范式之争：新公共管理理论再思考

◎王佃利

◎展振华

（山东大学政治学与公共管理学院，山东济南250100）

范式之争：新公共管理理论再思考

◎王佃利

◎展振华

（山东大学政治学与公共管理学院，山东济南250100）

20世纪80年代发生的“新公共管理”运动，既引领了一大波政府的改革活动，也为公共行政理论的发展带来新的气象，“新公共管理”由此被许多学者看作取代传统公共行政的一种新的范式，相反的意见亦多，由此引发了持续十年多的范式之争。反思过去十多年公共行政理论和实践的新的发展，从范式评判的标准出发，以范式问题、范式的理论支撑、实践中的范式检验、范式的时间检验和范式内部统一性等五个维度重新审视和定位“新公共管理”，从中可以更加清晰地认识到“新公共管理”是一种理念而非范式，并没有冲破传统公共行政的范围。其依据是新公共管理忽视行政学的理论基础，其理论支撑饱受质疑，其理论倡导缺乏适用性，其理论缺少内在统一性，以及“治理”理论对“新公共管理”的冲击。

公共管理；公共行政；行政改革；新公共管理；治理理论；范式

在公共管理领域，自20世纪80年代开始的政府改革如今已经演变为治理体系的再造，内在指引这些改革的是公共行政思想的扬弃与更新。从最初的“新公共管理”理论勃兴到如今的“后治理”理论兴起，伴随着新环境的挑战，各种思想纷纷涌现。但这些新的思想是否意味着公共行政范式的更替，一直聚讼未定。尤其是“新公共管理”理论在21世纪之初对我国公共管理理论更新带来巨大促进。当时诸多学者强调“新公共管理”已经成为足以替代传统公共行政的新范式［1］，也有学者给予“新公共管理”范式以否定性的思考［2］。时至今日，对于“新公共管理”是否足以构成一种新的典范，仍存在广泛的争论［3］译者前言。但十多年的理论研究和实践检验，给予更深入的思考空间，足以让各自的观点更加明晰。

一、行政改革中的“新公共管理”

作为一种行政改革实践，20世纪80年代兴起的“新公共管理”以“新公共管理”或“管理主义”为指导，往往被描述为一场追求“三E”，即“经济、效率和效益”等三个目标的管理改革运动，强调在公共部门中引进私营部门管理经验。对于这场改革浪潮，一向有着不同的称谓，如新右派、新治理、管理主义、企业型政府、市场基准的公共行政等，它们都可被称为“新公共管理”［4］译者序言。

改革实践催生“重塑政府”“行动中的公共管理”“政府未来的治理模式”等新理念。戴维·奥斯本（David Osborne）和特德·盖布勒（Ted Gaebler）总结出“企业化政府”的十大特征，为公共部门提供一种政府管理的新实践模式，“再造政府理论”被视为“新公共管理”代表的理论［5］21。作为“管理主义”代表的波立特（C.Pollitt）认为，完全可以借助私人部门管理的方法和技术来“重塑政府”，以这样的方式改善公共部门的管理［6］。克里斯托弗·胡德（C.Hood）将“新公共管理”看作政府管理新的视角，这一改革路径的核心是产出导向、明确的责任制和对政府绩效评估的重视，引入市场机制以改善竞争，提高政府的管理水平［7］。总之，“新公共管理”在实践和理论层面都提出实现专业化管理、关注绩效、分离公共部门的政策职能与管理职能，引入企业的管理方法以及主张以市场、结果和顾客为取向等理论观点。在管理方法和技术上谋求革新的努力远大于他们对公共管理自身定位和价值的追求。

从学术思想史的角度看，“新公共管理”的“新”主要来自学者对其产生历史背景的关注。传统的公共行政范式及其实践模式是在西方工业社会的社会背景下产生并发展的，随着生产力的发展和科学技术的进步，逐渐进入后工业社会或者信息社会，社会面临新的发展问题挑战着传统公共行政范式，其基本的理论、原则或信条都受到新的社会发展和变革的检验，人们开始用一种怀疑的眼光去审视曾经的经典范式。这时“新公共管理”以企业的管理理念改革政府，这种新鲜的思路让困惑的当局者眼前一亮，并在实践中得到许多国家的践行和推崇。

