军万马奔仕途，考公务员过热是不正常的，人人远离官场，逃避公职也是不正常的，相比于限制公共职位数量规模过快增长，建立畅通科学、公平公正、竞争择优的机制以保证不断选拔优秀而适合的人员补充公职队伍，实现适者适位，更具根本性。

（二）公共职位要实现职业化

在一切社会不平等中，身份与职业的不平等最具基础性和根本性。专制即专权，即占据统治地位的阶级阶层独享公共权力，垄断权力资源，坐拥特权利益，处在社会金字塔的顶端，在其之下的各个职业同样是不平等的，要分出三六九等，形成等级结构森严的板结状封闭型体系。现代民主国家为形成平等开放的职业差序结构打开通道，打破官僚统治者的神圣光环，公共职位职业化并不仅仅是使公共职位成为一种职业，而是使其真正成为一种与其他社会职业平等的职业，消解加附在其身上的额外之物，回归其真位。

公共职位职业化的标志在于：一是起点平等，各种职业的声誉待遇、难易程度、贡献度等不可能是绝对平等的，即使在同一职业中也不可能是完全等同的，正如在运动场上，不可能强求运动员同时到达终点，但前提是大家处在同一起跑线，受同样的规则制约。二是进出自由，人人都享有平等地进入公职队伍成为公职人员的权利，人人亦享有退出公职转到其他行业的权利。三是能上能下，不但公共职位的进出口平等，而且整个公职岗位的选拔、任用、晋升、培养等各个环节都要贯彻公平原则，通过各种途径避免违法违规现象发生。四是职事法定。职权的大小多少、职能的行使方式都由法律界定。权力透明行使、阳光操作，实现政务公开。待遇公平，维持公职人员与其他社会职业大致平等的职业待遇，规范政务消费活动，消除各种特权现象。实现这一点，需要一系列的支撑条件：首先，树立有限政府理念，改变政府对社会的超强控制与保姆式治理模式，充分发育社会，消解政府的超强势地位，逐渐克服历史形成的人们对公共权力的膜拜，使公共职位回归社会平台与职业本分；其次，转变政府职能，明晰政府的活动边界，遵循市场规则与治理理念，放手那些不该管、管不了、管不好的事，改变政府对经济社会资源的超强支配能力，明确政府的代理人角色定位，切实履行好公共服务职能；再次，规范政府的履职方式，贯彻法治政府原则，明晰政府的权利、责任、义务关系与行事规矩，完善行政诉讼、行政问责、行政监督、责任追究及社会监督制度，让权力在阳光下运作，将政府行为置于社会的有效控制之下；最后，规范公务消费，降低行政成本，完善公职人员的法定待遇，强化行政审批、行政审计、政府采购等制度，通过完善的制度措施限制，减少公职人员的灰色收入与不正当待遇，缩小公共职位与其他社会职业人为造成的倾斜状态。

从根本上说，公共职位的真正优化配置是在市场经济体制建立与社会充分发育之后，而这一优化的过程亦对市场与社会发育带来正面影响，二者具有正相关关系。在今天的中国，研究公共职位优化配置的意义在于，过于浓厚的封建专制传统和过于短暂的市场经济历史，使很多有违历史大势和人类共同追求的价值原则时时受到怀疑与冲击，有些甚至在社会上大行其道，并受到来自利益攸关者的刻意维护与无端坚持。公共权力的超强能力与公共职位的过分凸显就是其突出表现。转变政府职能之难，崇拜公共权力之盛，考公务员之热，皆是其注脚。然而，公共职位的性质决定了在各种社会职业中最不该凸起、凸起后危害最大同时也最容易凸起的是公共职位。公共职位问题具有很强的渗透性，关涉领域广泛，从公共职位优化配置角度分析问题，可以为很多困扰中国社会发育发展的问题找到有说服力的解释，并为深化政治学与公共管理学研究开辟一个有效的通道。

［1］路易斯·亨利·摩尔根.古代社会：上［M］.杨东莼，等，译.北京：商务印书馆，1977.

［2］马克思恩格斯选集：第4卷［M］.北京：人民出版社，1972：84.

［3］应克复，等.西方民主史［M］.北京：中国社会科学出版社，1997：第2章.

［4］肯尼迪·米诺格.当代学术入门——政治学［M］.龚人，译.沈阳：辽宁教育出版社，牛津：牛津大学出版社，1998：17.

［5］王振海.论公共职位的资源稀缺与配置方式［J］.文史哲，2003，（6）：126-132.

［6］让-马里·科特雷，克洛德·埃梅里.选举制度［M］.张新木，译.北京：商务印书馆，1996：3.

［7］亨廷顿.第三波——20世纪后期民主化浪潮［M］.刘军宁，译.上海：上海三联出版社，1998：6.

［8］倪海东，安秀梅.政府组织规模与行政成本的财政思考［J］.中国行政管理，2008，（1）：17-20.

［9］朱光磊，张东波.中国政府官员规模问题研究［J］.政治学研究，2003，（3）：91-99.

［10］谭橘华.论合理政府规模与政府行政成本［J］.湖湘论坛，2005，（2）：58-60.

［11］朱立言，孙健，等.政府组织适度规模研究［M］.北京：中国人民大学出版社，2007：83-84.

［12］吴志华.行政体制改革的动因、目标和难题［J］.上海师范大学学报：哲学社会科学版，2013，（3）：46-51.