在表现形式上，“新公共管理”的“新”就是采用与传统公共行政截然不同的管理方法和技术，如高度认可企业管理理念、方法及技术，在公共部门管理中引入市场竞争机制，从权力集中到分权下放，借此提高公共管理水平，通过引入私人部门改善政府的公共服务供给，通过科学的考核提高政府绩效，打破政府垄断专权的局面。这种“新”被看作是替代传统公共行政范式的核心，也被认为是公共部门管理特别是政府管理中出现的一次重大突破或一次深刻的变化［8］。

二、“新公共管理”传播之初的范式之争

库恩在对“范式”的阐释中认为，所有的科学研究都是在“范式”的统一指导下进行的，所以公共管理领域的“范式”也同样被认为是判定公共管理学科发展阶段的标准。传统的公共行政理论以“政治—行政”二分法、“科层制”理论和科学管理理论为支撑，强调官僚体制在制定和实施政策中的核心作用，探究“政治—行政”二分法的问题，突出专业人士在公共服务供给方面的支配地位。这些思想构成了传统公共行政学理论的基本“范式”。但进入20世纪80年代，基于经济学和公共选择理论的“新公共管理”理论，接纳来自企业的管理经验，积极强化“管理主义”，注重“企业家精神”的领导，积极推进公共服务供给下放以提高公共服务质量。这些核心观点为欧美各国的政府改革提供新的思路，为理论和实践的发展注入新鲜的血液，也迅速引起行政学中的关于范式变革的争论。

有些学者据此认为“新公共管理”以其广泛的影响力已然成为一种新的理论范式和实践模式。奥斯本和盖布勒主张将“企业家精神”引入公营部门的管理中来，以“管理主义”的思路再造政府，认为私营部门的管理模式、方法和技术优越于公共部门并且可以用于公共部门［5］57。杨·埃里克·莱恩（Jan-Erik Lane）基于经济学理论、组织理论和政治学理论构建模型，论述越来越多的公共服务承包给私人组织的关键变化，将“新公共管理”定义为如何管理公共部门的最新的理论范式［9］。欧文·E.休斯（Owen E.Hughes）在其影响颇大的第1版《公共管理导论》中明确指出，“新公共管理”的学科目标就在于要取代传统模式，因此，它不像“以前的”公共管理那样，只是在公共行政内部实行技术性的专业化［10］。随着各国对“新公共管理”的广泛关注，政府改革的实践也纷纷涌现，如“重塑政府”运动、公共服务外包、国家市场化改革，等等。

但学界对“新公共管理”理论发展中暴露的缺陷从来都不缺少批评和疑问。哈伯尔（Hubbel）和格林（Green）认为，即使在美国，新公共管理所主张的“企业家政府模式”，试图将企业家概念推广到公共组织和公职人员，却是对美国政府及其治理模式的极大偏离［11］。林恩（Lynn）从典范（范式）概念的角度，认为“新公共管理”并不存在“共同利益的群体”“普遍接受的理论依据”“普遍接受的使用方法”，不是一个新的典范（范式）［12］。从政府和市场的关系来看，拉里·D.特里（Larry D.Terry）对“新公共管理”理论所倡导的公共企业家精神以及所谓的“新管理主义”提出批判，这些引入公共部门的市场原则很可能会损害诸如公平、正义、代表制和参与民主和宪政价值［13］。登哈特夫妇则对新公共管理“政府应该掌舵而非划桨”的基本观点质疑：“当我们急于掌舵时，也许我们正在淡忘谁拥有这艘船”，公共部门不应该纠结于“掌舵”还是“划桨”而舍弃政府部门的公共性，应该将重点放在建立明显具有完整性和回应性的公共机构上［14］。在实践中，以“新公共管理”为价值导向的政府改革也出现一些不尽如人意的现象，政府放松规制导致的市场秩序混乱，腐败加剧导致公平与公正问题的凸显，以及一味追求效率导致的社会问题堆积，等等。

从国内学者的研究来看，2000年后对“新公共管理”理论的研究开始被学界重视并引入国内，从那时起，关于“新公共管理”理论的“范式之争”同样发生在我国理论界。

“新公共管理”的许多主张让人耳目一新，与传统公共行政范式有着很大的不同，诸多支持者认为它是一种替代传统行政学的新范式。陈振明从“新公共管理”的代表理论及其作为范式的理论依据的角度论述，“新公共管理”已经代替传统公共行政范式成为一种新的范式［1］。阎宏斌也指出，“新公共管理”与传统的公共管理相比，已发生深刻的变化，具有开创性、兼容性和独特内质，其作为科学范式在许多方面已经达成共识［15］。黄健荣认为“新公共管理”运动这一在全球扩展的行政改革浪潮，带有强烈的市场化趋向，其“管理主义”至上的色彩构成了对公共行政特别是传统公共行政范式的极大冲击，是一种新的范式［16］。颜佳华和易承志虽然承认“新公共管理”理论存在的缺陷和不足，但是着眼于“新公共管理”在内容、主体和工具主张方面都体现了不同于传统公共行政范式的新特征，将其看作在对传统的公共行政理论的批判基础上逐步形成的一种新的理论范式［17］。

与之不同，国内另外一些学者则保守地认为，“新公共管理”多样化的理论内涵和政府改革实践的丰硕成果的确体现了创新的思路，但是它只是一些理论观点的汇总，并不具有内在统一性，不是一整套的规则和事实，因而不能成为一种范式。蔡立辉依据库恩的“范式转换”理论，认为“新公共管理”在一定程度上可以为公共行政理论和政府改革实践打开新的思路，但至多可以称之为一个理论派别，将其作为范式的观点太过牵强［18］。曹现强和王佃利通过提出两大诘问——新公共管理观点多样性和新公共管理面临的冲突，论证了新公共管理并不成熟，不会是一种范式［2］。陈天祥同样持反对意见，认为传统公共行政范式和“新公共管理”将长期并存，两种模式应该通过相互取长补短进行系统的整合，才能在政府实践中更有效地解决公共管理所面临的问题［19］。唐兴霖和尹文嘉则指出“新公共管理”存在管理理念的限度、组织结构的限度和民营化思路的限度，这些限度使“新公共管理”在20世纪末就已逐渐式微，不可能成为一种范式［20］。

以史为鉴，可以知兴替。只有在不断提问中回顾过往，不断探索，与时俱进，才能帮助我们分析公共管理理论的发展，了解现阶段公共管理的特性和局限，促进公共管理理论和实践未来的发展。十多年前公共管理领域关于“新公共管理”的范式之争在十年后的今天，我们重新审视其内涵、特征、新公共管理的历史背景和创新性，可以从整体上把握“新公共管理”理论，进而对其有更为全面的认识，再次对“新公共管理”范式之争进行思考。

三、“治理”思潮中的“新公共管理”定位

纵观行政学说的范式变迁，最初声势浩大的“新公共管理”很快被紧跟其后的“治理”理论思想遮住锋芒，“新公共管理”的范式之争在不到二十年时间里便逐渐减弱，这都应归因于其本身理论的不足。“新公共管理”理论模式的发展并不成熟，作为公共管理领域的一个理论思潮，其本身便存在很多局限和缺点。在理论互动的过程中，学者们关于“新公共管理”的理论定位也在逐渐清晰。

回归到最初对于范式的评判标准上，库恩认为范式就是一套解决具体问题的信念、价值、技术、概念和规律，是科学研究中一整套的问题、认知、解释和解决思路的整合。也就是说，每一个科学范式都有它自己的一套规则，包括解决哪些问题、遵循怎样的价值规范、选择怎样的解决途径等方面。所以我们从范式问题、范式的理论支撑、实践中的范式检验、范式的时间检验和范式内部统一性等五个维度来看“新公共管理”，称之为一种范式的观点更加无法成立。

（一）“新公共管理”忽视了行政学的理论基础

托马斯·库恩指出，范式为科学研究确定了问题范围，也就是范式是为了解答一个典型问题才得以存在的，是该问题及其解决方案的成果。作为公共行政领域的核心问题，传统的公共行政模式中探讨的“政治—行政”二分法一直是公共管理研究的基本问题，而在“新公共管理”中广泛讨论的“掌舵”与“划桨”的划分，其实是将政策制定职能从公共部门日常的行政职能中分离出来，将政府管理和执行职能分割开来，实际上这种文字描述的变换并没有改变传统公共行政中经典的基本问题，只是对“政治—行政”二分法的另一种表述。

“新公共管理”试图只研究企业管理技术在政府管理中的应用，而不谈政治，重视如何提高管理效率，而忽略私人部门和公共部门的管理内容的差异，将市场与政府的边界模糊化，却舍本逐末地损害政府部门的公共性。“新公共管理”中“掌舵”和“划桨”的区分也会造成政策制定者和执行者之间的矛盾。首先，政策执行者需要一定的权力和资源支配能力，才能有效率地完成政策的贯彻和落实；其次，政策制定者应对政策执行进行直接的解释和指引，为了避免执行人员失去控制，还需要掌握人事权力和对执行监督的权力。这就说明现实中政治与行政分离是不可能的，“掌舵”与“划桨”的分离也实非明智之举。

（二）“新公共管理”的理论支撑饱受质疑

欧文·E.休斯认为，作为范式的“新公共管理”有两个理论基础：经济学理论和企业管理理论，但是许多研究对此发出不同的声音。

1.经济学理论应用于政治行政学本身就受到很多质疑，支撑“新公共管理”理论的公共选择理论便是对经济学的假设、理论和方法的滥用，它以“工具人”和“理性”作为自己的人性预设，认为组织和结构的优化必然会提高行政效率，这显然是没有道理的。人并非完全理性的，经济学理论还是应该应用于理想模型的研究而非实践性强的公共管理领域，这一理论支撑直接导致“新公共管理”范式的内在缺陷。

2.作为另一个理论基础的企业管理理论也存在诸多问题。“新公共管理”直接将绩效管理、人力资源绩效管理、顾客至上等企业管理的成就应用于公共部门管理的理论与实践之中，但是由于政府与企业的性质和价值目标的不同，这二种不同的组织类型在不重要的方面是相似的，而在重要的方面则是不同的［21］，这种经验借用必然会带来很多问题。首先，公共行政本质强调政府行政的公平公正，而“新公共管理”追求效率和效益的价值目标必然会损耗公共行政的公共性，这就是一个矛盾；其次，“公民≠消费者”，二者并不是对等的，对于公共部门来说，公民不只是顾客，也是纳税人，公民既要求高质量的公共服务，又会抱怨需要缴纳过高的税款，这也是一个矛盾。两个矛盾归根结底都源于政府的公共性的价值追求与私营部门追求利润效益的原则存在根本差别，这也说明了一味地搬用企业的管理方式并不是完全可行的。

（三）“新公共管理”的理论倡导缺乏适用性

成为一种范式的理论必须在实践中得到检验，从而探寻范式的实际规律和发展路径。“新公共管理”在发达国家的政府改革实践中的影响并不理想，在其他国家和地区引发的政府改革更是饱受争议。尼克·曼宁（Nick Manning）通过对“新公共管理”在发展中国家的影响的研究，认为“新公共管理”的成绩是有限的，它最多在经济合作与发展组织（OECD）国家取得一些阶段性的成就，而在其他国家和地区却不尽然［22］。如在一些英语国家中运用市场化和私人部门方法方面明显一些，效果也好一些，其典型便是英国和新西兰，而在其他国家如法国和德国，效果则没那么明显［19］。

在“新公共管理”思潮的影响下，发展中国家推行的重塑政府运动、市场化改革及公共服务外包等政策措施并没有产生预期的深远影响，这场全球性的政府改革浪潮也没有改善发展中国家困扰已久的贫困、就业难和公共服务不完善等问题。曼宁在研究其中原因时发现，由于发展中国家缺乏支撑政府改革的稳定而强大的中产阶级；官僚制的许多缺陷使得政府只能推进“无关痛痒”的形式上的变革，难以满足公众的预期；发展中国家也不存在推进“新公共管理”的社会和经济基础等，种种原因使得“新公共管理”在发展中国家引发的政府改革运动的效果不佳［22］。即使是在发达国家，过分地减少政府规制也会让市场机制受到损害，市场并不是万能的；并且“新公共管理”对效率的过度追求，折耗公共机构的行政管理能力，损害公共利益，许多国家政府改革也在实践中验证了这种失败。

（四）“新公共管理”理论缺少内在统一性

作为一个范式，其理论原则、策略和战术应该保持一致，而“新公共管理”并没有做到这一点［2］。“新公共管理”存在各种各样的解释说明，一些被认为有代表性的观点也是难有共识，每个讨论者都对“新公共管理”持有与他人差别甚大的观点［3］238-243。对于同一问题的解决方法，“新公共管理”的支持者往往给出各种完全不同的答案，模糊而宽泛的概念使其缺乏实际效用。再造政府、无缝隙政府、行动中的“新公共管理”和“政府未来的治理模式”等许多“新公共管理”理论在指导原则上呈现出共同的取向，但是在具体的改革实践中，其理念、价值和方法却是完全不同的，在面对相同的公共管理问题时，不同的改革模式甚至给出截然相反的解决路径。也可以看出，“新公共管理”只是各种理论知识的简单综合，其内含的各个理论模式之间存在的矛盾和冲突是难以调和的。

（五）“治理”理论对“新公共管理”的冲击

重新审视公共管理主体的变化，“新公共管理”仅是一个过渡阶段的观点会更加清晰。大机器生产的工业社会背景下传统公共行政范式强调集中垄断的公共权力；经济危机和政府职能扩张背景下的“新公共管理”运动则主张公共部门应该借鉴企业管理经验，市场参与到公共服务供给体系中，单一集中的公共权力开始分化。

21世纪初，随着“新公共服务理论”“治理理论”“整体政府”“公共价值管理”“元治理”等理论观点的出现，以多元、合作、网络、开放、伙伴和协商等为关键词的“后新公共管理”逐渐兴起和发展，公共管理主体由“单一”到“多元”，由政府垄断到政府、市场和社会多中心协作，公共管理理论的发展脉络变得非常清晰。目前，再次审视所谓的“新公共管理”范式，会更加确定地将其定位于公共管理发展过程的一个发展阶段，而非一种范式。

总之，在传统的公共行政范式面临诸多挑战的今天，“新公共管理”理念确实为公共管理研究的未来方向和各国政府改革提供一些有价值的新鲜思路，但无论从理论发展还是实践影响来看，“新公共管理”因其自身的矛盾和无法克服的缺陷不能成为取代传统公共行政范式的新范式。作为公共管理学研究的代表人物，欧文·休斯在其代表作《公共管理导论》（第3版）中论证了传统公共行政和“新公共管理”是两种不同的典范，“新公共管理”有着完全不同的基本理论基础，其变革已经超出公共服务改革的范围，足以构成一种新的典范［4］325-326。但十年之后，休斯的观点发生很大的改变，他在第4版《公共管理导论》中说，公共管理的发展与“新公共管理”渐行渐远，“新公共管理”不再是一个有用的术语，更不能被界定为一种典范［3］238-243。休斯自身的理论转变说明“新公共管理”最坚实的一批拥护者也已发现其缺陷和不足，十年公共管理领域的范式变迁没有也不可能向“新公共管理”的方向延续下去，把“新公共管理”当作一种范式的观点受到更多的质疑。

四、结语

经过十多年的总结和反思，无论是国外还是国内，学界对“新公共管理”的认识已经逐渐统一，对其研究也更加完整全面。重新审视可以发现，“新公共管理”一直缺乏明细的界定，也缺乏学术的综合，它是一场改革运动，是许多观点的汇总，是一种理论形态，但是由于“新公共管理”自身存在的缺陷和矛盾以及实践中遇到的阻力和困境，使其难以成为一种统一的范式。“新公共管理”还未被更加成熟地提炼出统一性，其光芒就已经被新的、截然不同的理论新潮所掩盖。在行政思想史的长河中，“新公共管理”必然会有闪耀的光芒，但是它给公共管理理论与实践带来的启示和影响也具有时代性的局限。20世纪90年代末出现的“后新公共管理”以一种更多元、更大胆的理念冲击传统的公共行政范式，从政府“单中心”管理到政府、企业和社会“多中心”治理的发展趋势，更让我们看清“新公共管理”的出现和发展只是其中的一个阶段，是传统公共行政理论向“后新公共管理”发展的过渡和基础。

21世纪初引起公共管理领域讨论的“新公共管理”的“范式之争”经过十几年的理论和实践发展，的确有了新的变化和新的讨论。通过时间检验论证“新公共管理”作为范式的缺陷和不足，再次印证我们当初的判断，“新公共管理”从一开始就不是，在将来也不会成为一种统一、固定的模式［2］，而是许多观点的汇总，在理论和实践上丰富和发展了传统公共行政范式。再看当下，“新公共管理”的余热还未消散，方兴未艾的“后新公共管理”又来势汹涌，到底传统公共行政范式是否已经过时，“后新公共管理”又将引领一场新的“范式之争”。

［1］陈振明.评西方的新公共管理范式［J］.中国社会科学，2000，（6）：73-83.

［2］曹现强，王佃利.新公共管理的冲突：对一种统一范式的诘问［J］.文史哲，2005，（4）：147-153.

［3］欧文·E.休斯.公共管理导论［M］.第4版.张成福，译.北京：中国人民大学出版社，2015.

［4］欧文·E.休斯.公共管理导论［M］.第3版.张成福，译.北京：中国人民大学出版社，2007.

［5］戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府：企业精神如何改革着公营部门［M］.上海市政协编译组，东方编译所，译.上海：上海译文出版社，1996.

［6］POLLITT C.Managerialism and the Public Services：The Anglo-American Experience［M］.Oxford:Basic Blackwell，1990:39-50.

［7］HOOD C.A Public Management for all Seasons［J］.Public Administration，1991，69（1）：3-19.

［8］陈振明.走向一种“新公共管理”的实践模式——当代西方政府改革趋势透视［J］.厦门大学学报，2000，（2）：76-84.

［9］LANE J E.New Public Management［M］.London：Routledge，2003：3.

［10］欧文·E.休斯.公共管理导论［M］.第1版.彭和平，等，译.北京：中国人民大学出版社，2001：59.

［11］GREEN R T，HUBBEL L.On Governance and Reinventing Government［M］//Gary L.Wamsley&James F.Wolf（Eds.）.Refounding Democratic Public Administration.Thousand Oaks，CA：Sage Publications，1996：130-149.

［12］SCHACHTER H L.Reinventing Government or Reinventing Ourselves［M］.Albany,NY：State University of New York Press，1997：54-59.

［13］TERRY L D.Administrative Leadership，Neo-Managerialism，and the Public Management Movement［J］.Public Administration Review，1998，58（3）：194-200.

［14］珍妮特·V.登哈特，罗伯特·B.登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵［M］.丁煌，译.北京：中国人民大学出版社，2014：134-139.

［15］阎宏斌.新公共管理的特点与范式［J］.求索，2005，（6）：89-91.

［16］黄健荣.论公共管理之本质特征、时代性及其它［J］.公共管理学报，2005，（8）：23-30.

［17］颜佳华，易承志.走向一种理论范式的新公共管理——兼论对当代中国公共行政改革的启示［J］.公共管理高层论坛，2008，（6）：244-257.

［18］蔡立辉.公共管理范式：反思与批判［J］.政治学研究，2002，（3）：76-86.

［19］陈天祥.新公共管理：效果及评价［J］.中山大学学报：社会科学版，2007，（2）：71-77.

［20］唐兴霖，尹文嘉.从新公共管理到后新公共管理——20世纪70年代以来西方公共管理前沿理论述评［J］.社会科学战线，2011，（2）：178-183.

［21］ALLISON G T.Public and Private Management：Are They Fundamentally Alike in all Unimportant Respects?［C］.Proceedings for the Public Management Research Conference，November19-20，1979：27-38.

［22］MANNING N.The Legacy of New Public Management in Developing Countries［J］.International Review of Administrative Sciences，2001，67（2）：297-312.

（责任编辑：于健慧）

D035-0

A

1005-460X（2016）05-0038-05

2016-02-20

国家社会科学基金项目“‘共享’理念视阈下的包容性城市治理研究”（16BZZ049）

王佃利（1971—），男，山东临沂人，教授，博士研究生导师，从事城市治理研究；展振华（1992—），女，山东泰安人，硕士研究生，从事行政学理论和城市治理研究。